【正文】 受到了政府統(tǒng)一定價(jià)、統(tǒng)一車型的行政干預(yù)。這種不倫不類的經(jīng)營管理模式，使得出租車行業(yè)陷入尷尬境地。[30]因此，只要符合一定的條件任何自然人都有權(quán)獲得其經(jīng)營權(quán)，并且像其他商品一樣，不限定數(shù)量，不管制價(jià)格，一切由市場決定。否則就會(huì)產(chǎn)生大量的非法營運(yùn)車輛。6 香港治理非法營運(yùn)的經(jīng)驗(yàn)十多年前香港也出現(xiàn)過非法營運(yùn)的難題：地鐵系統(tǒng)不完善、公交車況破舊，從而滋生了一些“黑車”非法營運(yùn)，擾亂正常營運(yùn)秩序，尤其是香港新機(jī)場剛啟用時(shí)，出現(xiàn)了大量私家車?yán)洼d人，非常猖撅。香港特區(qū)政府整治新機(jī)場非法營運(yùn)的主要做法是：一是警察進(jìn)行全天候不間斷巡視，一旦發(fā)現(xiàn)私自拉客行為，即提出“票控”，進(jìn)行罰款或吊銷駕駛執(zhí)照；二是機(jī)場完善公交設(shè)施，盡可能為乘客提供方便、快捷、舒適的上下車環(huán)境；三是為給乘客按不同的行程提供不同的出租車服務(wù)，且收費(fèi)合理；四是給乘客做好引導(dǎo)；五是做好宣傳，反復(fù)告誡市民乘坐“黑車”的危害；六是鼓勵(lì)市民舉報(bào)。這些措施實(shí)施后，機(jī)場非法營運(yùn)現(xiàn)象基本杜絕。港府又將這些經(jīng)驗(yàn)推廣到其他非法營運(yùn)黑點(diǎn)，使交通營運(yùn)秩序得到了很好的控制。香港市民自覺抵制乘坐“黑車”，警察更會(huì)嚴(yán)格執(zhí)法。這一切都因?yàn)橛谐浞值姆芍萍s和保障。[31]香港治理非法營運(yùn)，解決市民出行難問題，值得學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)是： 公共交通發(fā)達(dá)，人們沒必要坐非法營運(yùn)車 交通規(guī)劃受法律保護(hù)香港的交通規(guī)劃，是香港整體規(guī)劃的一部分，香港的規(guī)劃受法律保護(hù)，幾乎是不可改變的。香港將交通視為城市管理運(yùn)作的血脈，真正落實(shí)“交通先行”。在城市功能規(guī)劃時(shí)，總是首先考慮解決好交通問題。香港的規(guī)劃尊重專家。而在我國內(nèi)地，交通規(guī)劃的法律保障和科學(xué)論證還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，大多數(shù)停留在行政命令上。如深圳機(jī)場以廣深高速公路為機(jī)場主要通道，但高速公路的大面積長時(shí)間堵車，深圳機(jī)場為此蒙受巨大損失。再如剛剛開通的廣珠城軌，站場配套建設(shè)卻沒能及時(shí)跟上，導(dǎo)致公交車、出租車接駁滯后，形成市民“乘軌難”問題，這就滋生了大量的“黑車”。 公共交通網(wǎng)絡(luò)非常發(fā)達(dá)香港的公共交通網(wǎng)絡(luò)非常發(fā)達(dá)，鐵路、有軌電車、纜車、渡輪、巴士、出租車等交通方式組成的交通網(wǎng)絡(luò)幾乎遍及香港的各個(gè)角落，形成了現(xiàn)代化、多元化的交通體系，基本解決了香港市民的交通出行問題。香港有700萬人口，每天有1100多萬人次搭乘各種公共交通工具。其中，專營巴士和地鐵的運(yùn)輸量最大，分別占到37. 8%%，%。超過九成的香港市民使用公共交通工具出行。為什么香港經(jīng)濟(jì)如此發(fā)達(dá)，使用公共交通的人這么多？因?yàn)橄愀鄣墓步煌ǚ浅７?wù)好，以致你不需要使用其他交通工具。交通網(wǎng)絡(luò)布局合理、換乘便捷、管理科學(xué)。去哪里都方便，人們沒有必要坐“黑車”，“黑車”自然沒有生存空間。公共交通對(duì)于一個(gè)城市非常重要，但東莞市政府領(lǐng)導(dǎo)重視修橋鋪路、賣地建房、鼓勵(lì)小車，使GDP迅速增長，公共交通的發(fā)展往往被忽略。香港公共交通以地鐵作為城市公共交通的主干。研究顯示，香港各類載客工具以其效率和功用排名，地鐵位居首位，主要是它載客量大、成本小、對(duì)環(huán)境影響小，輕鐵也屬前列。出租車雖然能提供門到門的服務(wù)，但就道路使用效率來說，它是各類公交工具中最低的。香港的巴士大多使用非常高大的雙層車，最新款的雙層大客車價(jià)值近300萬港幣，設(shè)備、性能皆為一流。這種車容量大、占地少，非常適合在香港使用。香港的公共交通工具以最小的土地占用達(dá)到最多地載人達(dá)到極限，一臺(tái)雙層大巴能載160人。在東莞市，其實(shí)可以推行雙層巴士，以解決繁忙公交線路擁擠的問題。 公共交通運(yùn)營有保障香港公交系統(tǒng)不僅為市民提供了方便快捷的服務(wù)，而且實(shí)現(xiàn)盈利，這主要因?yàn)樘貐^(qū)政府建立了科學(xué)的交通管理體制，各公交機(jī)構(gòu)也找到了有效的盈利模式。以地鐵為例。香港地鐵成為全球商業(yè)上最為成功的地鐵，得益于“鐵路與物業(yè)綜合發(fā)展經(jīng)營”的盈利模式(TOD)。在修建線路時(shí)，地鐵公司積極與其他開發(fā)商共同開發(fā)車站及車站的上蓋空間，興建大型的住宅及商用物業(yè)，并共同管理物業(yè)，從中獲得收益。[32]東莞市的城市地鐵、輕軌建設(shè)普遍欠缺資金，這一點(diǎn)無疑值得我們借鑒的。香港政府長期實(shí)施對(duì)公交企業(yè)給予法定的、穩(wěn)定的公共財(cái)政補(bǔ)貼與價(jià)格政策。凡是公益性功能造成的虧損，香港政府予以全額補(bǔ)貼。這種補(bǔ)貼是法律規(guī)定的，而不是通過人際關(guān)系的。而在東莞市，許多地方還沒有優(yōu)先發(fā)展公交財(cái)政補(bǔ)貼政策，即使有政策的，也是要公交企業(yè)想方設(shè)法請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)吃飯、送紅包才可獲得。這是體制問題，目前是無法與香港相比的。 公共交通科技含量高香港公共交通的科技含量很高?！鞍诉_(dá)通”卡能乘坐多種交通工具，1997年僅軟件投資就是4000萬美元。到目前為止售出了1000多萬張“八達(dá)通”卡，有收集乘車信息的功能，匯總這些信息，能精確統(tǒng)計(jì)出每條線路不同時(shí)段的客流量。它對(duì)于及時(shí)調(diào)整行車路線和時(shí)間表，提高運(yùn)行效率十分有用。[33]香港開辟有公交專用道BRT系統(tǒng)，建立了通過交叉路口公交優(yōu)先的信號(hào)系統(tǒng)。東莞市應(yīng)注重將先進(jìn)的信息技術(shù)、通訊技術(shù)、自動(dòng)控制技術(shù)、計(jì)算機(jī)處理技術(shù)應(yīng)用到城市交通系統(tǒng)中，以高水平的硬件設(shè)施為乘客提供舒適、便捷、高效的服務(wù)。 出租車進(jìn)入自由市場，防止壟斷，占全港公交載客總量的12%左石。統(tǒng)一由政府定車型、定經(jīng)營范圍、定收費(fèi)價(jià)格、發(fā)放的士司機(jī)駕照、發(fā)放的士牌照。政府以招標(biāo)方式將的士牌照拍賣給個(gè)人或公司。香港出租車?yán)檬袌鲎杂烧{(diào)節(jié)：一是市民個(gè)人或公司都可以作為主體自由進(jìn)入的士行業(yè)，香港不少市民個(gè)人獲得的士牌照，并采取不同方式贏利；二是的士牌照可進(jìn)入市場自由買賣，價(jià)格也自由浮動(dòng)；三是車行之間自由競爭，防止壟斷產(chǎn)生暴利或損害的士司機(jī)利益。[34]香港對(duì)出租車數(shù)量的管制，有著特殊的社會(huì)背景：公共交通完善，道路資源緊缺，社會(huì)體制完善。這和國內(nèi)的情況不同。香港出租車很重視民間的作用。交通咨詢委員會(huì)、香港優(yōu)質(zhì)的士服務(wù)督導(dǎo)委員會(huì)和的士業(yè)內(nèi)部的近20個(gè)商會(huì)和工會(huì)，能夠做好政府與行業(yè)及市民的溝通協(xié)調(diào)工作，保障有關(guān)出租車的政府決策能夠科學(xué)民主，保護(hù)出租車司機(jī)和市民的合法權(quán)益。共同促進(jìn)的士行業(yè)的健康發(fā)展。香港法律還規(guī)定，的士司機(jī)如做出任何動(dòng)作去吸引別人來坐自己的車即屬違法。香港的士司機(jī)絕大多數(shù)都遵紀(jì)守法、誠實(shí)有禮，為乘客提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，基本上不存在拒載、亂收費(fèi)等現(xiàn)象。 香港法律對(duì)非法營運(yùn)的處罰規(guī)定嚴(yán)厲香港法律規(guī)定，沒有的士牌照的私家車出租給別人或有償載客即屬違法。初次違反要罰款5000元、判處監(jiān)禁3個(gè)月、吊銷汽車牌照3個(gè)月。如其后再犯罪，則可被判罰款1萬元、監(jiān)禁6個(gè)月、吊銷汽車牌照6個(gè)月。在我國內(nèi)地，非法營運(yùn)僅作經(jīng)濟(jì)罰款，震懾力不夠。 香港執(zhí)法嚴(yán)格：查處非法營運(yùn)由警方負(fù)責(zé)香港交通系統(tǒng)是由路政署、運(yùn)輸署及警方聯(lián)合協(xié)調(diào)，各負(fù)其責(zé)。運(yùn)輸署負(fù)責(zé)《道路交通條例》和其它規(guī)管公共交通服務(wù)法例的執(zhí)行工作；路政署負(fù)責(zé)公路的整體設(shè)計(jì)、建造和維修；而執(zhí)法全權(quán)交給警方。香港約有27000警員，除了消防及特殊部門外，其它警員均需承擔(dān)全方位的工作，包括維持秩序和治安、疏導(dǎo)交通等方面，當(dāng)然包括查處非法營運(yùn)案件。香港警員工作的多元化，保證了有足夠人力趕到任何地點(diǎn)處理事故、查處案件。香港是一個(gè)法治社會(huì)，凡事講究依法辦事，執(zhí)法非常嚴(yán)格。香港警察普遍比較敬業(yè)，素質(zhì)也較高，隨時(shí)隨地都可能在你的身邊。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)有違規(guī)，即提出檢控，然后交給法院處罰。香港出租車業(yè)沒有“黑車”。總結(jié)香港治理非法營運(yùn)的主要經(jīng)驗(yàn)為：一是香港從重視交通規(guī)劃、完善交通網(wǎng)絡(luò)、保障交通運(yùn)營、投入科技力量等方面大力發(fā)展公共交通，使公共交通足夠發(fā)達(dá)，人們出行選擇公共交通工具比乘坐私家車還要方便快捷，就沒有必要乘坐非法營運(yùn)車了；二是出租車自由競爭，管理良好；三是查處非法營運(yùn)嚴(yán)格，處罰嚴(yán)厲。結(jié)合東莞市的政治體制和社會(huì)實(shí)際，香港經(jīng)驗(yàn)給予我們啟示：治理非法營運(yùn)就應(yīng)該從根本上解決群眾出行難問題，就應(yīng)該大力發(fā)展公交和擴(kuò)大出租車的有效供給。7 治理非法營運(yùn)的對(duì)策在非法營運(yùn)產(chǎn)生的原因分析中可見，產(chǎn)生非法營運(yùn)的根源在于公共交通和出租車的有效供給不足，而這個(gè)根源是由于政府發(fā)展公共交通力度不夠和政府對(duì)出租車的嚴(yán)格管制引起的。從香港的經(jīng)驗(yàn)可知，公共交通的足夠發(fā)達(dá)，就沒有非法營運(yùn)的市場。因此，治理非法營運(yùn)的根本措施在于大力發(fā)展公共交通和放松出租車的政府管制。 優(yōu)先發(fā)展公共交通治理非法營運(yùn)，首先要由源頭著手，解決人們出行難問題。東莞市城市人口密度大，道路資源有限，不可能鼓勵(lì)使用私家車。從國外發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，世界各國都認(rèn)識(shí)到公共交通的優(yōu)越性，具有運(yùn)量大、占道少、效率高等優(yōu)點(diǎn)。優(yōu)先發(fā)展公共交通是解決城市交通問題的重要手段，是滿足人們交通出行需要的最主要途徑，已成為城市交通發(fā)展的必然選擇。 確立優(yōu)先發(fā)展公共交通的地位，合理規(guī)劃，科學(xué)發(fā)展2004年3月，國家建設(shè)部下發(fā)了《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》，確立了優(yōu)先發(fā)展公共交通是我國發(fā)展的國家戰(zhàn)略。但東莞市對(duì)發(fā)展公交不重視，公共交通發(fā)展緩慢，道路擁堵，人們出行困難。各地區(qū)和有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，確立優(yōu)先發(fā)展公共交通的發(fā)展戰(zhàn)略地位，明確指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)，采取有力措施，加快發(fā)展步伐。各地方政府應(yīng)以公共交通為核心，對(duì)城市的人流現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行充分調(diào)研，編制實(shí)施城市綜合公共交通體系規(guī)劃，建立以公共交通為主導(dǎo)的城市發(fā)展模式。政府應(yīng)聘請(qǐng)智囊團(tuán)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和論證，并應(yīng)該尊重專家的意見，避免以領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意志為核心的行政命令模式。 加大財(cái)政投入一項(xiàng)名為“美國公共交通的經(jīng)濟(jì)論據(jù)”的研究報(bào)告顯示，美國納稅人每花1美元用以發(fā)展城市公共交通，其取得的經(jīng)濟(jì)回報(bào)至少是4美元，甚至更多。這說明了政府對(duì)公交的經(jīng)濟(jì)投資可取得良好的社會(huì)回報(bào)。國外的經(jīng)驗(yàn)和我國的現(xiàn)實(shí)都說明，發(fā)展城市公共交通是政府不可推卸的責(zé)任，只有加大投入，才能保持城市公共交通的活力。優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，應(yīng)進(jìn)一步加大政策扶持力度，對(duì)軌道交通、綜合換乘樞紐、場站建設(shè)，以及車輛和設(shè)施裝備的配置、更新應(yīng)給予必要的資金和政策扶持。對(duì)公共交通企業(yè)的公益性虧損給予補(bǔ)貼，設(shè)施用地優(yōu)先安排，稅費(fèi)給予減免。 優(yōu)化公交網(wǎng)絡(luò)，加大班次密度，完善公共交通基礎(chǔ)設(shè)施一是建設(shè)形成以軌道交通為骨干、地面客運(yùn)公交為主體，快速公交、普通公交、小型公交相協(xié)調(diào)，覆蓋城鄉(xiāng)的公共交通網(wǎng)絡(luò)。將運(yùn)輸?shù)摹懊c(diǎn)”降低到最低點(diǎn)，使“黑車”無隙可乘，無空可鉆，才能從本質(zhì)上消除非法營運(yùn)的存在。二是加大公交車輛投入，合理調(diào)配運(yùn)力，從而加大公交班次密度，縮短乘客的候車時(shí)間。三是合理規(guī)劃設(shè)置場站和配套設(shè)施，將公共交通站場作為新建公共場所、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、住宅小區(qū)等工程項(xiàng)目配套建設(shè)的一項(xiàng)內(nèi)容，建設(shè)港灣式?？空荆涮淄晟坪蜍囃?、站臺(tái)設(shè)施。實(shí)現(xiàn)“人們?nèi)ツ睦锒挤奖?，沒有必要坐黑車”，非法營運(yùn)的治理難題也就迎刃而解。 給予城市公共交通系統(tǒng)以優(yōu)先通行權(quán)在城市道路規(guī)劃系統(tǒng)中，要從時(shí)間和空間上給予城市公共交通系統(tǒng)以優(yōu)先通行權(quán)；要科學(xué)設(shè)置公交優(yōu)先信號(hào)系統(tǒng)，減少公交車輛在交叉口的等待，提高城市公共交通的運(yùn)行效率；要加強(qiáng)公交專用道的建設(shè)，強(qiáng)化公交專用道的管理力度；要將更多的道路空間資源提供給城市公共交通、自行車和步行者使用，保障城市公共交通的道路優(yōu)先使用權(quán)。 建設(shè)軌道交通、BRT、立體公交城市軌道交通具有運(yùn)量大、速度快、安全、準(zhǔn)點(diǎn)、保護(hù)環(huán)境、節(jié)約能源和用地等特點(diǎn)。世界各國普遍認(rèn)識(shí)到：解決城市的交通問題的根本出路在于優(yōu)先發(fā)展以軌道交通為骨干的城市公共交通系統(tǒng)?？焖俟幌到y(tǒng)（Bus Rapid Transit）簡稱BRT ，是一種介于軌道交通與常規(guī)公交之間的新型公共客運(yùn)系統(tǒng)，通常也被人稱作“地面上的地鐵系統(tǒng)”。它是利用現(xiàn)代化公交技術(shù)配合智能交通和運(yùn)營管理，開辟公交專用道路和建造新式公交車站，實(shí)現(xiàn)軌道交通運(yùn)營服務(wù)，達(dá)到輕軌服務(wù)水準(zhǔn)的一種獨(dú)特的城市客運(yùn)系統(tǒng)。深圳華世未來泊車設(shè)備有限公司正在研發(fā)一種新型立體快速公交車系統(tǒng)。車輛模型已于2010年9月在北京展示。這種新型巴士行駛的速度在6080公里，最大的特點(diǎn)是快巴在行駛時(shí)如同公路上移動(dòng)的隧道，小汽車在其下層兩個(gè)車道通過，兩者互不干擾，避免了公交車和小汽車爭道的情況，成本僅為地鐵的十分之一，特別適合在人多車多的大城市使用。不久的將來可能首先在北京門頭溝試運(yùn)行。美國《紐約時(shí)報(bào)》2010年8月18日為此報(bào)道了一篇文章：《“立體公交”（straddling bus）成為解決中國交通擁擠的解決方案》。 發(fā)展小公交人們乘坐公交時(shí)，往往從居民社區(qū)到公交站的一至兩公里的路程沒有公交車，市民只好選擇“黑車”了。東莞市的城市公共交通，不但要在主干道上大力發(fā)展，也要加大城市公共交通微循環(huán)建設(shè)，疏通“毛細(xì)血管”，才能讓交通主動(dòng)脈暢通。在香港，巴士分為專營巴士、非專營巴士和小巴三大類，線路遍及全港。香港的小巴有紅色和綠色之分，綠色小巴有固定的路線、班次和收費(fèi)，紅色小巴則沒有，招手即停。要解決“最后一公里”問題，可學(xué)習(xí)香港經(jīng)驗(yàn)，可開通小公交線路，將出行群眾運(yùn)送到交通干線上的公交站，有固定的循環(huán)路線，但沒有固定站點(diǎn)，揚(yáng)手即停，實(shí)行“一元票”制度。車型可選擇小型巴士，甚至可將現(xiàn)有的“黑面的”收編來發(fā)展小公交。這樣就可徹底消除非法營運(yùn)的生存土壤。 放松出租車的政府管制非法營運(yùn)給交通秩序和社會(huì)治安帶來各種危害，為現(xiàn)代文明社會(huì)所不容。長期以來，東莞市對(duì)出租車行業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的政府管制，在一定程度上能夠維護(hù)公共利益，調(diào)節(jié)市場失靈，緩解交通壓力。但是，同時(shí)損害了司機(jī)與乘客的利益，降低了社會(huì)資源分配的效率和社會(huì)福利水平，導(dǎo)致運(yùn)輸市場供求失衡，繁殖了大量的非法營運(yùn)車輛，反過來又增加政府管制成本和社會(huì)的壓力。僅靠政府的打擊不能從根本上解決非法營運(yùn)問題。只有放松政府的管制，讓出租車最大限度地回歸市場，讓市場這只“無形的手”來進(jìn)行調(diào)節(jié)，才能促進(jìn)出租車行業(yè)的健康發(fā)展，從而緩解非法營運(yùn)的難題。事實(shí)上，放松管制確實(shí)發(fā)生了。在英國、愛爾蘭、荷蘭、瑞典、挪威、美國的一些城市以及新西蘭、日本、韓國、新加坡的一些地方，數(shù)量管制和費(fèi)率管制都被不同程度地解除了。人們投資和經(jīng)營出租車的自由度顯著擴(kuò)大，收到了不同程度的積極效果，當(dāng)然也有許多亟待解決的問題。實(shí)踐告訴我們，數(shù)量管制和費(fèi)率管制不是出租車業(yè)天經(jīng)地義的自然法則。[35]出租車行業(yè)管制的目標(biāo)是：保障安全，維護(hù)社會(huì)秩序，保障出租車行業(yè)的健康發(fā)展；為公民的出行提供有效選擇；促進(jìn)交通事業(yè)的發(fā)展，維護(hù)城市形象。基于這個(gè)出發(fā)點(diǎn)，政府對(duì)出租車應(yīng)僅作最少的、最必要的管制，最大限度回歸市場。 放寬市場準(zhǔn)入，允許個(gè)體經(jīng)營出租車行業(yè)