【正文】 土地的制度利益來實現(xiàn)少數(shù)土地商業(yè)利用者的利益和土地經(jīng)營者的利益，或者相反。應當在土地流轉(zhuǎn)的政策決策和執(zhí)行過程中盡可能考慮各方利益的最大化，實現(xiàn)多方共贏。做到這一點，一是要以“三個有利于”作為最高標準，使土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展與生產(chǎn)力水平的提高。 有利于農(nóng)村社會生活條件的改善和人民生活水平的提高。 有利于農(nóng)村經(jīng)濟實力的整體提升。二是要以土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定為準繩，在土地流轉(zhuǎn)中做到“四不”，即不違法違規(guī)，不搞“暗箱操作”，不搞權(quán)錢交易，不搞“一窩風”。三是要充分考慮涉地農(nóng)民的合法利益和合法需求，使涉地農(nóng)民“轉(zhuǎn)地”而不失利益，“轉(zhuǎn)地”而不轉(zhuǎn)權(quán)利，并可以通過流轉(zhuǎn)而改善自身的生活境遇和生活水平?！　〉诙?，從土地流轉(zhuǎn)所涉及的受益結(jié)構(gòu)來說，存在著土地流轉(zhuǎn)的單方受益結(jié)構(gòu)和雙方受益結(jié)構(gòu)。一般說來，土地流轉(zhuǎn)的單方受益結(jié)構(gòu)，指的是在土地流轉(zhuǎn)關(guān)系中，只有提供土地的一方或者只有接受土地的受讓方的利益得以實現(xiàn)的狀況。在土地流轉(zhuǎn)中，這種方式往往以土地經(jīng)營權(quán)的劃撥、強制拍賣、繼承等方式表現(xiàn)出來，其得以形成和維持的原因主要是外部的社會要求和壓力。在當前有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的政策和法律所要求而結(jié)成的單方受益結(jié)構(gòu)關(guān)系中，土地流轉(zhuǎn)方式非常有限，要么是國家強制權(quán)力強行干預的結(jié)果，如土地劃撥和強制拍賣，要么是在土地經(jīng)營者內(nèi)部，特別是農(nóng)村土地承包戶內(nèi)部進行，如土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承。而前者主要是城市土地，而非農(nóng)村土地。在土地流轉(zhuǎn)的雙方受益結(jié)構(gòu)中，一般是土地經(jīng)營者和土地受讓者雙方在土地流轉(zhuǎn)中都實現(xiàn)了利益的最大化，這也是土地流轉(zhuǎn)的目標所在。當然，雙方受益結(jié)構(gòu)是81比較理想化的利益整合模式，政府在土地流轉(zhuǎn)決策和政策執(zhí)行時還要考慮多方利益，使雙方受益結(jié)構(gòu)也能滿足多方利益需求，并與社會發(fā)展需求相一致?！　〉谌?，從土地流轉(zhuǎn)所涉及的利益的實現(xiàn)周期和范圍來說，存在著土地流轉(zhuǎn)的當前利益和長遠利益，局部或者地方利益與全局或者整體利益。在土地流轉(zhuǎn)上，應當著眼于國家的有關(guān)農(nóng)村土地政策的長遠規(guī)劃目標，結(jié)合國家的土地發(fā)展戰(zhàn)略，以維護糧食安全為底限，以保護基本農(nóng)田、耕地，并在合理利用土地、保護生態(tài)環(huán)境、促進土地效益的最大化的基本方針指引下，盡快實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，改變農(nóng)村現(xiàn)狀，改革農(nóng)業(yè)方式，改善農(nóng)村生活。　　總的說來，政府對于土地流轉(zhuǎn)的利益整合，要堅持三個原則，一是依法流轉(zhuǎn)原則，就是堅持土地流轉(zhuǎn)的依法決策、嚴格執(zhí)法、法律保障。二是利益最大化原則，就是在土地流轉(zhuǎn)過程中通過各種合法途徑實現(xiàn)各種利益的最大化，使地盡其用，節(jié)約土地資源、保護生態(tài)環(huán)境。三是公平正義原則。就是堅持土地流轉(zhuǎn)中堅持國家土地政策，維護土地經(jīng)營者的法律地位，保障土地利用與土地經(jīng)營的合法權(quán)益，使土地所有者、經(jīng)營者、受讓者地位平等、交易平等、平等的受法律保護。　　( 三) 土地流轉(zhuǎn)與政治合法性土地流轉(zhuǎn)中的政治合法性問題可能是當前土地流轉(zhuǎn)研究中最少受人關(guān)注的政治問題之一，然而，這一問題卻也可能是最能凸顯中國當前政治建設現(xiàn)實的主要問題之一。政府如何在土地流轉(zhuǎn)過程中不失職、不違法、不濫權(quán)、不避責，這是土地流轉(zhuǎn)中政府政治決策正當性、政府行為合法性、政治責任應當性的關(guān)鍵所在?！　【唧w說來，一方面，樹立土地流轉(zhuǎn)中政府決策正當性的觀念，是實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)政治合法性的前提。中國作為農(nóng)業(yè)大國有著數(shù)千年的歷史，也正因為如此，黨中央把“三農(nóng)”問題提升到今后長時期國家建設和發(fā)展的戰(zhàn)略高度，都體現(xiàn)了對這一問題的重視。樹立土地流轉(zhuǎn)中政治決策正當性的觀念，就是要把土地流轉(zhuǎn)置于政府戰(zhàn)略高度、提升到政府執(zhí)政理念的高度上來認識，并把這一觀念貫徹到具體的地方行政過程中，結(jié)合地方實際進行土地流轉(zhuǎn)決策?！　×硪环矫?，堅持執(zhí)法行為合法、執(zhí)法程序公開與執(zhí)法權(quán)責一致是實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)過程中政治合法性的關(guān)鍵。政治合法性的直接表現(xiàn)是政府行為的合法性，就是政府行為主要是執(zhí)法行為的合法性，它包括行為的主體、行為的內(nèi)容、行為的方式方法程序、行為的責任認定與后果承擔都要符合法律規(guī)定。在土地流轉(zhuǎn)過程中，土地執(zhí)法行為包括在土地流轉(zhuǎn)的登記、管理、指導、監(jiān)督過程不非法干預、不濫用職權(quán)、不循私舞弊，要依法行政、程序透明、責任明確?！　≡僖环矫妫魏戏ㄐ砸彩钦膽胸熑沃?，土地流轉(zhuǎn)決策的合法性是政府責任所在。由于目前土地流轉(zhuǎn)的政策法律還比較籠統(tǒng)和原則，這使得地方有關(guān)政府部門在土地流轉(zhuǎn)決策中隨意性較大，要么對土地流轉(zhuǎn)干預過多，要么聽之任之，缺乏監(jiān)管。在土地流轉(zhuǎn)過程中，相關(guān)決策做出前應當考慮行為的正當性與合理性，考慮決策的責任與后果，這樣才能為土地流轉(zhuǎn)營造寬松的政策環(huán)境和法律環(huán)境，使土地流轉(zhuǎn)順利進行?！∪⑼晟莆覈r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策及法律機制 　　總的說來，完善我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策與法律，要從以下幾個方面著手:　　(一) 堅持我國現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)政策，保持土地流轉(zhuǎn)政策的連續(xù)性　　目前，我國現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)政策相對寬松，各地黨政機關(guān)對已經(jīng)出臺的土地流轉(zhuǎn)政策應當認真學習，準確把握現(xiàn)行政策的基本精神，結(jié)合本地土地現(xiàn)狀和經(jīng)營情況，出臺具體的政策，以維護和落實現(xiàn)有政策，保持現(xiàn)有政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。具體說來，各地方應當結(jié)合本地實際制定有關(guān)《推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》。雖然當前少數(shù)省市地區(qū)已經(jīng)制定了相關(guān)的規(guī)章，但大部分地區(qū)尚未制定具體的、具有可操作性的政策法規(guī)，難以與當前土地流轉(zhuǎn)的大趨勢保持一致，不利于農(nóng)村改革的深化。制定相關(guān)的政策和《意見》，就是要從政策和法律形式上確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進行，使土地流轉(zhuǎn)得以長期進行下去。同時，各級地方政府也82應當盡早制定鼓勵黨員、干部、城鎮(zhèn)居民參與土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策，充分調(diào)動廣大群眾的參與熱情和積極性，使涉地農(nóng)民了解政策、熱心參與、積極支持，使土地流轉(zhuǎn)成為涉地農(nóng)民得實惠的便利政策之一。　　(二) 明確土地產(chǎn)權(quán)歸屬，完善現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)的民主制度　　農(nóng)村土地改革的深化離不開土地制度的創(chuàng)新，如果沒有土地產(chǎn)權(quán)制度的科學界定，土地就不能合理流動和有效運轉(zhuǎn)。完善現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)的民主制度，應充分尊重涉地農(nóng)民的意愿，確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的法律主體地位。農(nóng)民既是農(nóng)村土地承包的經(jīng)營權(quán)主體，也是土地流轉(zhuǎn)的流轉(zhuǎn)權(quán)主體。在土地承包期內(nèi)，土地權(quán)屬關(guān)系是明晰的，即農(nóng)戶對承包經(jīng)營的土地依法享有自主的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，有權(quán)對承包土地進行依法轉(zhuǎn)包、依法出租、出讓和其他流轉(zhuǎn)，有權(quán)依法獲得因流轉(zhuǎn)而獲得的利益。農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位必須得到保護和尊重。但是，在具體的法律實踐中，由于土地的集體所有和對每一個具體農(nóng)民實際上的不明確性和虛無性，作為流轉(zhuǎn)主體的農(nóng)民搞不清誰流轉(zhuǎn)、向誰流轉(zhuǎn)和如何流轉(zhuǎn)的問題，搞不清流轉(zhuǎn)收益歸誰所有等一些法律問題，在一定程度上阻礙了其參與土地流轉(zhuǎn)的主動性和積極性，不利于土地流轉(zhuǎn)的有效開展。因此，在土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策和法律完善過程中，進一步明確界定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題，充分發(fā)揚流轉(zhuǎn)民主，特別是明確涉地農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)上的自主權(quán)是尤為必要的。它對于完成農(nóng)村土地“兩權(quán)分離”，實現(xiàn)土地利用的權(quán)責一致，有著十分重要的實踐意義。　　(三) 探索多種土地流轉(zhuǎn)方式，建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)法律機制　　一是借鑒土地流轉(zhuǎn)先進地區(qū)的模式和經(jīng)驗，積極探索多種流轉(zhuǎn)機制。堅持土地所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，按照“自愿、有償、依法、有序”的原則，在現(xiàn)有的轉(zhuǎn)包、租賃、出讓、倒包、置換、入股等模式基礎上，因地制宜，結(jié)合本地實際，大膽創(chuàng)新，可以通過招標投標、抵押、建立合作組織等方式探索土地流轉(zhuǎn)方式，使土地向種植能手或業(yè)主集中，實現(xiàn)土地集約化、規(guī)?；?jīng)營，最大限度的實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，提高土地的利用效益。　　二是建立健全土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理機制。建立土地流轉(zhuǎn)合同管理機制，健全土地流轉(zhuǎn)的檔案制度，完善土地流轉(zhuǎn)登記制度，使土地流轉(zhuǎn)工作規(guī)范化、程序化。各級黨委、政府應加強土地承包經(jīng)營管理工作的領(lǐng)導，完善農(nóng)業(yè)承包管理機構(gòu)，切實做好土地承包和土地流轉(zhuǎn)工作，加強對土地用途的監(jiān)督。業(yè)主開發(fā)集中成片的集體土地或農(nóng)戶的耕地，必須依法合理使用，不能任意改變用途。同時，業(yè)主投資的項目也應有利于保護耕地資源，保護生態(tài)環(huán)境?！　∪墙⒖茖W的農(nóng)地資產(chǎn)評估體系，合理評價農(nóng)村土地價值，保護農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的收益。以市場為導向，解決土地供需雙方因不能及時溝通而使流轉(zhuǎn)受阻的矛盾，提高土地流轉(zhuǎn)交易的成功率，降低流轉(zhuǎn)交易成本?！　〈送?，也要制定土地流轉(zhuǎn)的法律保障規(guī)章，對撂荒土地要制訂處罰性規(guī)章，確保耕地的產(chǎn)出效益?！　?四) 培育土地流轉(zhuǎn)中介組織，完善土地流轉(zhuǎn)的組織機制　　目前，“信息不對稱”現(xiàn)象已經(jīng)嚴重影響了土地流轉(zhuǎn)的進行，主要表現(xiàn)為流轉(zhuǎn)方找不到受讓方，受讓方也找不到土地轉(zhuǎn)讓方，土地流轉(zhuǎn)信息傳遞途徑不暢，渠道單一，主要依靠鄰居、親戚、朋友及農(nóng)村干部的介紹獲得，造成土地交易的成本過高，談判困難等問題，使土地資源配置效率低下。因此，地方政府應當從土地流轉(zhuǎn)的實際需求出發(fā)，催化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中介組織的成立，重點是積極培育以縣、鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 農(nóng)經(jīng)部門為主體的非盈利性農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務組織，充分發(fā)揮它們在農(nóng)村土地供給主體和需求主體之間的媒介和橋梁作用。政府應為其提供必要的政策和法律保障，使其不但為土地流轉(zhuǎn)提供中介信息，也可為土地流轉(zhuǎn)的出讓方和受讓方提供相關(guān)的政策咨詢、經(jīng)驗介紹、合同范本，在條件允許的情況下，協(xié)助有關(guān)部門進行土地流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)解或者仲裁，協(xié)調(diào)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方矛盾沖突?！　⊥瑫r，政府也可以建立專門的土地流轉(zhuǎn)交易場所，實現(xiàn)政府與社會共同治理的局面，為土地流轉(zhuǎn)主體提供交易方便，其主要職能是，對本83地方的土地流轉(zhuǎn)信息進行收集歸檔、提供土地流轉(zhuǎn)信息調(diào)研、規(guī)劃、確立土地流轉(zhuǎn)指導價格、辦理交割、登記等相關(guān)手續(xù)。　　(五) 健全農(nóng)村社會保障體制，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)軟環(huán)境　　健全的社會保障制度是深化農(nóng)村體制改革的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的重要步驟。目前，我國農(nóng)村的社會保障體系是以土地為基礎的保障體系，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)深化，這種社會保障體系日漸顯露出一些不足之處，例如缺少相關(guān)的社會保險機制、缺乏對失地農(nóng)民再就業(yè)的安排機制等。因此，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，關(guān)鍵是如何使涉地農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中有所保障，使轉(zhuǎn)地農(nóng)民在離土后有安全感和規(guī)避市場風險的能力。要盡快建立多層級農(nóng)村社會保障體系，為土地出讓者解決后顧之憂?！　⊥晟妻r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)軟環(huán)境，主要包括以下三個方面的內(nèi)容，一要健全農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，確定合理的繳費基數(shù)和繳費比例。就是建立最低社會保障體系、商業(yè)保險和社會保險體系等?？梢杂胁襟E地安排在有條件的地方試行由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)村企業(yè)和農(nóng)民共同負擔、國家給予適當補助的養(yǎng)老保險制度。逐步解決農(nóng)村居民對土地的依賴性，深化農(nóng)村社保改革，漸次實現(xiàn)農(nóng)村的各項保障由依靠土地轉(zhuǎn)為依靠社會，把廣大農(nóng)村居民納入社會安全網(wǎng)之內(nèi)，使廣大農(nóng)民貧有所依、困有所助、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)。在此基礎上逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化。二要完善農(nóng)村就業(yè)培訓軟環(huán)境，就是要堅持“以培訓促就業(yè)，以就業(yè)促發(fā)展”的方針，加強對流轉(zhuǎn)土地后失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓，擴大免費職業(yè)技能培訓的范圍和對象，拓寬培訓渠道，從單純依賴職業(yè)技術(shù)學校培訓、季節(jié)性培訓向全社會、全日制培訓轉(zhuǎn)變，形成良好的職業(yè)培訓軟環(huán)境。三是培育農(nóng)村勞動力市場軟環(huán)境，加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。建立多形式、多層次、有保障的勞務輸出格局和勞動力就業(yè)服務體系，進一步拓展農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的空間。 政府應當擔負起對勞務輸出的農(nóng)民維權(quán)責任，使勞務輸出有法律保障。 大力發(fā)展農(nóng)村第二、三次產(chǎn)業(yè)和個體私營經(jīng)濟，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力。　　此外，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策與法律機制，還應當著力于在城鄉(xiāng)土地制度的綜合配套改革方面下工夫，比如城鄉(xiāng)建設用地使用制度的綜合配套改革、農(nóng)村集體建設用地使用制度和征地制度的綜合配套改革、城鄉(xiāng)土地制度和戶籍制度、住房制度的綜合配套改革等?？梢韵刃刑剿鞲母锛w建設用地使用制度和征地制度，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地使用制度、統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地市場，促進城鄉(xiāng)人口和土地的雙向流動。通過城鄉(xiāng)建設用地市場和勞動力市場的全面整合，帶動農(nóng)地的流轉(zhuǎn)集中和農(nóng)村發(fā)展?！　⒖嘉墨I:　　［1］桑玉成． 政治發(fā)展的規(guī)劃與預期［J］． 探索與爭鳴，2008，( 10) ．李昌平：土地流轉(zhuǎn)的過去、現(xiàn)在和將來作者：李昌平時間：20120317瀏覽次數(shù)：485 次　　2010年中央一號文件提出：全黨務必居安思危，切實防止忽視和放松“三農(nóng)”工作的傾向。如何貫徹落實中央精神，關(guān)鍵在于穩(wěn)定和完善黨在農(nóng)村的基本政策，要始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民根本利益作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點和落腳點，進一步完善農(nóng)村土地承包法律法規(guī)和政策，繼續(xù)做好土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務工作，健全流轉(zhuǎn)市場。只有這樣，農(nóng)民致富才能實現(xiàn)，糧食安全就有保證，“三農(nóng)”問題才能解決，農(nóng)村的繁榮穩(wěn)定和農(nóng)民全面小康也就有了希望?！　⊥恋亓鬓D(zhuǎn)的過去：伴隨著承包制，農(nóng)村的土地開始流轉(zhuǎn)　　從承包制開始的那一天起，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)就開始了?！　?0世紀80年代初到90初的土地流轉(zhuǎn)，受承包期短的限制，土地流轉(zhuǎn)一般在村組內(nèi)農(nóng)戶之間或親戚朋友之間進行，流轉(zhuǎn)費在200300斤/畝谷子或玉米。80年代的土地流轉(zhuǎn)，動因主要有：部分農(nóng)民加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和流通領(lǐng)域就業(yè)；專業(yè)化養(yǎng)殖等多種經(jīng)營的發(fā)展；少量的農(nóng)民進城。這個時期的土地流轉(zhuǎn)是自發(fā)的，自主自愿的，也算是公平交易?！　?0年代中期開始，由于農(nóng)民負擔日益加重，不少農(nóng)民種地虧本，撂荒現(xiàn)象日益嚴重。各地政府為了禁止農(nóng)民撂荒，普遍向撂荒農(nóng)民加征100元/畝左右的撂荒費。于是出現(xiàn)了兩種形式的流轉(zhuǎn)：一種是虧本轉(zhuǎn)包，承包農(nóng)戶把自己的承包地給他人種，不僅不收租，反而倒貼100200元/畝；另一種是承包農(nóng)戶為逃避沉重的負擔，將承包地一撂了之。對這些撂荒地，村干部不得不將其調(diào)整集中，以“合同”的形式集中轉(zhuǎn)租給種地大戶，承包期一般10年以上。這種流轉(zhuǎn)在2002年之后，隨著農(nóng)民負擔逐步取消，撂荒的農(nóng)民又回村要地了。于是，產(chǎn)生了突出的農(nóng)村土地糾紛問題，回鄉(xiāng)要地的農(nóng)民依據(jù)的是《土地承包法》，不愿還地的租地大戶依據(jù)的是《合同法》。一時間搞得最高法也不得不出臺“司法解釋”，規(guī)定此類土地糾紛由地方政府調(diào)解和仲裁，基層法院不得受理。最后，《承包法》大勝《合同法》，種地大戶有條件退出了土地，重新實現(xiàn)了“均田地”。　　90年代中期開始的土地流轉(zhuǎn)，和80年代有本質(zhì)的不同，部分農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地雖然也是自主的，但是被迫的，并且是虧本流轉(zhuǎn)；部分農(nóng)民一撂了之，其土地由村干部轉(zhuǎn)租給“大戶”，更不是自己的意愿