中國城市金融生態(tài)環(huán)境評價總報告-資料下載頁
2025-07-19 23:39本頁面
【正文】 預(yù)算軟約束”為主要內(nèi)容的不規(guī)范的制度環(huán)境。地方政府迫于財政壓力、轄區(qū)間競爭和政績顯示的壓力，大肆攫取現(xiàn)行制度安排中存在產(chǎn)權(quán)界定模糊（例如轄區(qū)內(nèi)的土地）和預(yù)算“軟約束”（金融租金）領(lǐng)域的“公共”資源便成為必要和可能。從近幾年發(fā)生的不勝枚舉的事例看，目前這兩個領(lǐng)域已經(jīng)成為中國現(xiàn)行經(jīng)濟制度設(shè)計中最薄弱的環(huán)節(jié)，也是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟因素在不完善的市場經(jīng)濟條件下的最為突出的扭曲表現(xiàn)。 李稻葵（1995）曾將“模糊產(chǎn)權(quán)”（Ambiguous Property Rights ）定義為實際最終控制權(quán)的模糊性。李軍杰（2004）借用了德姆塞茨的“產(chǎn)權(quán)束”概念，將“模糊產(chǎn)權(quán)”現(xiàn)象進(jìn)一步描述為：由于市場環(huán)境的變化，新出現(xiàn)的盈利性的資本產(chǎn)權(quán)束因為沒有得到最終控制權(quán)的及時、明確地界定，從而處于“開放狀態(tài)”，進(jìn)而成為被競相攫取的“公地”。 不妨舉農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫氐睦觼碜稣f明。中國正處于城市化過程中，隨著城市的擴展，大量農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋貙⒉豢杀苊?。根?jù)中國的現(xiàn)行法律，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體的“集體所有”。但是，由于“集體”和“集體所有”從來就沒有得到清晰的界定，這些土地的產(chǎn)權(quán)事實上是虛置的，或者說是“模糊”的。但是，在傳統(tǒng)體制下，由于當(dāng)時的經(jīng)濟環(huán)境并不容許將這些土地用于贏利性用途，而只能采取國家劃撥的方式在國有或集體經(jīng)濟組織之間流動，因此，這種“模糊”的產(chǎn)權(quán)安排并沒有造成直接的效率損失和“濫用”。但是，在市場經(jīng)濟條件下，由于靠近城市的特殊的區(qū)位優(yōu)勢，隨著城市化的推進(jìn)，這些耕地就產(chǎn)生了被用來進(jìn)行商業(yè)性開發(fā)從而盈利的可能；用產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)的語言來說，這時就出現(xiàn)了盈利性的資本產(chǎn)權(quán)束。而在這些新出現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)束未能重新得到明確界定的情況下，它就處于“開放狀態(tài)”，即可能被人們用低成本獲得。 按照我國現(xiàn)行的土地征用和管理制度，最有能力且具有“合法”身份去占有這部分資源的行為主體就是各級地方政府。 目前中國的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過程，其實可以用我們在其他經(jīng)濟領(lǐng)域中司空見慣的“雙軌制”模式加以概括。在整個過程的起點上，農(nóng)民拿到的是按照國家“牌價”確定的土地出讓收益。 政府取得土地之后，它反轉(zhuǎn)來就會用市場價格將之售出，因而得到的是按照市場供求出讓土地所獲的收益（盡管土地價格的形成方式各種各樣，名稱也五花八門，其實質(zhì)都是政府定價并獲得土地用途轉(zhuǎn)換的收益）。無疑，后者（市場價格）要比前者（國家牌價）要高得多。也就是說，依憑土地產(chǎn)權(quán)的缺陷，各級政府占有了土地收入的絕大部分。我們認(rèn)為，在從2002年開始的本輪經(jīng)濟周期中，地方政府所以熱衷于以各種形式的開發(fā)區(qū)建設(shè)和市政建設(shè)名目來“跑馬圈地”，并且在中央政府的嚴(yán)令下屢禁不止，其根本的原因就在這里。 問題還有復(fù)雜之處。土地是不可再生資源，也是最基本的生產(chǎn)要素。作為人類一切經(jīng)濟活動的承載物，土地從來就是最優(yōu)良的信貸發(fā)放標(biāo)的物。這樣，政府掌握了土地，也就掌握了對地區(qū)金融資源的配置權(quán)。由于企業(yè)拿到土地之后便可持之到銀行要求相應(yīng)的貸款，因而，土地批租權(quán)實質(zhì)上就演變成地方政府取得信貸的權(quán)利。政府及相關(guān)官員可以根據(jù)自己“政治晉升”的各種政治和經(jīng)濟的目的，對不同企業(yè)給予不同的安排。結(jié)果，往往是資本密集型、高能耗、高產(chǎn)值的大型企業(yè)很容易用較低的價格取得土地，而處于發(fā)展初期的中小企業(yè)卻得不到政府應(yīng)有的支持。于是我們看到，被政府的資源控制權(quán)所“挾持”，大量企業(yè)特別是民營企業(yè)不得不以變異的行為“另求他途”。2004年轟動一時的江蘇常州“鐵本”事件就是適例。倘若這種支配土地收益的權(quán)利被某些相關(guān)官員用做牟取私利的手段，貪污、受賄等腐敗現(xiàn)象就會出現(xiàn)。 在這里，我們看到這樣一條清晰的邏輯：土地控制（資源配置權(quán)）→吸引金融資源→資金投向資本密集型產(chǎn)業(yè)→區(qū)域重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、投資過熱→宏觀調(diào)控→產(chǎn)能過剩→銀行壞帳→金融風(fēng)險累積。 再看中國金融體系的軟預(yù)算約束及金融租金的產(chǎn)生。 在1994年國有銀行開始商業(yè)化改革之前，我國的金融資源是被中央政府高度集中控制著的。在一個相當(dāng)長的時期中，國有銀行的基層單位基本上沒有自身獨立的利益，它們的全部功能，就是一方面按照計劃向本地居民攬取儲蓄并將之上交總行，另一方面按照上級的計劃將配給的貸款額度投入國有企業(yè)和政府希望發(fā)展的重點項目。在這里，銀行實質(zhì)上承擔(dān)著政府分配金融資源的任務(wù)，其基層機構(gòu)更只是完成計劃的工具。正因為金融資源也是由上級“配給”的，因而，地方政府頻繁“跑部”去爭取的就不止是無償?shù)呢斦Y金，還包括事實上也不必償還的金融資源。 從1994年開始的國有銀行體制改革，在相當(dāng)程度上改變了上述狀況。但是，由于銀行并不真正為其吸收存款的安全負(fù)責(zé)，同時也不真正為其貸款的風(fēng)險負(fù)責(zé)，其預(yù)算約束依然硬不起來。而所謂銀行的“預(yù)算軟約束”，事實上正是政府干預(yù)金融活動的另一種表述。 與傳統(tǒng)體制相比，正在改革過程之中的商業(yè)銀行的經(jīng)營行為已經(jīng)有了較大的變化。但是，在現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)尚不完善的前提下，由于國有商業(yè)銀行的分支機構(gòu)掌握著一定的配置金融資源的權(quán)利，由于大量的以地方資本為基礎(chǔ)且主要服務(wù)于地方的金融機構(gòu)紛紛建立，在中央政府逐步放棄一部分對金融資源的控制權(quán)的同時，地方政府在一定程度上承接了干預(yù)金融活動的權(quán)利。不過，由于地處一隅，地方政府干預(yù)金融資源配置的形式有了變化。一方面，它們可以用優(yōu)厚的“配套”條件或其他因素來誘引銀行在本地投入金融資源，另一方面，它們則更多地通過默許、容忍、甚至鼓勵本地企業(yè)用展期、拖欠、甚至逃廢債的方式來攫取全國性金融資源。由于國有銀行的預(yù)算約束仍然是軟的，由于中央有關(guān)當(dāng)局用無窮盡的“救助”措施一次又一次地容忍甚至確認(rèn)了這種軟預(yù)算約束，地方政府的這種攫取全國性金融資源的手段總能夠奏效。在這種格局下，地方國有企業(yè)（甚至非國有企業(yè)）的融資成本和金融風(fēng)險仍然會由國有銀行承擔(dān)，而且最終還是會轉(zhuǎn)嫁給中央政府，從而，國有商業(yè)銀行事實上蛻變成為地方政府的“第二財政”。 簡言之，在現(xiàn)行金融體制下，地方政府爭奪國有金融機構(gòu)的金融資源事實上是一種高收益、低成本的理性選擇。這意味著，要想改變這種狀況，我們必須在政府制度上動大手術(shù)。11 / 11
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