【正文】 一起，形成相互依賴(lài)關(guān)系。這種市場(chǎng)的自動(dòng)調(diào)節(jié)功能就稱(chēng)為市場(chǎng)機(jī)制。 二．市場(chǎng)失靈 1. 定義 簡(jiǎn)單說(shuō)就是因市場(chǎng)缺陷而引起的資源配置的無(wú)效率。包括兩種情況：一是市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法將社會(huì)資源予以有效配置；二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無(wú)法解決效率以外的非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。 57 公共管理學(xué) 西南科技大學(xué)網(wǎng)絡(luò)學(xué)院 （二）市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)及危害 1. 公共產(chǎn)品 的提供 對(duì)于消費(fèi)者的偏好在市場(chǎng)上反映不出來(lái)的商品和服務(wù)即公共產(chǎn)品，市場(chǎng)根本不能進(jìn)行生產(chǎn)和分配。 2. 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的壟斷 市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化的前提條件之一，是競(jìng)爭(zhēng)存在與不存在壟斷的現(xiàn)象。事實(shí)上，世界上根本沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)完全競(jìng)爭(zhēng)的局面，即總是存在壟斷和寡頭經(jīng)濟(jì)。其禍害不在于謀取壟斷利潤(rùn)，而在于破壞正常的市場(chǎng)運(yùn)作。 3. 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的外部性 市場(chǎng)機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)資源的合理配置，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也會(huì)造成資源配置的障礙。除公共產(chǎn)品與壟斷外，最為顯著的便是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的外部性，表現(xiàn)為 外部經(jīng)濟(jì) 與 外部不經(jīng)濟(jì) 兩種情況。 58 公共管理學(xué) 西南科技大學(xué)網(wǎng)絡(luò)學(xué)院 市場(chǎng)從來(lái)就含有不穩(wěn)定性。它的發(fā)展始終是以周期性的增長(zhǎng)形式進(jìn)行的。通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行自發(fā)性的交換過(guò)程，始終孕育著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)急劇并大幅變動(dòng)的可能性。這種變動(dòng)，危害到市場(chǎng)機(jī)制的有效性，往往給資源分配、收入分配帶來(lái)不利的影響。 以市場(chǎng)機(jī)制為前提的收入分配，是由市場(chǎng)上的力量關(guān)系、個(gè)人能力、繼承財(cái)產(chǎn)的多少、利用教育機(jī)會(huì)的可能性以及在社會(huì)上的靈活性等方面決定的。因此便產(chǎn)生了各種不平等。這從社會(huì)公正、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)效益來(lái)看都是不理想的。 59 公共管理學(xué) 西南科技大學(xué)網(wǎng)絡(luò)學(xué)院 三、 政府干預(yù) 針對(duì)市場(chǎng)失靈的種種表現(xiàn)和危害，政府應(yīng)采取相應(yīng)的干預(yù)措施。 1．對(duì)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，市場(chǎng)體系干不了，或者能干卻干不了，是政府分內(nèi)應(yīng)做的事。 2．政府應(yīng)針對(duì)因壟斷或其他非競(jìng)爭(zhēng)性因素的存在以及所引起的競(jìng)爭(zhēng)的不完整性，采取有效措施，保證競(jìng)爭(zhēng)的有效性。從世界各國(guó)的情況來(lái)看，主要方法是實(shí)行政府的直接調(diào)控和立法的控制。政府的作用不是取消壟斷或寡頭經(jīng)濟(jì)，而是維持有效競(jìng)爭(zhēng)。 3．政府應(yīng)保證市場(chǎng)無(wú)法發(fā)揮作用的外部經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)并有必要對(duì)外部損失成本發(fā)揮作用，使外部不經(jīng)濟(jì)最小化。 4．實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的主要途徑，是通過(guò)政府的財(cái)政政策和貨幣政策。 5．作為實(shí)現(xiàn)收入分配的手段，政府可以在公共經(jīng)濟(jì)管里中，全面實(shí)行稅收政策和轉(zhuǎn)移開(kāi)支的政策。另外，也可以通過(guò)政府直接干預(yù)市場(chǎng)機(jī)制，操作價(jià)格，以改變收入分配的不平等。 60 公共管理學(xué) 西南科技大學(xué)網(wǎng)絡(luò)學(xué)院 第三節(jié) 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府的經(jīng)濟(jì)職能 對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府的職能問(wèn)題歷來(lái)存在著廣泛的爭(zhēng)論，而且事實(shí)上在實(shí)踐中，政府的角色也是不斷變化的。從歷史上看，政府職能及其作用范圍是不斷變化的，它與其說(shuō)是觀念的產(chǎn)物，還不如說(shuō)是社會(huì)期望的結(jié)果－即社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化各方面綜合作用的結(jié)果。歷史發(fā)展證明，事實(shí)上并不存在一個(gè)理想的或最優(yōu)的政府規(guī)模、政府作用以及政府作用的強(qiáng)度。但政府的一些基本職能是可以描述的。 一 .處于政府使命核心地位的任務(wù) （一）建立法律基礎(chǔ) （二）保持非扭曲的政策環(huán)境，包括宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定 1. 投資于基本的社會(huì)服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施 2. 保護(hù)承受力差的階層 3. 保護(hù)環(huán)境 61 公共管理學(xué) 西南科技大學(xué)網(wǎng)絡(luò)學(xué)院 二 .市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的基本職能 （一）提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu) 政府為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作提供基本必須的制度、規(guī)則以及框架。它們包括：界定和產(chǎn)權(quán)保護(hù)、契約的執(zhí)行、公司法、金融制度、專(zhuān)利保護(hù)、著作版權(quán)、法律和秩序的維持。 （二）組織各種各樣公共物品和服務(wù)的供給 由于公共物品的特點(diǎn)，使得私人部門(mén)很少有誘因去生產(chǎn)，因此，政府必須介入而由政府來(lái)提供。典型的公共物品包括：國(guó)防、基礎(chǔ)研究、道路與橋梁、導(dǎo)航設(shè)施、災(zāi)害控制、交通管制系統(tǒng)以及其他基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。 （三）共有資源和自然資源的保護(hù) 共有資源和自然資源與公共物品一樣沒(méi)有排他性，但有競(jìng)爭(zhēng)性，因而不可避免地導(dǎo)致私人決策者的過(guò)分使用。我們不能依靠市場(chǎng)去保護(hù)自然資源的浪費(fèi)使用，使自然環(huán)境免于遭受損害。因此，政府通常通過(guò)管制措施保護(hù)共有資源和環(huán)境，或者實(shí)行收費(fèi)，以減輕過(guò)度使用問(wèn)題。 62 公共管理學(xué) 西南科技大學(xué)網(wǎng)絡(luò)學(xué)院 （四）社會(huì)沖突的調(diào)整和解決 政府存在的一個(gè)基本理由在于解決或消除社會(huì)中的各種沖突，以維持正義、秩序和穩(wěn)定。在一個(gè)社會(huì)中，不可避免地會(huì)出現(xiàn)各種各樣的社會(huì)沖突，政府的職責(zé)在于促使沖突的解決。此外，在一個(gè)社會(huì)中，總會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)，也會(huì)出現(xiàn)弱勢(shì)群體，為保障社會(huì)中的弱勢(shì)群體免遭強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的剝削和欺詐，政府需要保護(hù)弱勢(shì)群體的利益。 （五）保護(hù)并維持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng) 壟斷導(dǎo)致資源配置的無(wú)效率。為此，政府必須有所作為，努力使壟斷行業(yè)更有競(jìng)爭(zhēng)性或者對(duì)壟斷者實(shí)施管制，前者如用制定反壟斷法以增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)，后者包括價(jià)格管制等。 （六）收入和財(cái)產(chǎn)分配的調(diào)節(jié) 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是會(huì)產(chǎn)生不平等的結(jié)果的，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平，需要社會(huì)有一種公平再分配的機(jī)制。政府在進(jìn)行再分配方面顯然處于有利地位，因?yàn)檎畵碛袕?qiáng)制征稅的權(quán)力，該項(xiàng)權(quán)力使得政府能大規(guī)模進(jìn)行再分配工作，并且政府能夠通過(guò)稅制解決由于要素市場(chǎng)的不完備性與壟斷定價(jià)產(chǎn)生的收入分配問(wèn)題。政府實(shí)現(xiàn)再分配的直接手段有：稅收轉(zhuǎn)移、累進(jìn)所得稅、對(duì)高收入消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)的貨物進(jìn)行課稅等。 63 公共管理學(xué) 西南科技大學(xué)網(wǎng)絡(luò)學(xué)院 （七）宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，會(huì)出現(xiàn)周期性的經(jīng)濟(jì)變動(dòng)，經(jīng)濟(jì)會(huì)為長(zhǎng)期的持續(xù)失業(yè)與通貨膨脹所苦。政府的作用便在于通過(guò)公共政策的干預(yù)以保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。穩(wěn)定政策的工具包括財(cái)政工具和貨幣工具等。 上述七個(gè)方面的職能是政府的基本職能，稱(chēng)其為基本職能是因?yàn)檫@些職能是普遍的，甚至是跨時(shí)空的。當(dāng)然，政府職能的范圍、政府作用的強(qiáng)度，為實(shí)現(xiàn)這些職能所采取的公共政策和治理工具是會(huì)不斷發(fā)生變化的。 64 公共管理學(xué) 西南科技大學(xué)網(wǎng)絡(luò)學(xué)院 第四節(jié) 政府治理工具的選擇 一．政府的治理工具 （一）定義 治理工具，又可稱(chēng)之為政策工具或政府工具，它是指政府將其實(shí)質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的路徑和機(jī)制，政策工具是政府治理的核心，沒(méi)有政策工具，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)。 （二） 政府治理工具的主要類(lèi)型 1．政府部門(mén)直接提供財(cái)貨和服務(wù)。由政府部門(mén)承擔(dān)政策規(guī)劃即執(zhí)行責(zé)任，費(fèi)用由政府稅收支出或使用者付費(fèi)。如政府提供軍隊(duì)、警察、各種公共建設(shè)等。 2．政府部門(mén)委托其他部門(mén)提供。由政府部門(mén)負(fù)責(zé)提供財(cái)稅與勞務(wù)，但由政府機(jī)關(guān)間彼此簽約并將其付諸執(zhí)行。 3．簽約外包。此種方式指政府雇傭私人部門(mén)提供公共服務(wù)，費(fèi)用則由政府編列預(yù)算支出。如政府托私人公司清運(yùn)垃圾。 4．經(jīng)營(yíng)特許權(quán)。是指由政府核準(zhǔn)私人部門(mén)提供服務(wù)，但政府則保留價(jià)格之核準(zhǔn)權(quán)，費(fèi)用則由使用者付費(fèi)。如高速公路出口的路線(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)。 5．補(bǔ)助。即政府通過(guò)免稅、低息貸款、直接補(bǔ)助等誘因來(lái)提供服務(wù)，其費(fèi)用包括政府對(duì)業(yè)者的補(bǔ)助即使用者付費(fèi)。如政府的出口退稅政策。 65 公共管理學(xué) 西南科技大學(xué)網(wǎng)絡(luò)學(xué)院 6．抵用券。是指政府賦予符合資格的人民自由選擇去消費(fèi)某種貨品，而由政府付費(fèi)，例如社會(huì)救濟(jì)以及醫(yī)療服務(wù)的提供。 7．市場(chǎng)運(yùn)作。指政府對(duì)于市場(chǎng)運(yùn)作不加干預(yù)，完全由市場(chǎng)之需求及供給自行調(diào)節(jié)，由費(fèi)用者自行決定消費(fèi)對(duì)象，政府僅維持市場(chǎng)秩序。 8. 志愿服務(wù)。指由非盈利組織提供服務(wù)，政府對(duì)此予以鼓勵(lì)。 。指由政府提供的公共服務(wù)不符合或不能滿(mǎn)足民眾的需要，人們自行尋求解決問(wèn)題的方式。如社區(qū)內(nèi)守望相助等。 10．政府販?zhǔn)?。指消費(fèi)者向政府購(gòu)買(mǎi)特定服務(wù)，民眾成為需求者而政府則為提供者。 66 公共管理學(xué) 西南科技大學(xué)網(wǎng)絡(luò)學(xué)院 二 .政府治理工具的選擇 很顯然，政府可運(yùn)用多元政策工具以實(shí)現(xiàn)自己的治理目標(biāo)，所謂“條條道路通羅馬”。運(yùn)用何種治理工具，政府干預(yù)市場(chǎng)到何種程度，完全視問(wèn)題情勢(shì)，政府主觀偏好，資源擁有程度，目標(biāo)的正確性與選擇性，對(duì)市場(chǎng)依賴(lài)程度，相對(duì)成本等綜合因素而定。政策工具的選擇是十分復(fù)雜的事情，選擇那種政策工具，或者選擇那種政策工具比較好，并沒(méi)有明確的答案。然而，通過(guò)對(duì)各國(guó)政府改革的觀察，我們不難發(fā)現(xiàn)，政府對(duì)政策工具的偏好正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，如更強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的民營(yíng)化和市場(chǎng)機(jī)制；強(qiáng)調(diào)非盈利組織提供公共服務(wù)；強(qiáng)調(diào)放松管制等。 67 公共管理學(xué) 西南科技大學(xué)網(wǎng)絡(luò)學(xué)院 第五節(jié) 政府失靈 一．政府失靈 政府機(jī)制應(yīng)呈現(xiàn)社會(huì)資源經(jīng)由政府的配置達(dá)成最大化的效益。但是，不完全市場(chǎng)和不充分信息問(wèn)題無(wú)論是在公共部門(mén)還是在私人部門(mén)都是相同的，也是相當(dāng)普遍的，加之其他方面的原因，政府失靈也是普遍存在的一個(gè)問(wèn)題。 所謂政府失靈，是指由于政府機(jī)制存在的本質(zhì)上的缺失，而無(wú)法使資源配置效率達(dá)到最佳的情形。 68 公共管理學(xué) 西南科技大學(xué)網(wǎng)絡(luò)學(xué)院 二．政府失靈的類(lèi)型及原因 （一）成本和收益的分離：過(guò)剩和成本提高 無(wú)論市場(chǎng)怎樣不完善，都是與生產(chǎn)成本的活動(dòng)相聯(lián)系，這種聯(lián)系是由價(jià)格決定的。政府活動(dòng)因?yàn)槿狈θ魏蝺r(jià)格的指引，便割裂了這種聯(lián)系，因?yàn)榫S持政府活動(dòng)的收入具有非價(jià)格來(lái)源，即來(lái)源于政府的稅收等。由于缺乏這種聯(lián)系，使得政府產(chǎn)生的價(jià)值同生產(chǎn)它的成本割裂。這種割裂意味著資源錯(cuò)誤配置的程度增加，因此，無(wú)論公共政策采取何種形式，政府活動(dòng)的一個(gè)趨勢(shì)是明顯的多余的成本，從而導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)。一方面，不完全信息的作用是明顯的，另外，政府預(yù)算也會(huì)因利益集團(tuán)的游說(shuō)造成生產(chǎn)過(guò)剩和重復(fù)投資的問(wèn)題。 (二 ) 政策制定的復(fù)雜性和低質(zhì)的政策 公共政策的制定是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，由于理性選民的無(wú)知、利益集團(tuán)對(duì)公共政策的影響、等級(jí)制和官僚制本身的障礙、政治家的偏好因素，以及政府部門(mén)的本位主義和機(jī)關(guān)利益等各種因素的綜合存在，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效率的資源配置。 69 公共管理學(xué) 西南科技大學(xué)網(wǎng)絡(luò)學(xué)院 （三）內(nèi)部性問(wèn)題 公共組織為了進(jìn)行其內(nèi)部的管理，需要發(fā)展他們的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則，這些標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則即內(nèi)部性，即用來(lái)評(píng)估機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和機(jī)關(guān)人員的行為。這些標(biāo)準(zhǔn)很接近私人的組織目標(biāo)，因?yàn)樵跈C(jī)構(gòu)內(nèi)的動(dòng)力是由個(gè)人或集體的行為產(chǎn)生的，這就意味著私人的或組織的成本和利潤(rùn)很可能支配公共決策者的計(jì)算。 （四）政府組織的低效率 政府部門(mén)缺乏競(jìng)爭(zhēng)，管理部門(mén)及管理者缺乏競(jìng)爭(zhēng)的壓力政府官員也缺乏企業(yè)管理的理念，沒(méi)有降低成本的動(dòng)力，也沒(méi)有較好的激勵(lì)機(jī)制，這樣就導(dǎo)致了政府組織的低效率。 （五）另一種分配的不公平 由政府活動(dòng)產(chǎn)生的分配不公平，通常不是集中在收入或財(cái)富上，而是集中在權(quán)利或特權(quán)上。由于政府的公共政策本質(zhì)上涉及到價(jià)值和權(quán)力分配問(wèn)題，而這種再分配都給不公正和濫用職權(quán)提供了機(jī)會(huì)。 70 公共管理學(xué) 西南科技大學(xué)網(wǎng)絡(luò)學(xué)院 （六） 尋租 尋租是政府干預(yù)的結(jié)果，在政府干預(yù)的情況下，尋租者可從政府那得到某種特權(quán)。但尋租行為會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)，這是因?yàn)闉榱双@得尋租，尋租者需要花費(fèi)時(shí)間、精力和金錢(qián)，這種活動(dòng)對(duì)社會(huì)沒(méi)有任何效率。而且如果尋租行為得以實(shí)現(xiàn)，相關(guān)生產(chǎn)者和消費(fèi)者將由于政府干預(yù)而付出代價(jià)，這種代價(jià)之和比尋租者所得到的利潤(rùn)額還要高，此外，整個(gè)社會(huì)也會(huì)也同樣為此付出道德的成本甚至政治的成本。 （七）政策執(zhí)行的無(wú)效率 政府干預(yù)的公共政策能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，不僅取決于政策設(shè)計(jì)，也取決于政策執(zhí)行。由于各種因素的存在，導(dǎo)致公共政策不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，而導(dǎo)致政府的無(wú)效率。 71 公共管理學(xué) 西南科技大學(xué)網(wǎng)絡(luò)學(xué)院 （八） 所有制殘缺 所有制的殘缺，是因?yàn)橐恍┐碚攉@得了允許其他人改變所有制安排的權(quán)利。國(guó)家干預(yù)是造成產(chǎn)權(quán)殘缺的根源，而產(chǎn)權(quán)的殘缺會(huì)在一定程度上導(dǎo)致資源配置的無(wú)效率。 從以上八方面來(lái)看，政府干預(yù)的制度和機(jī)制，正如市場(chǎng)機(jī)制