【導(dǎo)讀】廣州市城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀。廣州市國土資源和房屋管理局。北京大學(xué)不動產(chǎn)研究鑒定中心。北京大學(xué)遙感與地理信息系統(tǒng)研究所。三.廣州市城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查與潛力分析技術(shù)報告。七.廣州市1：500城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)建庫實施細(xì)則

　　

【正文】 市用地的現(xiàn)狀布局和利用既暗含著一定的經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律，也在很大程度上表現(xiàn)出歷史的隨機(jī)性和路徑依賴。例如北京這個超大城市之所以坐落在今天的位置，整個城市呈現(xiàn)規(guī)則的方格網(wǎng)狀，北城和東城地價較高且布局緊湊，南城相對松散等情況不能僅僅由經(jīng)濟(jì)學(xué)或者任何一門科學(xué)來解釋，其形成和演變具有極大的偶然性和隨機(jī)性。但是總體而言，應(yīng)該承認(rèn)北京城的土地形成今天的利用形式是基本合理的。尤其經(jīng)過近十幾年來的改革和調(diào)整，我國城鎮(zhèn)土地利用的整體趨廣州市城鎮(zhèn)土地利用 現(xiàn)狀 與潛力調(diào)查技術(shù)報告 21 勢是越來越符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，越來越合理化。 因此， 在土地潛 力評價過程中應(yīng)當(dāng)尊重現(xiàn)狀，承認(rèn)城鎮(zhèn)用地總體布局的基本合理性，只是其中的部分內(nèi)容與其他大部分用地情況有沖突和矛盾。故在由土地利用布局結(jié)構(gòu)不妥而導(dǎo)致的土地利用潛力中，尋找那些典型的不合理用地才是關(guān)鍵任務(wù)。 城鎮(zhèn)土地利用潛力評價的原則 實用性原則： 鑒于項目研究成果將直接應(yīng)用于以土地管理部門為主的相關(guān)職能管理部門，因此土地利用潛力的研究更應(yīng)該關(guān)注實用性，避免采用理論性過強(qiáng)，難于理解和應(yīng)用的方法。 可操作性原則 ：考慮的影響因素和評價方法要簡單明確，統(tǒng)計口徑一致，盡量采用土地系統(tǒng)現(xiàn)有的資料和圖件，提高土地管 理部門日常管理和維護(hù)的可操作性。 可復(fù)用性原則 ：開發(fā)的系統(tǒng)應(yīng)該具有可更新性，可復(fù)用性。 影響城鎮(zhèn)土地利用潛力的因素分析 廣義的城鎮(zhèn)土地利用潛力過于復(fù)雜和龐大，影響因素也過于紛紜， 但其 研究成果 有利于對城鎮(zhèn)土地利用潛力的整體把握 。 根據(jù)本研究的研究內(nèi)容和目的，影響城鎮(zhèn)土地利用潛力的因素應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境三大子系統(tǒng)出發(fā)，從影響城市土地利用的主要因素分析入手，既反映質(zhì)量水平，又反映數(shù)量水平，通過主要影響因素的狀況能夠準(zhǔn)確地反映城市土地利用狀況。 即使從狹義概念出發(fā)，影響城鎮(zhèn)土地利用潛力的因素因子也 頗為紛繁。歸納起來，可以將三維的城鎮(zhèn)土地利用模式分解為兩部分內(nèi)容： 奠定平面布局的用地結(jié)構(gòu)和反映開發(fā)縱深的用地強(qiáng)度 （如 下 圖）。 廣州市城鎮(zhèn)土地利用 現(xiàn)狀 與潛力調(diào)查技術(shù)報告 22 圖 城鎮(zhèn)土地利用潛力的影響因素分解 土地利用結(jié)構(gòu) 城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)是指城市內(nèi)部各種功能的用地比例和空間結(jié)構(gòu)及其相互影響、作用的關(guān)系。城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)的形成是城市職能在空間上合理分配土地資源的結(jié)果。城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)，也是產(chǎn)業(yè)布局在空間上的反映，它在很大程度上影響城市運(yùn)行的效率和主要職能的發(fā)揮，決定城市的形象。城市用地 結(jié)構(gòu)不僅是用地比例分配，而且還有它的空間分布，因為它不僅影響到城市的生產(chǎn)和生活安排，而且直接影響到土地利用的結(jié)構(gòu)效益，體現(xiàn)了城鎮(zhèn)土地的整體配置水平。 簡言之，其包括“比例結(jié)構(gòu)”和“布局結(jié)構(gòu)”兩部分： 比例結(jié)構(gòu) 是指 城市內(nèi)部，工業(yè)、商業(yè)、交通、住宅等各用地在城鎮(zhèn)總面積中所占的比例。合理的比例結(jié)構(gòu)能最大限度地發(fā)揮城鎮(zhèn)土地的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益。城鎮(zhèn)土地利用比例結(jié)構(gòu)不僅要與 社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，還應(yīng)與城市性質(zhì)、城市職能相一致，如工業(yè)城市 的工業(yè)用地比重相對高一些，而旅游城市的服務(wù)、交通用地比重相對高一些。 如下表 的數(shù)據(jù)即在一定程度上揭示了包頭市的土地利用存在一定的不合理性，主要表現(xiàn)在工業(yè)用地比例偏高，道路廣場用地比重偏小。尤其與發(fā)達(dá)國家相比仍存在較大差距。 土地利用結(jié)構(gòu) 土地利用強(qiáng)度 影響 城鎮(zhèn)土地 利用的主要因素 比例結(jié)構(gòu) 布局結(jié)構(gòu) 資本集約度 技術(shù)集約度 人口集中度 廣州市城鎮(zhèn)土地利用 現(xiàn)狀 與潛力調(diào)查技術(shù)報告 23 表 2020 年包頭城鎮(zhèn)土地利利用比例結(jié)構(gòu) 居住用地 工業(yè)用地 道路廣場用地 綠化用地 百分比 (％ ) 全國城市平均 百分比 (％ ) 20～ 30 （規(guī)劃要求） 8～ 15 （規(guī)劃要求） 8～ 15 （規(guī)劃要求） 國外情況 (％ ) 76（日本） 13（日本） 25（美國） 10（美國） 資料來源： 部分自白冰冰等，城鎮(zhèn)土地集約利用潛力宏觀評價探討 —— 以內(nèi)蒙古包頭市為例 布局結(jié)構(gòu) 則側(cè)重 強(qiáng)調(diào)城市各功能用地的空間分布的合理性。城鎮(zhèn)土地利用的布局結(jié)構(gòu)應(yīng)該以新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)城市級差地租理論為指導(dǎo)，土地類型分布應(yīng)基本符合竟租曲線所揭示的圈層規(guī)律。此外，城市規(guī)劃等法規(guī)和其他相關(guān)土地利用規(guī)則也是對布局結(jié)構(gòu)的校正和約束。 土地利用強(qiáng)度 土地利用強(qiáng)度是對城鎮(zhèn)土地集約利用程度的衡量，強(qiáng)調(diào)的是在各種約束條件下存量土地開發(fā)強(qiáng)度的最優(yōu)化。 土地利用強(qiáng)度大致可以概括為資本集約度、技術(shù)集約度和人口集中度三個方面： 資本集約度反映了在 單位土地上投放的資本數(shù)量。 容積率、土地閑置率等都是評價城鎮(zhèn)土地開發(fā)利用合理程度的一項重要指標(biāo)，因此可以選用這些 指標(biāo)簡單概括土地利用的資本集約度； 人口集中度反映了單位土地上容納的人口量，容納的人口越多，則土地利用強(qiáng)度越大。人口密度指標(biāo)是人口集中度的較好代表 ； 技術(shù)集約度反映了單位土地上集中的技術(shù)高低程度，在一個特定的歷史時期，可以默認(rèn)各地塊的技術(shù)集約度大體相當(dāng)。 二者在城鎮(zhèn)土地利用潛力評價中的作用 土地利用結(jié)構(gòu)和土地利用強(qiáng)度二者既相互區(qū)別，又相互關(guān)聯(lián)。用地結(jié)構(gòu)的合理化將有助于提高土地利用的資金集約度和技 術(shù)集約度，是用地強(qiáng)度合理化的前提和基礎(chǔ)；而用地強(qiáng)度的提高，又會通過區(qū)位條件的改善進(jìn)一步誘發(fā)用地結(jié)構(gòu)向高級階段的調(diào)整。從這個意義上講，用地結(jié)構(gòu)和用地強(qiáng)度緊密結(jié)合，互為因果。 在城鎮(zhèn)土地利用潛力評價中，合理的城鎮(zhèn)土地 利用模式應(yīng)該包括 比例結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)，布局配置適當(dāng)，盡可能集約開發(fā)以保證地盡其用，優(yōu)地優(yōu)用。因此，評價也廣州市城鎮(zhèn)土地利用 現(xiàn)狀 與潛力調(diào)查技術(shù)報告 24 應(yīng)從這些方面著手進(jìn)行。 在時序上，一般應(yīng)首先考慮土地利用結(jié)構(gòu)的合理性，再考慮利用強(qiáng)度的適宜性 。如果用地比例失調(diào) 或者布局不合理 ， 都會極大影響土地利用效益。多年來重生產(chǎn)輕生活的發(fā)展觀導(dǎo)致我國許多城鎮(zhèn)的工業(yè)用地 比例偏高，而且部分工業(yè)企業(yè)和政府辦公樓、家屬院占據(jù)了市中心的土地，導(dǎo)致土地的級差地租不能體現(xiàn)，利用效率低下。因此，先通過結(jié)構(gòu)調(diào)整改變這些格局必然是挖掘潛力的第一步。 在土地結(jié)構(gòu)問題得到解決的前提下，應(yīng)該進(jìn)一步考察土地利用的強(qiáng)度。例如深圳、廣州等許多城市中，城中村的建筑密度高達(dá) 70％，土地利用強(qiáng)度超高，極不符合人類適宜的生存環(huán)境要求；而部分城市的舊城區(qū)地區(qū)由于建筑低矮導(dǎo)致容積率偏低，土地沒有得到充分利用而損失了受益。因此，土地利用強(qiáng)度是高是低，高多少低多少 ， 也是需要予以度量的。 圖 利用結(jié)構(gòu)和利用強(qiáng)度對土地利用潛力的影響層次 城鎮(zhèn)土地利用潛力評價的思路與方法 研究思路 本研究主要采用了由原因到結(jié)果、由投入到產(chǎn)出的研究思路： 首先通過理論研究及分析，尋找影響城市土地利用潛力的重要因素， 進(jìn)而 系統(tǒng) 、有層次 地分析是是 否否 調(diào)調(diào) 整整 比比 例例 、 布布局局 是是 哪哪 些些 指指 標(biāo)標(biāo) 不不 合合 理理 ？？ 進(jìn)進(jìn) 行行 相相 應(yīng)應(yīng) 調(diào)調(diào) 整整 強(qiáng)強(qiáng) 度度 合合 理理 ？？ 結(jié)結(jié) 構(gòu)構(gòu) 合合 理理 ？？ 否否 合合 理理 利利 用用 廣州市城鎮(zhèn)土地利用 現(xiàn)狀 與潛力調(diào)查技術(shù)報告 25 各要素對城市土地利用的作用過程和作用程度， 最后 通過科學(xué)度量城市中具體影響因素的實際情況 ， 揭示 出 城市土地利用潛力在空間分布上的差異 ，為后續(xù)的土地利用優(yōu)化和潛力挖掘提供科學(xué)依據(jù)和基礎(chǔ) 。 具體 的， 可以將評價的總體思路描述為： 充 分 整合、 挖掘現(xiàn)有的數(shù)據(jù)內(nèi)容，以容積率、建筑密度、土地閑置率和基礎(chǔ)設(shè)施完善度等地籍及其他土地利用測繪資料為主，統(tǒng)計年鑒等資料為輔，分別從宏觀、中觀 和 微觀角度逐步深入探索城鎮(zhèn)土地利用的特征。 宏觀尺度上進(jìn)行土地利用狀況的整體把握和評價 宏觀層面上，在對城鎮(zhèn)土地利用進(jìn)行橫向和縱向的比較，得到城鎮(zhèn)土地利用的全局性信息后， 借鑒系統(tǒng)科學(xué)中的協(xié)調(diào)度模型進(jìn)行城市 整體或某個區(qū)的 土地利用潛力評價 。 （ 1）城市間橫向比較：即類似規(guī)模、等級、性質(zhì)城市間的橫向?qū)Ρ取? 目的是初步掌握某城鎮(zhèn)土地利用在同類城鎮(zhèn)群體中所處的水平，對該城 鎮(zhèn)土地未來的發(fā)展?jié)摿ψ鞒龃笾屡袛唷? 使用的指標(biāo)有：城鎮(zhèn)總體容積率、建筑密度、地均產(chǎn)出、地均城市道路面積、綠化率、幾種主要用地的結(jié)構(gòu)比例、閑置土地比例等。 （ 2）縱向比較：即將城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀水平與歷史情況進(jìn)行時間軸向的比較。 目的是通過城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地利用之間的關(guān)系變化揭示該城鎮(zhèn)土地利用的變化趨勢。 選擇的衡量指標(biāo)包括：若干年來的地均人口數(shù)量、地均 GDP、總體綠化率等。 在宏觀尺度上，對城市整體或某個區(qū)進(jìn)行廣義的土地利用潛力評價，應(yīng)用協(xié)調(diào)度模型計算土地利用潛力值以及經(jīng)濟(jì)效益潛力度、社會效益潛力度、環(huán)境 效益潛力度。這一尺度上的土地利用潛力評價旨在綜合評價大區(qū)域上的土地利用潛力狀況，度量大區(qū)域內(nèi)土地利用的潛力值。 在中觀尺度上進(jìn)行土地利用的比例結(jié)構(gòu)和強(qiáng)度分析 如前文所述，土地利用結(jié)構(gòu)包括比例和布局兩部分。 其中，各種土地的比例結(jié)構(gòu)是基于相對大范圍而言的。例如，可以談?wù)撘粋€城市、一個區(qū)縣的土地利用比例結(jié)構(gòu)是否合理，并指出調(diào)整的方向和趨勢；但若廣州市城鎮(zhèn)土地利用 現(xiàn)狀 與潛力調(diào)查技術(shù)報告 26 在一宗地、一個街坊的尺度上談?wù)撏恋乩玫谋壤齽t顯得十分荒謬。 相反，各類型土地的布局合理性則在小尺度內(nèi)界定才有指導(dǎo)意義，在大尺度區(qū)域內(nèi)就失去了應(yīng)用價值。例如，可以指出 某嚴(yán)重污染的工廠布局在居住區(qū)內(nèi)不合理，必須將土地用途改變?yōu)榫幼』蛘呱虡I(yè)；但如果僅僅指出整個越秀區(qū)的布局不合理而不明確究竟哪個地塊或者哪個街區(qū)布局不妥的話，則顯得過于籠統(tǒng)，無法指導(dǎo)實際工作。 因此，在中觀尺度上，進(jìn)行土地利用的比例結(jié)構(gòu)分析更有實際意義，而布局合理性的判斷則應(yīng)該在更為微觀的評價單元中進(jìn)行。 在該層面上，具體操作方法是：根據(jù)用地性質(zhì)的異同，將城市建成區(qū)粗略劃分為若干個“功能區(qū)片”，從功能區(qū)內(nèi)的用地性質(zhì)是否協(xié)調(diào)，基礎(chǔ)設(shè)施是否完備，生態(tài)環(huán)境狀況 優(yōu)劣 等方面分析各功能區(qū)的土地利用是否合理，進(jìn)而提出相應(yīng)調(diào)整的對策建議。 在微觀尺度上進(jìn)行土地利用的布局結(jié)構(gòu)和強(qiáng)度分析 經(jīng)過中觀尺度的比例結(jié)構(gòu)判斷與調(diào)整，區(qū)域的整體布局已經(jīng)基本趨于合理。在此前提下，選擇同類宗地合并而得的評價單元，根據(jù)城市土地布局的相容性判斷某單元的位置是否恰當(dāng)。如果某單元與相鄰的大部分單元用地屬性不相容，或者與控制層的屬性不相稱，則需要調(diào)整該單元的用地性質(zhì)，作出結(jié)構(gòu)上的改變。 在結(jié)構(gòu)合理的前提下，結(jié)合 GIS 數(shù)據(jù)庫進(jìn)行每個單元的強(qiáng)度指標(biāo)運(yùn)算，得到每個評價單元的利用強(qiáng)度大小，并據(jù)此進(jìn)行潛力等級的劃分。提出調(diào)整的對策。 評價技術(shù)路線設(shè)計如圖 示： 廣州市城鎮(zhèn)土地利用 現(xiàn)狀 與潛力調(diào)查技術(shù)報告 27 圖 城鎮(zhèn)土地利用潛力評價的技術(shù)路線 城市 若干功能區(qū) 土地利用比例結(jié)構(gòu)合理 土地利用強(qiáng)度合理 調(diào)整 否 是 是 微觀層面的土地利用潛力評價 城市 若干評價單元 土地利用布局結(jié)構(gòu)合理 調(diào)整 根據(jù)土地利用強(qiáng)度劃分潛力等級 提出相應(yīng)對策建議 設(shè)計土地利用強(qiáng)度評價指標(biāo) 全面分析協(xié)調(diào)度、潛力度之關(guān)系 城市土地利用潛力評價結(jié)果分析 設(shè)計城市土地利用系統(tǒng)潛力評價指標(biāo)體系 區(qū) * 土地利用協(xié)調(diào)度、潛力度計算 是 否 宏觀 層次的土地利用潛力評價 中觀 層次的土地利用潛力評價 縱向的趨勢分析 城市 橫向的對比 分析 注：指行政意義上的“區(qū)”，即“區(qū)縣”之“區(qū)”。 廣州市城鎮(zhèn)土地利用 現(xiàn)狀 與潛力調(diào)查技術(shù)報告 28 研究方法 結(jié)合土地利用科學(xué) 復(fù)雜性強(qiáng)、土地運(yùn)行機(jī)制受多種因素干擾 的特點 ， 本研究選用 協(xié)調(diào)度潛力評價方法和多因素綜合評價方法 做為主要 分析手段 。 （ 1） 協(xié)調(diào)度潛力評價方法 協(xié)調(diào)度潛力評價方法用于宏觀尺度的潛力評價分析，例如對于研究對象城鎮(zhèn)的整體或區(qū)縣。 其主要特點在于： 利用系統(tǒng)科學(xué)中的協(xié)調(diào)度模型進(jìn)行城市土地利用潛力評價的研究，對城市土地利用的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益進(jìn)行綜合衡量和測算。從城市土地利用系 統(tǒng)的特點著眼，改進(jìn)了傳統(tǒng)的協(xié)調(diào)度模型，建立了更適用于城市土地利用系統(tǒng)研究的功效函數(shù)和協(xié)調(diào)度函數(shù)，設(shè)計了一套包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益三個子系統(tǒng)的各類序參量在內(nèi)的指標(biāo)體系，提出了協(xié)調(diào)度和潛力度計算公式。使用該模型對廣州市天河區(qū)的城市土地利用潛力進(jìn)行了分析和評價。 （ 2） 多因素綜合評價方法 用多因素進(jìn)行城鎮(zhèn)土地利用潛力評價是一種比較典型的綜合評價。 多因素綜合評價方法用于中觀層面按功能區(qū)進(jìn)行 的 城鎮(zhèn)土地利用潛力評價和微觀層面按評價單元進(jìn)行 的 城鎮(zhèn)土地利用潛力評價。 一般來說， 常見的綜合評價方法 多 與平均值有關(guān)，例如加 權(quán)算術(shù)平均、加權(quán)幾何平均、算術(shù)平均與幾何平均聯(lián)合使用等方法。 其中，加權(quán)算術(shù)平均是比較常見的，例如城鎮(zhèn)土地分等定級等土地評價都選用了該方法。然而，以加權(quán)平均法為代表的算術(shù)平均方法弱點是：受個別極端值的影響非常敏感。 幾何平均在一定意義下就是各種性質(zhì)都具有的程度，只有各種性質(zhì)均質(zhì)增長