【正文】 管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理等方面的全部工作；二是與城市管理密切相關(guān)、需要納入統(tǒng)一管理的公共空間秩序管理、違法建設(shè)治理、環(huán)境保護(hù)管理、交通管理、應(yīng)急管理等方面的部分工作；三是在上述領(lǐng)域根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定履行行政執(zhí)法權(quán)力的行為。即用公式表示就是：城市管理=市政公用設(shè)施運(yùn)行管理+市容環(huán)境衛(wèi)生管理+園林綠化管理+城市管理綜合執(zhí)法。本公式所表明的城市管理的含義是一種由城市管理主管部門(mén)負(fù)責(zé)的狹義的城市管理，也是一種“大部門(mén)制” 城市管理。（2）廣義城市管理。廣義城市管理是由城市人民政府作為主體承擔(dān)的所有涉及城市管理領(lǐng)域內(nèi)的城市管理，管理內(nèi)容和范圍包括城市綜合管理、城市規(guī)劃管理、城市建設(shè)管理、城市房地產(chǎn)管理、城市環(huán)境管理、城市公共經(jīng)濟(jì)管理、城市公共安全管理、城市公共服務(wù)管理、城市應(yīng)急管理、城市社會(huì)管理、城市教育管理、城市交通管理、城市公共醫(yī)療管理、城市文化藝術(shù)管理等。換句話說(shuō)，廣義城市管理是政府對(duì)城市行政轄區(qū)內(nèi)一切人、事、物的管理。城市管理的主體是城市政府。我國(guó)是“大政府、小社會(huì)”的社會(huì)管理體制。《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出：“合理劃分城市管理事權(quán)，實(shí)行屬地管理，明確市、縣政府在城市管理和執(zhí)法中負(fù)主體責(zé)任。”因此，廣義城市管理的主體是城市人民政府，主要由當(dāng)?shù)爻鞘悬h委和政府及其主要首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，這是一種“跨部門(mén)制”的廣義城市管理。（二）城市管理模式的含義與要素城市管理模式是對(duì)不同類型城市在各具特色的管理體制、管理機(jī)制組合基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)城市高效有序運(yùn)行目標(biāo)的特定方式的形態(tài)概括，是在城市管理理念指導(dǎo)下建構(gòu)起來(lái)，由城市的基本社會(huì)制度、管理體制、管理機(jī)制、管理方法、管理模型、管理制度、管理工具、管理程序組成的管理行為體系結(jié)構(gòu)。其中，基本社會(huì)制度、管理體制、管理機(jī)制、管理方法、管理模型、管理制度、管理工具、管理程序是管理模式重要組成因素，而管理體制機(jī)制是城市管理模式的核心因素，管理體制主要包括人權(quán)、權(quán)財(cái)、事權(quán)、物權(quán)的劃分界定，具體表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理組織、職責(zé)設(shè)定、職責(zé)范圍、人員編制、財(cái)力保障等內(nèi)容，對(duì)城市管理模式的演變及合理科學(xué)與否起著決定性作用。現(xiàn)代城市不論其管理要素如何調(diào)整和優(yōu)化，其管理過(guò)程的科學(xué)性、民主性都是共同原則，而其共同目的都是為了提高城市居民生活質(zhì)量、促進(jìn)城市管理與發(fā)展方式的現(xiàn)代化，因而，從城市管理模式形成角度來(lái)說(shuō)，管理模式既取決于城市的文化、歷史和區(qū)位、行政隸屬等特質(zhì)，同時(shí)，又受到共同原則和目標(biāo)的影響，因而每個(gè)城市管理過(guò)程都會(huì)形成別具一格的獨(dú)特模式風(fēng)格，又會(huì)使城市管理模式具有共同適用性。城市管理模式就是城市發(fā)展個(gè)性化歷程和共同管理經(jīng)驗(yàn)的概括和總結(jié)。（三）城市管理模式的特征、地位和作用相對(duì)城市管理中的管理主體、管理對(duì)象、管理手段、管理制度、法律法規(guī)、管理辦法、管理效果等單一要素而言，城市管理模式是上述要素綜合運(yùn)用和運(yùn)行后形成的一種固定管理形式，它的特點(diǎn)是：在組成要素上具有多元性，在發(fā)展變化上具有較長(zhǎng)的周期性、穩(wěn)定性，在內(nèi)容上具有系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性，在層級(jí)上具有宏觀性，在制度上具有本質(zhì)性、根本性。因此，城市管理模式在城市管理體系中具有十分關(guān)鍵的重要地位，起著決定著城市管理成敗的作用。城市管理模式好，能起到整體對(duì)體系的支撐作用，充分彌補(bǔ)部分或個(gè)體的不足，起到事半功倍的發(fā)散效果，若城市管理模式不好，無(wú)論花費(fèi)多少人、財(cái)、物，整體對(duì)部分或個(gè)體的功效會(huì)起著抑制作用，不能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)和效果；即使取得了一定的效果，也不能保持長(zhǎng)久。（四）城市管理模式類型（1）城市管理模式從成因后果來(lái)說(shuō)，大體分為兩種:第一后果取向模式：把重點(diǎn)放在城市問(wèn)題發(fā)生之后進(jìn)行治理的城市管理思路。后果取向模式主要采取績(jī)效評(píng)估的方法，即在一個(gè)系統(tǒng)的分析框架內(nèi)，對(duì)活動(dòng)的各個(gè)過(guò)程的績(jī)效作出客觀的評(píng)估。這樣，才能很好地辨別影響活動(dòng)的相關(guān)要素，以及活動(dòng)產(chǎn)生的后果，進(jìn)而選擇適當(dāng)?shù)脑u(píng)估指標(biāo)體系和方法。第二成因取向模式：把重點(diǎn)放在針對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生根源上的城市管理思路。通過(guò)“結(jié)構(gòu)序變”，改變城市的力量構(gòu)成，挖掘城市潛力，發(fā)揮城市功能。在實(shí)施城市管理時(shí)，不僅需要突擊式地治理不時(shí)發(fā)生的城市問(wèn)題，而且需要深入治理它們賴以產(chǎn)生問(wèn)題的原因，不僅需要從發(fā)展方面控制城市問(wèn)題發(fā)生的機(jī)制，而且需要從制度方面祛除城市問(wèn)題產(chǎn)生的條件。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改革的深化，由經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型的城市管理模式在逐步向社會(huì)主導(dǎo)型城市管理模式演變。因此我國(guó)現(xiàn)代城市管理戰(zhàn)略模式的選擇是———從城市管理走向城市治理，從后果取向到成因取向。這是在改革中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的總結(jié)。（2）從國(guó)外城市管理模式來(lái)說(shuō)，主要有市長(zhǎng)議會(huì)制模式、市行政長(zhǎng)模式、市經(jīng)理模式、市委員會(huì)模式、議會(huì)委員會(huì)模式、市鎮(zhèn)會(huì)議模式等六種；概括起來(lái)，國(guó)外城市管理模式的共同特點(diǎn)是：（1）小政府、大社會(huì)；（2）依法管理；（3）政府職責(zé)明確；（4）引入市場(chǎng)機(jī)制。（5）務(wù)實(shí)的公眾參與。在城市管理中引入市場(chǎng)機(jī)制，把部分事業(yè)推向市場(chǎng)，通過(guò)以市場(chǎng)為主，行政和法律手段為輔，以宏觀調(diào)控為主，微觀管理為輔，向城市公眾提供服務(wù)；同時(shí)，政府通過(guò)委托、授權(quán)、承包、合同等形式，把城市政府的一部分職能轉(zhuǎn)移給企業(yè)和非營(yíng)利性組織，政府主要保留監(jiān)督和宏觀調(diào)控的職能，實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、管干分開(kāi)，降低了成本，促進(jìn)了競(jìng)爭(zhēng)，提高了城市公共物品的質(zhì)量；務(wù)實(shí)的公眾參與的常見(jiàn)方法一般有召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、公共輿論宣傳、議員和官員走訪市民等。（五）我國(guó)獨(dú)特的城市管理模式類型及問(wèn)題（1）從我國(guó)城市管理模式的演變及發(fā)展來(lái)說(shuō)，先后產(chǎn)生了多種不同的城市管理模式：一是建管一體化模式。從新中國(guó)建立至1997年3月，我國(guó)城市管理體制還是“建管一體”的體制；二是相對(duì)集中行政處罰權(quán)模式。自1997年4月北京宣武區(qū)隨著貫徹實(shí)施《行政處罰法》中的相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度后，城市管理工作從規(guī)劃建設(shè)工作獨(dú)立以來(lái)，至今已近20年，屬于“管理與執(zhí)法相分離”的相對(duì)集中行政處罰權(quán)模式；三是數(shù)字化城市管理模式。2004北京東城區(qū)創(chuàng)建數(shù)字化城市管理新模式，并在全國(guó)得到推廣，這是在“建管分離”模式的基礎(chǔ)上“管理和執(zhí)法與監(jiān)督相分離”的高位監(jiān)督管理模式； 2015年12月24日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革，改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)【2015】37號(hào)）明確提出，“到2020年，城市管理法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系基本完善，執(zhí)法體制基本理順，機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)明顯加強(qiáng)，保障機(jī)制初步完善，服務(wù)便民高效，現(xiàn)代城市治理體系初步形成”，因此，隨著我國(guó)城市管理體制的全面深化改革，必將發(fā)展成為一種適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的城市管理模式：法制化、精細(xì)化、智慧化的現(xiàn)代城市管理模式。我國(guó)城市管理模式的演變及發(fā)展如下圖所示：完善階段：以《指導(dǎo)意見(jiàn)》為指南，以統(tǒng)一管理模式和法律法規(guī)為標(biāo)志，實(shí)現(xiàn)數(shù)字城管智慧化升級(jí)及城市綜合管理。發(fā)展階段：以數(shù)字城管為標(biāo)志：以信息化手段建立虛擬大部門(mén)制，以政府高位監(jiān)督、指揮協(xié)同為標(biāo)志，全面加強(qiáng)城管工作。獨(dú)立階段：以實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度和城管綜合執(zhí)法為標(biāo)志，從城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理領(lǐng)域獨(dú)立。從屬階段：附屬規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域，城建監(jiān)察以標(biāo)志，屬末端環(huán)節(jié) 建國(guó)后 1997年4月 2004年 2015年（2）我國(guó)城市管理模式存在的主要問(wèn)題。目前，我國(guó)在城市管理模式方面存在的主要問(wèn)題就是：在社會(huì)主義公有制的經(jīng)濟(jì)制度和政治制度下，存在結(jié)構(gòu)多元和不統(tǒng)一的城市管理模式，尤其是在城市管理體制方面的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)劃分、法律地位、經(jīng)費(fèi)保障、隊(duì)伍建設(shè)等存在較大差異，由此產(chǎn)生了一系列城市管理問(wèn)題。我國(guó)城市管理體制改革的目的，就是要解決我中城市管理模式存在的根本問(wèn)題，建立統(tǒng)一、科學(xué)、高效的城市管理模式。二、相對(duì)集中處罰權(quán)管理模式相對(duì)集中行政處罰權(quán)城市管理模式作為一種新興的城市管理模式，在20世紀(jì)80年代中后期被提出。當(dāng)時(shí)，我國(guó)還處于改革開(kāi)放的初級(jí)階段，城市管理部門(mén)從事的只是一些單一的城市市容方面的法律職權(quán)，城市管理的概念和觀念還處于比較封閉和落后的狀態(tài)，也由此形成了一套計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下城市管理的方式和方法。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，國(guó)務(wù)院決定建立城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)管理模式，我國(guó)逐步在各城市開(kāi)始實(shí)踐的城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)管理模式。（一）什么是相對(duì)集中行政處罰權(quán)管理模式？相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度管理模式就是在城市管理領(lǐng)域內(nèi)按照相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度建立的一種以綜合執(zhí)法為主要載體和形式的對(duì)城市進(jìn)行管理的一種行政管理體制機(jī)制及運(yùn)行模式，即城管綜合執(zhí)法模式。由于它對(duì)城市管理的內(nèi)容、職責(zé)、手段等要素缺乏系統(tǒng)而規(guī)范的法律規(guī)定，管理內(nèi)容、手段、形式單一，因此，它是一種粗放型的城市管理模式。相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度就是指依法將若干行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來(lái)，交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使，行政處罰權(quán)相對(duì)集中后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)不再行使已經(jīng)統(tǒng)一由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使的行政處罰權(quán)的法律制度。相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的依據(jù)是《行政處罰法》第16條規(guī)定，即國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。（二）城管執(zhí)法模式的內(nèi)容與問(wèn)題（1）城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)置，并集中行使了屬于規(guī)劃、建設(shè)、園林、環(huán)衛(wèi)、工商、市政、公安交通等多個(gè)部門(mén)的全部或者部分行政處罰職權(quán)，明確了執(zhí)法職責(zé)，單獨(dú)提供經(jīng)費(fèi)保障；（2）在城市管理行政管理領(lǐng)域組建了一支相對(duì)集中和穩(wěn)定的具有獨(dú)立地位的綜合執(zhí)法隊(duì)伍，總體上使執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員都有了大幅度的減少，集中和加強(qiáng)了基層執(zhí)法力量。（3）建立了審罰分離機(jī)制，從而使行政審批權(quán)、行政檢查權(quán)、行政處罰權(quán)實(shí)現(xiàn)了有效分離，從而轉(zhuǎn)變過(guò)去那種由一個(gè)機(jī)關(guān)“自批、自管、自查、自罰”的管理模式，有效地防止了違法行政行為的發(fā)生。（4）相對(duì)集中行政處罰權(quán)制的推廣與實(shí)施，是行政管理體制改革在城市管理領(lǐng)域內(nèi)向深層次發(fā)展開(kāi)展的有益的探索，極大地改善了我國(guó)行政執(zhí)法狀況。（4）在相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度實(shí)施的過(guò)程中，出現(xiàn)了一些深層次的矛盾和問(wèn)題，極大地影響了這項(xiàng)法律制度的順利發(fā)展，也給行政體制改革帶來(lái)了許多負(fù)面影響。這些矛盾和問(wèn)題：一是行使集中行政處罰權(quán)行為的法律責(zé)任的承擔(dān)問(wèn)題。相對(duì)集中處罰權(quán)的行使必然出現(xiàn)責(zé)任主體與實(shí)施主體的不一致，從而導(dǎo)致責(zé)權(quán)分離的局面，是違背責(zé)任行政原則的，導(dǎo)致司法權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的乏力；二是相對(duì)集中行政處罰權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制問(wèn)題。有的地方采取歸口職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，大多數(shù)采取雙重領(lǐng)導(dǎo)；不僅不利于行政處罰權(quán)的行使，而且極大地影響了行政處罰權(quán)權(quán)威的體現(xiàn)，減損了相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度應(yīng)有的社會(huì)功效。三是相對(duì)行政處罰權(quán)集中實(shí)施的范圍問(wèn)題。由于《行政處罰法》對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)只作了概括性規(guī)定，國(guó)務(wù)院及其法制辦給各試點(diǎn)城市的批復(fù)中，也并沒(méi)有對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)行使的范圍和集中的程度給出具體詳細(xì)的規(guī)定，這樣就存在著集中處罰權(quán)范圍由地方政府任意擴(kuò)大化的趨勢(shì)。（三）城管執(zhí)法模式的特點(diǎn)一是獨(dú)立性。即城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)是獨(dú)立設(shè)置的；截止到2010年底，除經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的82個(gè)城市外，全國(guó)還有194個(gè)市級(jí)政府和821個(gè)縣級(jí)政府開(kāi)展了相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。這就意味著有1097個(gè)城市（區(qū)）和縣城設(shè)立了城市管理行政執(zhí)法局或城市管理局、市政管理局。二是自主性和可變性。即職責(zé)范圍和體制機(jī)制是由當(dāng)?shù)爻鞘悬h委政府自主決定的，往往隨著主要領(lǐng)導(dǎo)的更換和變遷而造成大變動(dòng)；近十年以來(lái)，四川省宜賓市城管體制和職責(zé)歷經(jīng)八次變化和調(diào)整；江西省宜春市城管綜合執(zhí)法“18+1”事項(xiàng)僅以市政府委托授權(quán)方式而存在，其體制及三定方案在2004年至2015年期間也經(jīng)歷了兩次較大調(diào)整。三是綜合性。即城管執(zhí)法是相對(duì)集中其他行業(yè)管理的執(zhí)法權(quán)，基本包括了“7+1”，更多的是城市實(shí)施的 “7+N”、“9+1”、“13+1”甚至“18+1”；四是博弈性。即由于城管綜合執(zhí)法屬于“借法執(zhí)法”，本身缺乏主導(dǎo)地位和作用。因此參與相對(duì)集中處罰權(quán)的有關(guān)部門(mén)與城管綜合行政執(zhí)法部門(mén)之間存在較為嚴(yán)重的責(zé)任、利益和職權(quán)上的博弈；博弈結(jié)果往往是城管部門(mén)承擔(dān)的任務(wù)、責(zé)任過(guò)大，權(quán)責(zé)利不一致辭，處于弱勢(shì)地位；五是單一性和不平衡性。單一性即城管部門(mén)“單打”、“獨(dú)斗”，其他部門(mén)協(xié)同配合較少，勢(shì)單力薄，沒(méi)有齊抓共管；職責(zé)范圍內(nèi)多數(shù)事項(xiàng)缺乏行政管理權(quán)和行政服務(wù)內(nèi)容及配套措施，只依靠執(zhí)法處罰和強(qiáng)制手段，往往造成執(zhí)法者和被管理者矛盾和沖突，并造成負(fù)面影響不斷累積，難以化解。不平衡性即城市管理領(lǐng)域行業(yè)管理職責(zé)太少，行業(yè)管理主要包括市容和環(huán)衛(wèi)兩個(gè)方面；綜合執(zhí)法范圍過(guò)大；六是職權(quán)不完整性。即賦予城管綜合執(zhí)法方面的行政職權(quán)是不完整，將事前的審批權(quán)、事中的管理權(quán)和征收權(quán)、事后的處罰和執(zhí)法過(guò)程中的強(qiáng)制措施等完全分開(kāi)，權(quán)責(zé)不一致，沒(méi)有形成內(nèi)在聯(lián)系和協(xié)調(diào)統(tǒng)一。七是職責(zé)非協(xié)同性。即原主管部門(mén)轉(zhuǎn)移的行政職權(quán)不完整，承諾的行政協(xié)同不能做到位，實(shí)際行動(dòng)上不配合、不同步，缺乏政府領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)部門(mén)的協(xié)調(diào)、監(jiān)督和指揮。八是身份待遇差異性。由于機(jī)構(gòu)性質(zhì)、編制及人員身份來(lái)源等原因，實(shí)際存在編制內(nèi)和編制外公務(wù)員、參公事業(yè)編制人員和臨時(shí)招聘人員差別，參公事業(yè)編制人員又分為干部身份和以工代干身份及工勤身份人員，臨時(shí)招聘人員數(shù)量占比較大，因而帶來(lái)工資、資金、津貼及其他經(jīng)濟(jì)或非經(jīng)濟(jì)待遇差別較大 。九是職責(zé)績(jī)效不可比性。即通過(guò)相對(duì)集中行政處罰權(quán)形式所確立的城市管理體制機(jī)制及由此形成的城市管理模式、管理職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制、制服、標(biāo)識(shí)等全國(guó)各地?zé)o一相同，沒(méi)有可比性，因此，管理效果也無(wú)法進(jìn)行客觀公正地比較、評(píng)價(jià)、判斷。（四）城管執(zhí)法模式的作用客觀地講，近十余年來(lái)的實(shí)踐表明，城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)管理模式自開(kāi)始實(shí)施以來(lái)對(duì)推動(dòng)我國(guó)各城市及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了重要作用。（1）突破了現(xiàn)有的行政體制條塊的框架，是對(duì)現(xiàn)行行政管理體制和行政執(zhí)法體制的重大改革和創(chuàng)新。相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度將法律、行政法規(guī)原本賦予其他幾個(gè)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)調(diào)整為一個(gè)城管行政執(zhí)法機(jī)關(guān)來(lái)行使，這是對(duì)行政處罰權(quán)的配置作出的重要調(diào)整。體現(xiàn)了相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的特殊性和改革的內(nèi)涵，初步實(shí)現(xiàn)了決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離。（2）改變了法律規(guī)定，實(shí)施嚴(yán)格的調(diào)整程序和法律授權(quán)。相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度改變法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政處罰權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān)，將賦予其他機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)調(diào)整到城管行政執(zhí)法機(jī)關(guān)來(lái)行使