【正文】 人均可支配收入數(shù)據(jù)容易取得。 （ 4）公益林的重要性程度 ? 重要區(qū)位或重點(diǎn)保護(hù)的公益林 ， 需要更大的保護(hù)激勵(lì) ， 保護(hù)等級(jí)較高 ， 不允許任何形式的采伐 ， 沒(méi)有任何木材銷(xiāo)售收入 ， 補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該多分配一些；而一般公益林 ， 保護(hù)等級(jí)較低 ， 允許擇伐 ， 有一小部分經(jīng)濟(jì)收入 ， 補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該少分配一些 。 ? 采用禁伐的面積比例來(lái)近似反映公益林重要性程度 ， 因?yàn)楣媪种匾猿潭雀?， 保護(hù)等級(jí)也高 ， 禁伐的面積比例也大 。 福建省一級(jí)保護(hù)的公益林 （ 4元 ,2022） ， 不允許任何形式采伐 ， 禁伐比例為 100%；二級(jí)保護(hù) （ ） 的公益林禁伐比例低些；三級(jí)保護(hù)（ 2元 ） 的公益林禁伐比例更低 。 二級(jí) 、 三級(jí)保護(hù)的公益林中允許擇伐的面積 ， 不予分配補(bǔ)償費(fèi)；禁止采伐的面積才分配補(bǔ)償費(fèi) 。 （ 5） 公益林的經(jīng)濟(jì)損失 ? 按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，對(duì)于公益林禁伐給所有者或經(jīng)營(yíng)者所造成的損失，應(yīng)該給予補(bǔ)償。雖然由于各種原因，目前不可能按照損失進(jìn)行全額補(bǔ)償，但是，補(bǔ)償費(fèi)的分配，應(yīng)當(dāng)考慮到損失的大小。由于公益林禁伐的經(jīng)濟(jì)損失計(jì)算比較復(fù)雜，難度較大，計(jì)算成本較高。不過(guò)，補(bǔ)償費(fèi)分配只要計(jì)算公益林所有者的經(jīng)濟(jì)損失比例，該比例又與公益林的蓄積量成正比，所以，用公益林成過(guò)熟林的平均蓄積量比例來(lái)體現(xiàn)所有者的經(jīng)濟(jì)損失比例。也就是說(shuō)，每畝平均蓄積量比例大，分配的補(bǔ)償費(fèi)就多。 ? 分配模型構(gòu)建 ? 公益林補(bǔ)償費(fèi)的分配應(yīng)該考慮公益林禁伐的經(jīng)濟(jì)損失 、 公益林的成本 、 公益林的質(zhì)量 、公益林的重要性程度和當(dāng)?shù)厝司芍涫杖氲纫蛩?， 同時(shí)根據(jù)這些影響因素建立了補(bǔ)償費(fèi)分配的計(jì)量模型 ， 并且據(jù)以計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)的分配系數(shù) 。 然后 ， 根據(jù)公益林生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的分配系數(shù) ，計(jì)算各地區(qū) 、 各林主應(yīng)該分配的補(bǔ)償費(fèi) 。 B = a F（ CIQX） G = a ( CS/CZIS/IZQS/QZXS/XZ)1/4 G ? 其中： B表示 某地 （ 市 、 縣 、 鄉(xiāng) 、 村 ） 等單位面積公益林應(yīng)分配的補(bǔ)償費(fèi)； a表示 公益林中禁止采伐的面積比例 （ 取值在 0～ 100%之間 ） ， 公益林重要性程度不同 ， 保護(hù)等級(jí)不同 ， 禁伐比例也不同； F（ C， I， Q， X）表示補(bǔ)償費(fèi)分配系數(shù)； CS和 CZ分別 表示該地公益林的營(yíng)林工價(jià)和全省 （ 國(guó) ） 公益林的平均營(yíng)林工價(jià)； IS和 IZ分別 表示該地人均可支配收入和全省 （ 國(guó) ） 人均可支配收入； QS和 QZ分別 表示該地公益林的平均質(zhì)量等級(jí)和全省 （ 國(guó) ） 公益林的平均質(zhì)量等級(jí)； XS和 XZ分別 表示該地公益林成熟林的平均蓄積量和全省 （ 國(guó) ） 公益林成熟林的平均蓄積量 。 G表示 全國(guó)或全省公益林單位面積實(shí)際平均補(bǔ)償費(fèi) （ 或者平均租賃費(fèi) ） 。 管護(hù)費(fèi)的分配 ? 目前中央財(cái)政對(duì)國(guó)家重點(diǎn)公益林每年每畝補(bǔ)助 5元 ， 主要用于管護(hù) ， 不能按照上述計(jì)量模型計(jì)算分配系數(shù) ， 因?yàn)楣茏o(hù)費(fèi)的影響因素與補(bǔ)償費(fèi)的影響因素有所不同 。 管護(hù)費(fèi)分配要考慮的因素包括： （ 1） 公益林離居民點(diǎn)的遠(yuǎn)近和交通條件 。 公益林離居民點(diǎn)遠(yuǎn)和交通條件差 ，管護(hù)人員路途必須花費(fèi)較多時(shí)間和精力 ， 單位面積管護(hù)費(fèi)要高些 ， 但是亂砍濫伐也更難 ， 所以管護(hù)壓力較小 ， 管護(hù)責(zé)任合同較容易完成 ，簽定管護(hù)責(zé)任合同時(shí)必須考慮這個(gè)因素； （ 2）當(dāng)?shù)毓べY水平 。 當(dāng)?shù)毓べY水平高 ， 單位面積管護(hù)費(fèi)也要高些； ? （ 3） 公益林是否集中連片 。 如果公益林集中連片 ， 每個(gè)管護(hù)人員就可以管護(hù)更多的公益林 ，單位面積管護(hù)費(fèi)也應(yīng)該低些 。 反之 ， 如果公益林比較分散 ， 每個(gè)管護(hù)人員的管護(hù)面積較少 ，單位面積管護(hù)費(fèi)就得高些； （ 4） 林地地形 。地形復(fù)雜 、 坡度大 ， 管護(hù)更難 ， 也更累 ， 單位面積管護(hù)費(fèi)應(yīng)當(dāng)高些； （ 5） 當(dāng)?shù)貋y砍濫伐的嚴(yán)重程度 。 當(dāng)?shù)貋y砍濫伐事件發(fā)生率越高 ， 管護(hù)壓力越大 ， 管護(hù)責(zé)任目標(biāo)完成難度也越大 ，每個(gè)管護(hù)人員管護(hù)面積應(yīng)該少些 ， 單位面積管護(hù)費(fèi)應(yīng)該高些 。 （五） 補(bǔ)償范圍、方式、對(duì)象 公益林范圍界定 ? 目前我國(guó)公益林補(bǔ)償范圍的確定是在森林分類(lèi)區(qū)劃界定基礎(chǔ)上進(jìn)行的。于是，補(bǔ)償范圍界定的合理性就與公益林區(qū)劃界定的科學(xué)性和合理性密切相關(guān)。 ? 《 中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例 》 第八條規(guī)定：重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林的面積 ， 不得少于本行政區(qū)域森林總面積的百分之三十 。 實(shí)施條例中沒(méi)有說(shuō)明為什么是 30%。 2022年 5月開(kāi)始 ， 國(guó)家林業(yè)局在全國(guó)范圍內(nèi)組織開(kāi)展了重點(diǎn)公益林的區(qū)劃界定工作 ， 從近 ， 劃定了 公益林 ， 重點(diǎn)公益林的比例大約為 39%， 這還不包括一些地方自行確定的公益林 。 森林分類(lèi)區(qū)劃必須考慮生態(tài)環(huán)境狀況 、 公眾環(huán)境意識(shí)和生態(tài)需求等因素 。 目前我國(guó)生態(tài)公益林區(qū)劃界定 ，是以行政手段為主 。 筆者通過(guò)查閱幾個(gè)市 （ 縣 ） “ 生態(tài)公益林區(qū)劃界定工作方案 ” ， 均未見(jiàn)到征求農(nóng)民意見(jiàn)的工作計(jì)劃或工作步驟 。 根據(jù)楊曉靈 （ 2022） 對(duì) 80位農(nóng)民的調(diào)查結(jié)果：“ %的農(nóng)民表示在區(qū)劃公益林時(shí) ， 政府沒(méi)有征求他們的意見(jiàn) ， %（ 其中大部分是村干部和護(hù)林員 ） 表示知道劃轉(zhuǎn)公益林的事情 ， 甚至有 2位農(nóng)民至今還不知道自己的林地是否被劃為公益林 。 ” ? 歐洲國(guó)家注重環(huán)境保護(hù) ， 它們的公益林面積平均只占森林總面積的 20%左右 ， 詳見(jiàn)表 1。 ? 筆者認(rèn)為國(guó)家不需要把公益林范圍區(qū)劃太大 ， 因?yàn)樯唐妨忠灿猩鷳B(tài)功能 ， 對(duì)商品林的樹(shù)種 、 作業(yè)方式 、 采伐期限進(jìn)行限制 ， 合理設(shè)計(jì)輪伐時(shí)間 ， 使商品林保持一定數(shù)量 ，也能夠維持生態(tài)平衡 。 前述歐洲國(guó)家公益林比重比我國(guó)低 ，原因就在這 。 例如 ， 瑞士和奧地利兩國(guó)絕大部分森林允許采伐利用 。 他們?cè)诒Ｗo(hù)本國(guó)森林資源方面沒(méi)有把禁伐放在重要的地位 ， 而是把重點(diǎn)放在根據(jù)科學(xué)規(guī)律設(shè)置的種種限制性規(guī)定上 ， 以盡量減少采伐的負(fù)面影響 。 這些限制性規(guī)定包括采伐年齡的限定 、 采伐方式的限定 、 集材方式及采伐剩余物處置的規(guī)定 、 林道建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定等等 ， 同時(shí)開(kāi)發(fā)了大量適應(yīng)這些規(guī)定的機(jī)具和工藝 。 這些規(guī)定 、 機(jī)具和工藝保證了森林保護(hù)和利用之間的協(xié)調(diào)成為可能 。 這些限制性規(guī)定所造成的生產(chǎn)成本提高由政府予以補(bǔ)助 ， 使林主生產(chǎn)木材仍有利可圖 ， 保持了他們合理經(jīng)營(yíng)森林的積極性 。這種補(bǔ)助實(shí)際上就是一種生態(tài)補(bǔ)償 。 （五）補(bǔ)償范圍、方式、對(duì)象 ? 根據(jù)限額采伐政策 ， 中幼林不允許采伐 ，劃為公益林 ， 目前林主沒(méi)有發(fā)生經(jīng)濟(jì)損失 ，可以暫時(shí)不補(bǔ)償；允許擇伐的公益林不應(yīng)納入補(bǔ)償范圍；公益林區(qū)位內(nèi)沒(méi)有經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值的林地也不應(yīng)該給予補(bǔ)償 。 ? 提出采用分期補(bǔ)償?shù)姆绞?， 例如采用生態(tài)租賃方式 ， 政府向林農(nóng)租賃公益林 ， 每年支付生態(tài)租賃費(fèi) （ 生態(tài)補(bǔ)償費(fèi) ） 。 于是 ， 林農(nóng)的公益林產(chǎn)權(quán)收益就可以通過(guò)收取生態(tài)租賃費(fèi)的形式實(shí)現(xiàn) ， 林農(nóng)也有穩(wěn)定的預(yù)期 ， 公益林保護(hù)政策的實(shí)施將更加順利 。 一次性（ 生態(tài) ） 購(gòu)買(mǎi)問(wèn)題：資金不足 ， 保護(hù)問(wèn)題 。 ? 從理論上講 ， 補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是公益林保護(hù)中遭到直接經(jīng)濟(jì)損失的公益林所有者或經(jīng)營(yíng)者 。對(duì)國(guó)有林來(lái)說(shuō) ， 補(bǔ)償對(duì)象是國(guó)有林的經(jīng)營(yíng)單位 ，私有林的補(bǔ)償對(duì)象是私有林的所有者 。 由于集體林產(chǎn)權(quán)的特殊性 ， 補(bǔ)償對(duì)象確定比較困難 ，如果集體林已經(jīng)分林到戶 ， 補(bǔ)償對(duì)象界定為集體林的林權(quán)證持有者；如果集體林沒(méi)有分林到戶 ， 補(bǔ)償對(duì)象是集體的代表 ， 比如村委會(huì) 、 村民小組 ， 但是必須健全管理制度 ， 確保補(bǔ)償費(fèi)全部用于公益林或者補(bǔ)償給村民 。 管護(hù)費(fèi)的補(bǔ)償對(duì)象是公益林的經(jīng)營(yíng)者或管護(hù)者 。 ? 減少中間環(huán)節(jié) 。 三、福建省公益林建設(shè)及補(bǔ)償 （ 一 ） 福建省公益林建設(shè)狀況 1987年福建省生態(tài)公益林占林地面積的比例為 %，1997年上升為 %。 2022年 2月 2日福建省人民政府批轉(zhuǎn)省林業(yè)廳關(guān)于 《 福建省生態(tài)公益林規(guī)劃綱要 》 的通知 （ 閩政[2022]文 21號(hào) ） ， 規(guī)劃目標(biāo)為：生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)區(qū)林地總面積 ， 占全省林地面積的 %。 2022年全省實(shí)際區(qū)劃界定生態(tài)公益林 4294萬(wàn)畝 ， 占全省林地面積的 %。 福建省公益林按照權(quán)屬來(lái)分 ,集體林 ,占 %；國(guó)有林 ,占 %。 按照功能劃分 ， 水源涵養(yǎng)林 ， 防風(fēng)固沙林 ， 水土保持林 畝 ， 護(hù)岸林 ， 自然保護(hù)區(qū)林 ， 國(guó)防林 ， 其它 。 按照級(jí)別分 ,國(guó)家級(jí)重點(diǎn)公益林占 %， 省級(jí)公益林占 %。 （ 二 ） 福建省 公益林的等級(jí)劃分 根據(jù) 《 福建省生態(tài)公益林管理辦法 》 （ 閩林[2022]1號(hào) ） ， 福建省將生態(tài)公益林分為一級(jí)保護(hù) 、二級(jí)保護(hù)和三級(jí)保護(hù)公益林 ， 并且改革了采伐管理辦法 ， 對(duì)于二級(jí)保護(hù)和三級(jí)保護(hù)的公益林 ， 允許讓林農(nóng)適當(dāng)利用 ， 減少林農(nóng)經(jīng)濟(jì)損失 。 同時(shí) ， 從 2022年開(kāi)始對(duì)不同保護(hù)級(jí)別的公益林 ， 省級(jí)財(cái)政給予不同的補(bǔ)助費(fèi) 。 一級(jí)保護(hù) （ 嚴(yán)格保護(hù) ） ：自然保護(hù)區(qū) （ 實(shí)驗(yàn)區(qū)毛竹除外 ） 、 列入世界自然遺產(chǎn)名錄 、 名勝古跡和革命紀(jì)念地 ， 以及生態(tài)區(qū)位極端重要和生態(tài)環(huán)境極端脆弱地區(qū)的生態(tài)公益林 。 不允許進(jìn)行任何形式的經(jīng)營(yíng)活動(dòng) 。共計(jì) 778萬(wàn)畝 ， 占全省公益林面積的 %。 二級(jí)保護(hù) （ 重點(diǎn)保護(hù) ） ：國(guó)防林 、 風(fēng)景林 、環(huán)境保護(hù)林 、 母樹(shù)林 、 科學(xué)實(shí)驗(yàn)林；閩江干流源頭及兩岸 、 閩江一級(jí)支流源頭及兩岸 、 庫(kù)容 6億立方米以上 等重要區(qū)位的生態(tài)公益林 、 紅樹(shù)林 、沿?；闪謳?。 可開(kāi)展必要的撫育性 、 更新性活動(dòng) 。 共計(jì) 1878萬(wàn)畝 ， 占全省公益林面積的 % 三級(jí)保護(hù) （ 一般保護(hù) ） ：除了一級(jí)保護(hù)和二級(jí)保護(hù)區(qū)域以外的生態(tài)公益林 。 在保護(hù)的前提下 ，可進(jìn)行合理的改造 ， 逐步更替單一樹(shù)種和單層林分 ， 引導(dǎo)形成復(fù)層混交林 。 共計(jì) 1638萬(wàn)畝 ， 占全省公益林面積的 %。 （三）福建省公益林補(bǔ)償 簡(jiǎn)介 中央 2022年 10億元 （ 11個(gè)省 2億畝 ， 5元 ） ， 2022年 20億元 （ 全國(guó) 4億畝 ） ， 2022年 40億元 （ 10元 ） 。 從 2022年開(kāi)始中央財(cái)政對(duì)福建省國(guó)家重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林中的 1300萬(wàn)畝進(jìn)行補(bǔ)助 ， 2022年至 2022年的補(bǔ)助額分別為： 6500萬(wàn)元 、 6500萬(wàn)元 、 6500萬(wàn)元 、6500萬(wàn)元和 6450萬(wàn)元 ， 2022年公益林公共管護(hù)支出減少了 50萬(wàn)元 ， 平均每年每畝補(bǔ)助 5元； 2022年公益林補(bǔ)助面積增加到 。 2022年開(kāi)始福建省財(cái)政對(duì)中央財(cái)政補(bǔ)助范圍以外的公益林 （ 扣除公益林區(qū)位內(nèi)的經(jīng)濟(jì)林 、 竹林和無(wú)林地 ， 見(jiàn)表 111） 進(jìn)行補(bǔ)助 ，2022年至 2022年的補(bǔ)助額分別為 5720萬(wàn)元 、 3000萬(wàn)元 、3400萬(wàn)元 、 5015萬(wàn)元 、 6515萬(wàn)元 。 ? 2022年中央財(cái)政對(duì)福建省公益林保護(hù)投入資金10340萬(wàn)元 ， 福建省財(cái)政投入 11015萬(wàn)元 。 2022年 2月 26日 ， 福建省委常委會(huì)專(zhuān)題研究并通過(guò)了 《 福建省江河下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)森林生態(tài)效益補(bǔ)償方案 》 。 該方案從 2022年開(kāi)始實(shí)施 ，全省每年可籌措生態(tài)公益林補(bǔ)償資金 8590萬(wàn)元 。補(bǔ)償資金由設(shè)區(qū)市政府負(fù)責(zé)籌措 （ 由財(cái)政承擔(dān) ，不從城市工業(yè)和生活用水消費(fèi)者收取 ） ， 統(tǒng)一上繳省財(cái)政專(zhuān)戶 ， 對(duì)全省 林統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)按面積進(jìn)行補(bǔ)償 ， 補(bǔ)償資金直接補(bǔ)償?shù)綉?。 這一方案的實(shí)施 ， 可使全省生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每畝提高 2元 。 2022年至 2022年每年每畝補(bǔ)償性支出分別為、 、 2元。 2022年實(shí)行分級(jí)補(bǔ)助，一級(jí)保護(hù)、二級(jí)保護(hù)和三級(jí)保護(hù)的公益林每年每畝補(bǔ)償性支出分別為 元、 2元； 2022年一級(jí)和二級(jí)保護(hù)的公益林每年每畝補(bǔ)償性支出為 （ 5元），三級(jí)為 3元。 2022年 全部達(dá)到 5元。 2022年福建省省級(jí)公益林每年每畝補(bǔ)償性支出為 （ 7元）。 公益林生態(tài)效益補(bǔ)助政策現(xiàn)狀原因分析 由于政府與林主目標(biāo)函數(shù)與約束條件的差異 ， 對(duì)公益林生態(tài)補(bǔ)償制度的選擇不相同 。 在林主與政府的博弈中 ， 由于政府在政治力量與資源配置權(quán)力上均處于優(yōu)勢(shì)地位 （ 盧現(xiàn)祥 ，1996） ， 所以政府是決定公益林生態(tài)補(bǔ)償制度供給方向 、 形式 、 進(jìn)程和戰(zhàn)略安排的主導(dǎo)力量 。 公益林生態(tài)補(bǔ)償有利于保護(hù)公益林，遏制各種破壞公益林現(xiàn)象的發(fā)生，并且使林區(qū)群眾對(duì)保護(hù)公益林生態(tài)價(jià)值的認(rèn)識(shí)逐步提高。但是，由于目前政府財(cái)力有限，無(wú)力提供足夠的生態(tài)補(bǔ)償資金。于是，政