【正文】 土地的制度利益來實現(xiàn)少數(shù)土地商業(yè)利用者的利益和土地經營者的利益，或者相反。應當在土地流轉的政策決策和執(zhí)行過程中盡可能考慮各方利益的最大化，實現(xiàn)多方共贏。做到這一點，一是要以“三個有利于”作為最高標準，使土地流轉有利于農村生產發(fā)展與生產力水平的提高。 有利于農村社會生活條件的改善和人民生活水平的提高。 有利于農村經濟實力的整體提升。二是要以土地流轉的法律規(guī)定為準繩，在土地流轉中做到“四不”，即不違法違規(guī)，不搞“暗箱操作”，不搞權錢交易，不搞“一窩風”。三是要充分考慮涉地農民的合法利益和合法需求，使涉地農民“轉地”而不失利益，“轉地”而不轉權利，并可以通過流轉而改善自身的生活境遇和生活水平?！　〉诙?，從土地流轉所涉及的受益結構來說，存在著土地流轉的單方受益結構和雙方受益結構。一般說來，土地流轉的單方受益結構，指的是在土地流轉關系中，只有提供土地的一方或者只有接受土地的受讓方的利益得以實現(xiàn)的狀況。在土地流轉中，這種方式往往以土地經營權的劃撥、強制拍賣、繼承等方式表現(xiàn)出來，其得以形成和維持的原因主要是外部的社會要求和壓力。在當前有關土地流轉的政策和法律所要求而結成的單方受益結構關系中，土地流轉方式非常有限，要么是國家強制權力強行干預的結果，如土地劃撥和強制拍賣，要么是在土地經營者內部，特別是農村土地承包戶內部進行，如土地承包經營權的繼承。而前者主要是城市土地，而非農村土地。在土地流轉的雙方受益結構中，一般是土地經營者和土地受讓者雙方在土地流轉中都實現(xiàn)了利益的最大化，這也是土地流轉的目標所在。當然，雙方受益結構是81比較理想化的利益整合模式，政府在土地流轉決策和政策執(zhí)行時還要考慮多方利益，使雙方受益結構也能滿足多方利益需求，并與社會發(fā)展需求相一致。　　第三，從土地流轉所涉及的利益的實現(xiàn)周期和范圍來說，存在著土地流轉的當前利益和長遠利益，局部或者地方利益與全局或者整體利益。在土地流轉上，應當著眼于國家的有關農村土地政策的長遠規(guī)劃目標，結合國家的土地發(fā)展戰(zhàn)略，以維護糧食安全為底限，以保護基本農田、耕地，并在合理利用土地、保護生態(tài)環(huán)境、促進土地效益的最大化的基本方針指引下，盡快實現(xiàn)農村城鎮(zhèn)化，改變農村現(xiàn)狀，改革農業(yè)方式，改善農村生活?！　】偟恼f來，政府對于土地流轉的利益整合，要堅持三個原則，一是依法流轉原則，就是堅持土地流轉的依法決策、嚴格執(zhí)法、法律保障。二是利益最大化原則，就是在土地流轉過程中通過各種合法途徑實現(xiàn)各種利益的最大化，使地盡其用，節(jié)約土地資源、保護生態(tài)環(huán)境。三是公平正義原則。就是堅持土地流轉中堅持國家土地政策，維護土地經營者的法律地位，保障土地利用與土地經營的合法權益，使土地所有者、經營者、受讓者地位平等、交易平等、平等的受法律保護?！　? 三) 土地流轉與政治合法性土地流轉中的政治合法性問題可能是當前土地流轉研究中最少受人關注的政治問題之一，然而，這一問題卻也可能是最能凸顯中國當前政治建設現(xiàn)實的主要問題之一。政府如何在土地流轉過程中不失職、不違法、不濫權、不避責，這是土地流轉中政府政治決策正當性、政府行為合法性、政治責任應當性的關鍵所在。　　具體說來，一方面，樹立土地流轉中政府決策正當性的觀念，是實現(xiàn)土地流轉政治合法性的前提。中國作為農業(yè)大國有著數(shù)千年的歷史，也正因為如此，黨中央把“三農”問題提升到今后長時期國家建設和發(fā)展的戰(zhàn)略高度，都體現(xiàn)了對這一問題的重視。樹立土地流轉中政治決策正當性的觀念，就是要把土地流轉置于政府戰(zhàn)略高度、提升到政府執(zhí)政理念的高度上來認識，并把這一觀念貫徹到具體的地方行政過程中，結合地方實際進行土地流轉決策?！　×硪环矫?，堅持執(zhí)法行為合法、執(zhí)法程序公開與執(zhí)法權責一致是實現(xiàn)土地流轉過程中政治合法性的關鍵。政治合法性的直接表現(xiàn)是政府行為的合法性，就是政府行為主要是執(zhí)法行為的合法性，它包括行為的主體、行為的內容、行為的方式方法程序、行為的責任認定與后果承擔都要符合法律規(guī)定。在土地流轉過程中，土地執(zhí)法行為包括在土地流轉的登記、管理、指導、監(jiān)督過程不非法干預、不濫用職權、不循私舞弊，要依法行政、程序透明、責任明確?！　≡僖环矫?，政治合法性也是政府的應有責任之一，土地流轉決策的合法性是政府責任所在。由于目前土地流轉的政策法律還比較籠統(tǒng)和原則，這使得地方有關政府部門在土地流轉決策中隨意性較大，要么對土地流轉干預過多，要么聽之任之，缺乏監(jiān)管。在土地流轉過程中，相關決策做出前應當考慮行為的正當性與合理性，考慮決策的責任與后果，這樣才能為土地流轉營造寬松的政策環(huán)境和法律環(huán)境，使土地流轉順利進行。　三、完善我國農村土地流轉的政策及法律機制 　　總的說來，完善我國農村土地流轉的相關政策與法律，要從以下幾個方面著手:　　(一) 堅持我國現(xiàn)行的土地流轉政策，保持土地流轉政策的連續(xù)性　　目前，我國現(xiàn)行土地流轉政策相對寬松，各地黨政機關對已經出臺的土地流轉政策應當認真學習，準確把握現(xiàn)行政策的基本精神，結合本地土地現(xiàn)狀和經營情況，出臺具體的政策，以維護和落實現(xiàn)有政策，保持現(xiàn)有政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。具體說來，各地方應當結合本地實際制定有關《推進農村土地承包經營權流轉的意見》。雖然當前少數(shù)省市地區(qū)已經制定了相關的規(guī)章，但大部分地區(qū)尚未制定具體的、具有可操作性的政策法規(guī)，難以與當前土地流轉的大趨勢保持一致，不利于農村改革的深化。制定相關的政策和《意見》，就是要從政策和法律形式上確保農村土地流轉的有序進行，使土地流轉得以長期進行下去。同時，各級地方政府也82應當盡早制定鼓勵黨員、干部、城鎮(zhèn)居民參與土地流轉的相關政策，充分調動廣大群眾的參與熱情和積極性，使涉地農民了解政策、熱心參與、積極支持，使土地流轉成為涉地農民得實惠的便利政策之一。　　(二) 明確土地產權歸屬，完善現(xiàn)行土地流轉的民主制度　　農村土地改革的深化離不開土地制度的創(chuàng)新，如果沒有土地產權制度的科學界定，土地就不能合理流動和有效運轉。完善現(xiàn)行的土地流轉的民主制度，應充分尊重涉地農民的意愿，確保農民在土地流轉中的法律主體地位。農民既是農村土地承包的經營權主體，也是土地流轉的流轉權主體。在土地承包期內，土地權屬關系是明晰的，即農戶對承包經營的土地依法享有自主的經營權、收益權和流轉權，有權對承包土地進行依法轉包、依法出租、出讓和其他流轉，有權依法獲得因流轉而獲得的利益。農民在土地流轉中的主體地位必須得到保護和尊重。但是，在具體的法律實踐中，由于土地的集體所有和對每一個具體農民實際上的不明確性和虛無性，作為流轉主體的農民搞不清誰流轉、向誰流轉和如何流轉的問題，搞不清流轉收益歸誰所有等一些法律問題，在一定程度上阻礙了其參與土地流轉的主動性和積極性，不利于土地流轉的有效開展。因此，在土地流轉的相關政策和法律完善過程中，進一步明確界定農村土地產權問題，充分發(fā)揚流轉民主，特別是明確涉地農民在土地流轉上的自主權是尤為必要的。它對于完成農村土地“兩權分離”，實現(xiàn)土地利用的權責一致，有著十分重要的實踐意義?！　?三) 探索多種土地流轉方式，建立土地使用權轉讓的相關法律機制　　一是借鑒土地流轉先進地區(qū)的模式和經驗，積極探索多種流轉機制。堅持土地所有權性質不變的前提下，按照“自愿、有償、依法、有序”的原則，在現(xiàn)有的轉包、租賃、出讓、倒包、置換、入股等模式基礎上，因地制宜，結合本地實際，大膽創(chuàng)新，可以通過招標投標、抵押、建立合作組織等方式探索土地流轉方式，使土地向種植能手或業(yè)主集中，實現(xiàn)土地集約化、規(guī)?；洜I，最大限度的實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，提高土地的利用效益?！　《墙⒔∪恋厥褂脵嗔鬓D管理機制。建立土地流轉合同管理機制，健全土地流轉的檔案制度，完善土地流轉登記制度，使土地流轉工作規(guī)范化、程序化。各級黨委、政府應加強土地承包經營管理工作的領導，完善農業(yè)承包管理機構，切實做好土地承包和土地流轉工作，加強對土地用途的監(jiān)督。業(yè)主開發(fā)集中成片的集體土地或農戶的耕地，必須依法合理使用，不能任意改變用途。同時，業(yè)主投資的項目也應有利于保護耕地資源，保護生態(tài)環(huán)境。　　三是建立科學的農地資產評估體系，合理評價農村土地價值，保護農民土地流轉的收益。以市場為導向，解決土地供需雙方因不能及時溝通而使流轉受阻的矛盾，提高土地流轉交易的成功率，降低流轉交易成本?！　〈送?，也要制定土地流轉的法律保障規(guī)章，對撂荒土地要制訂處罰性規(guī)章，確保耕地的產出效益?！　?四) 培育土地流轉中介組織，完善土地流轉的組織機制　　目前，“信息不對稱”現(xiàn)象已經嚴重影響了土地流轉的進行，主要表現(xiàn)為流轉方找不到受讓方，受讓方也找不到土地轉讓方，土地流轉信息傳遞途徑不暢，渠道單一，主要依靠鄰居、親戚、朋友及農村干部的介紹獲得，造成土地交易的成本過高，談判困難等問題，使土地資源配置效率低下。因此，地方政府應當從土地流轉的實際需求出發(fā)，催化農村土地流轉服務中介組織的成立，重點是積極培育以縣、鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 農經部門為主體的非盈利性農村土地流轉中介服務組織，充分發(fā)揮它們在農村土地供給主體和需求主體之間的媒介和橋梁作用。政府應為其提供必要的政策和法律保障，使其不但為土地流轉提供中介信息，也可為土地流轉的出讓方和受讓方提供相關的政策咨詢、經驗介紹、合同范本，在條件允許的情況下，協(xié)助有關部門進行土地流轉糾紛的調解或者仲裁，協(xié)調土地經營權流轉雙方矛盾沖突?！　⊥瑫r，政府也可以建立專門的土地流轉交易場所，實現(xiàn)政府與社會共同治理的局面，為土地流轉主體提供交易方便，其主要職能是，對本83地方的土地流轉信息進行收集歸檔、提供土地流轉信息調研、規(guī)劃、確立土地流轉指導價格、辦理交割、登記等相關手續(xù)?！　?五) 健全農村社會保障體制，完善農村土地流轉軟環(huán)境　　健全的社會保障制度是深化農村體制改革的重要內容，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的重要步驟。目前，我國農村的社會保障體系是以土地為基礎的保障體系，隨著農村土地流轉深化，這種社會保障體系日漸顯露出一些不足之處，例如缺少相關的社會保險機制、缺乏對失地農民再就業(yè)的安排機制等。因此，在農村土地流轉過程中，關鍵是如何使涉地農民在土地流轉中有所保障，使轉地農民在離土后有安全感和規(guī)避市場風險的能力。要盡快建立多層級農村社會保障體系，為土地出讓者解決后顧之憂?！　⊥晟妻r村土地流轉軟環(huán)境，主要包括以下三個方面的內容，一要健全農村養(yǎng)老保險制度，確定合理的繳費基數(shù)和繳費比例。就是建立最低社會保障體系、商業(yè)保險和社會保險體系等?？梢杂胁襟E地安排在有條件的地方試行由農村集體經濟組織、鄉(xiāng)村企業(yè)和農民共同負擔、國家給予適當補助的養(yǎng)老保險制度。逐步解決農村居民對土地的依賴性，深化農村社保改革，漸次實現(xiàn)農村的各項保障由依靠土地轉為依靠社會，把廣大農村居民納入社會安全網之內，使廣大農民貧有所依、困有所助、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)。在此基礎上逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化。二要完善農村就業(yè)培訓軟環(huán)境，就是要堅持“以培訓促就業(yè)，以就業(yè)促發(fā)展”的方針，加強對流轉土地后失地農民的再就業(yè)培訓，擴大免費職業(yè)技能培訓的范圍和對象，拓寬培訓渠道，從單純依賴職業(yè)技術學校培訓、季節(jié)性培訓向全社會、全日制培訓轉變，形成良好的職業(yè)培訓軟環(huán)境。三是培育農村勞動力市場軟環(huán)境，加快農村勞動力轉移。建立多形式、多層次、有保障的勞務輸出格局和勞動力就業(yè)服務體系，進一步拓展農村勞動力轉移的空間。 政府應當擔負起對勞務輸出的農民維權責任，使勞務輸出有法律保障。 大力發(fā)展農村第二、三次產業(yè)和個體私營經濟，轉移農業(yè)勞動力?！　〈送猓晟妻r村土地流轉的政策與法律機制，還應當著力于在城鄉(xiāng)土地制度的綜合配套改革方面下工夫，比如城鄉(xiāng)建設用地使用制度的綜合配套改革、農村集體建設用地使用制度和征地制度的綜合配套改革、城鄉(xiāng)土地制度和戶籍制度、住房制度的綜合配套改革等?？梢韵刃刑剿鞲母锛w建設用地使用制度和征地制度，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地使用制度、統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地市場，促進城鄉(xiāng)人口和土地的雙向流動。通過城鄉(xiāng)建設用地市場和勞動力市場的全面整合，帶動農地的流轉集中和農村發(fā)展?！　⒖嘉墨I:　?。?］桑玉成． 政治發(fā)展的規(guī)劃與預期［J］． 探索與爭鳴，2008，( 10) ．李昌平：土地流轉的過去、現(xiàn)在和將來作者：李昌平時間：20120317瀏覽次數(shù)：485 次　　2010年中央一號文件提出：全黨務必居安思危，切實防止忽視和放松“三農”工作的傾向。如何貫徹落實中央精神，關鍵在于穩(wěn)定和完善黨在農村的基本政策，要始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農民根本利益作為農村一切工作的出發(fā)點和落腳點，進一步完善農村土地承包法律法規(guī)和政策，繼續(xù)做好土地承包經營權流轉管理和服務工作，健全流轉市場。只有這樣，農民致富才能實現(xiàn)，糧食安全就有保證，“三農”問題才能解決，農村的繁榮穩(wěn)定和農民全面小康也就有了希望?！　⊥恋亓鬓D的過去：伴隨著承包制，農村的土地開始流轉　　從承包制開始的那一天起，農村的土地流轉就開始了?！　?0世紀80年代初到90初的土地流轉，受承包期短的限制，土地流轉一般在村組內農戶之間或親戚朋友之間進行，流轉費在200300斤/畝谷子或玉米。80年代的土地流轉，動因主要有：部分農民加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和流通領域就業(yè)；專業(yè)化養(yǎng)殖等多種經營的發(fā)展；少量的農民進城。這個時期的土地流轉是自發(fā)的，自主自愿的，也算是公平交易。　　90年代中期開始，由于農民負擔日益加重，不少農民種地虧本，撂荒現(xiàn)象日益嚴重。各地政府為了禁止農民撂荒，普遍向撂荒農民加征100元/畝左右的撂荒費。于是出現(xiàn)了兩種形式的流轉：一種是虧本轉包，承包農戶把自己的承包地給他人種，不僅不收租，反而倒貼100200元/畝；另一種是承包農戶為逃避沉重的負擔，將承包地一撂了之。對這些撂荒地，村干部不得不將其調整集中，以“合同”的形式集中轉租給種地大戶，承包期一般10年以上。這種流轉在2002年之后，隨著農民負擔逐步取消，撂荒的農民又回村要地了。于是，產生了突出的農村土地糾紛問題，回鄉(xiāng)要地的農民依據(jù)的是《土地承包法》，不愿還地的租地大戶依據(jù)的是《合同法》。一時間搞得最高法也不得不出臺“司法解釋”，規(guī)定此類土地糾紛由地方政府調解和仲裁，基層法院不得受理。最后，《承包法》大勝《合同法》，種地大戶有條件退出了土地，重新實現(xiàn)了“均田地”?！　?0年代中期開始的土地流轉，和80年代有本質的不同，部分農民流轉土地雖然也是自主的，但是被迫的，并且是虧本流轉；部分農民一撂了之，其土地由村干部轉租給“大戶”，更不是自己的意愿