【正文】 的分離，避免了監(jiān)管機構(gòu)既是政策制定者又是執(zhí)行者的弊端，有助于約束監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)利和減少決策失誤。二是法律授權(quán)。監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置及其監(jiān)管職能得到法律的明確授權(quán)，監(jiān)管機構(gòu)的一切行為都置于法律和監(jiān)管規(guī)則的框架下，依法監(jiān)管，從而避免了監(jiān)管機構(gòu)濫用權(quán)利。三是透明度。透明度的實現(xiàn)主要表現(xiàn)在：清晰地描繪監(jiān)管機構(gòu)的作用范圍；公開其決策機制；明確的制定監(jiān)管規(guī)則和仲裁爭議的程序；公布其決定以及做出決定的理由；將監(jiān)管機構(gòu)的行為和被監(jiān)管者的履行行為定期向公眾報告；規(guī)定有效的上訴機制；將監(jiān)管機構(gòu)的行為和工作效率報告提交給外部檢查人員進(jìn)行詳細(xì)地審查。三是爭端解決機制。一般采取仲裁和司法兩類，如澳大利亞的電力法庭。綜上所述，現(xiàn)代電力監(jiān)管體制具有如下特征：獨立性；政監(jiān)分離；放松經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，加強壟斷環(huán)節(jié)及社會監(jiān)管；法律授權(quán)，依法監(jiān)管；有效監(jiān)督和制衡機制。中國電力監(jiān)管體制改革的初步設(shè)想3．1 電力監(jiān)管體制改革的總原則中國電力監(jiān)管體制的改革，應(yīng)在借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，充分結(jié)合中國電力工業(yè)的特性、市場化改革的逐步推進(jìn)、中央和地方政府的體制特征以及歷史的條件，著眼于解決現(xiàn)行監(jiān)管體制中存在的突出問題，構(gòu)建與國際現(xiàn)代電力監(jiān)管體制潮流相符合的新型監(jiān)管體制。中國的電力監(jiān)管體制改革還應(yīng)放在政府經(jīng)濟(jì)職能改革和轉(zhuǎn)變的大背景下統(tǒng)籌考慮。中國加入 WTO 后，政府管理經(jīng)濟(jì)的方式面臨著一系列重大的改革，其中對于壟斷行業(yè)中政府監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)管方式、監(jiān)管理念、監(jiān)管政策和相關(guān)法律的改革，是政府改革其經(jīng)濟(jì)管理職能的重要組成部門，甚至在某種程度上是改革的主要工作。為此，中國電力監(jiān)管體制的改革要同整個管理體制的改革相協(xié)調(diào)，并通過電力監(jiān)管體制的改革取得經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，為其他29 / 221行業(yè)（主要是壟斷性行業(yè)）政府監(jiān)管制度的改革提供借鑒。為此，中國的電力監(jiān)管體制改革應(yīng)遵循如下原則：一是電力監(jiān)管體制的改革與電力工業(yè)市場化改革的進(jìn)程相對應(yīng)。中國的現(xiàn)實和他國的經(jīng)驗都說明，電力工業(yè)的市場化改革是一項復(fù)雜而需分步實施的過程，采取廠網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)分開、發(fā)電競價上網(wǎng)，而后輸配電網(wǎng)分開，最后到售電引入競爭的實施步驟。在此過程中，電力監(jiān)管體制應(yīng)加速改革，以確保電力工業(yè)的市場化改革在監(jiān)管中順利推進(jìn)，以避免少出問題和少走彎路。而監(jiān)管的內(nèi)容應(yīng)同競爭的引入范圍和競爭強度相對應(yīng)，以最大限度地發(fā)揮市場機制的作用為目標(biāo)。監(jiān)管還應(yīng)起到引導(dǎo)、監(jiān)督、評價電力工業(yè)市場化改革的作用。二是電力監(jiān)管體制的改革應(yīng)與政府行政體制的改革和職能轉(zhuǎn)換相協(xié)調(diào)。電力監(jiān)管體制的改革是政府行政體制改革的重要組成部分，既要兼顧當(dāng)前的現(xiàn)狀和現(xiàn)實可能性，更要著眼于建立新型的政府行政體制的長遠(yuǎn)目標(biāo)，具有相當(dāng)?shù)那罢靶院脱永m(xù)性，避免與今后政府行政體制改革發(fā)生矛盾甚至制造障礙。力爭形成“企業(yè)自主經(jīng)營，行業(yè)協(xié)會自律服務(wù)，監(jiān)管機構(gòu)依法監(jiān)管”的新型政企關(guān)系。設(shè)立獨立于宏觀調(diào)控部門的電力監(jiān)管機構(gòu)，實行政監(jiān)分離，并將目前分散在各部門的電力監(jiān)管職能集中到電力監(jiān)管機構(gòu)，政府行政審批制度的改革應(yīng)做為近期電力監(jiān)管改革的主要內(nèi)容。三是電力監(jiān)管體制的改革應(yīng)以相關(guān)法律、法規(guī)的建設(shè)做保證。立法先行是他國電力監(jiān)管體制改革的基本經(jīng)驗之一。但是由于中國的相關(guān)法律、法規(guī)的立法工作十分龐大，且立法過程較長，而現(xiàn)行監(jiān)管體制存在的突出問題、電力改革的形勢、政府行政體制改革緊迫性等方面的要求，又不可能經(jīng)歷一個較長的時間再進(jìn)行電力監(jiān)管體制的改革，為解決這一矛盾，可先行采取行政法規(guī)而后立法的方式。監(jiān)管機構(gòu)及其職能必須得到法律授權(quán)，才能形成透明、可預(yù)見、相互制衡的電力監(jiān)管新體制，才能做到依法監(jiān)管。也就是說，立法先行的原則必須遵守。 3．2 電力監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置 原則：獨立的監(jiān)管機構(gòu)從電力管制機構(gòu)的設(shè)置情況看，有二種可選模式： 一是分布模式，以行政區(qū)劃建立電力監(jiān)管的組織體系，實行統(tǒng)一管制，雙重領(lǐng)導(dǎo)，分級管理。設(shè)立國家級和省（自治區(qū)、直轄市）兩級行政管理的電力監(jiān)管機構(gòu)，分別由全國人大（或國務(wù)院）和地方人大（或地方政府）授30 / 221權(quán)，并統(tǒng)一監(jiān)管原則和監(jiān)管方法。國家制定有關(guān)管制法律、法規(guī)或規(guī)章，地方政府可參照制定符合本地區(qū)實際的地方性法規(guī)或規(guī)章。實行中央和地方的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，在處理重大監(jiān)管問題時，堅持地方服從中央。 二是集中模式，國家設(shè)立全國統(tǒng)一的電力管制機構(gòu)，實行垂直管理，并按照全國各地電力市場監(jiān)管工作的實際需要，在區(qū)域和部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直接市）設(shè)立相應(yīng)的派出機構(gòu)和分支機構(gòu)。電力管制機構(gòu)接受全國人大（或國務(wù)院）的授權(quán)，依據(jù)國家制定的相關(guān)法律、法規(guī)或規(guī)章，對電力行業(yè)實行管制。鑒于中國自然資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)非均衡性，為了有利于打破省間電力市場壁壘，排除地方保護(hù)主義的干擾，在更大范圍內(nèi)優(yōu)化電力資源配置。建議采取集中模式，設(shè)立獨立的、全國統(tǒng)一的電力監(jiān)管機構(gòu)——“國家電力監(jiān)管委員會” 。該委員會直屬國務(wù)院，按國家授權(quán)行使電力監(jiān)管職能，對全國電力市場實行集中統(tǒng)一監(jiān)管。 電力監(jiān)管體系由國家、區(qū)域、部分?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）三級監(jiān)管機構(gòu)構(gòu)成。中央對地方電力監(jiān)管機構(gòu)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。區(qū)域電力監(jiān)管機構(gòu)是國家電力監(jiān)管委員會向電網(wǎng)公司和電力交易中心所在區(qū)域的派出機構(gòu)。省（直轄市、自治區(qū)）級機構(gòu)是在部分確有需要的?。ㄊ?、區(qū)）派駐的分支機構(gòu)或辦事處。三級機構(gòu)各自的職能分工如下： 國家級監(jiān)管機構(gòu)（國家電力監(jiān)管委員會）的主要職責(zé)是擬定全國性的監(jiān)管原則和監(jiān)管規(guī)則；制定電力許可證范本；監(jiān)管跨大區(qū)電力批發(fā)市場；監(jiān)管跨大區(qū)輸電業(yè)務(wù)；協(xié)調(diào)處理跨大區(qū)事項。區(qū)域級監(jiān)管機構(gòu)的主要職責(zé)是執(zhí)行全國統(tǒng)一的監(jiān)管原則和監(jiān)管規(guī)則，監(jiān)管大區(qū)內(nèi)電力批發(fā)市場，管制大區(qū)內(nèi)跨省輸電業(yè)務(wù)，協(xié)調(diào)處理大區(qū)內(nèi)跨省事項。對區(qū)域內(nèi)未設(shè)立相應(yīng)機構(gòu)的?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）履行省內(nèi)的相關(guān)監(jiān)管職能。?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）級監(jiān)管機構(gòu)的主要職責(zé)是執(zhí)行全國統(tǒng)一的監(jiān)管原則和監(jiān)管規(guī)則，監(jiān)管省內(nèi)電力零售市場，監(jiān)管省內(nèi)的輸配電業(yè)務(wù)。為保證電力監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)威性和獨立性，國家電力監(jiān)管委員會的負(fù)責(zé)人及其領(lǐng)導(dǎo)成員由國務(wù)院任命和管理，其他人員的任命和管理由監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)。監(jiān)管機構(gòu)的人員編制由政府核定。監(jiān)管機構(gòu)的人員組成由政府公務(wù)員、電力、金融、財務(wù)、法律、經(jīng)濟(jì)等方面的專業(yè)人員構(gòu)成，面向社會公開招聘。31 / 221監(jiān)管機構(gòu)的經(jīng)費來源，從他國的具體做法看，有兩種不同的經(jīng)費渠道，一是財政預(yù)算撥款；二是向被監(jiān)管的電力企業(yè)征收規(guī)費?，F(xiàn)階段國家電力監(jiān)管委員會的經(jīng)費來源應(yīng)以財政撥款為主，收費為輔。但從長期趨勢看，應(yīng)以收費為主，這是增強監(jiān)管機構(gòu)的獨立性、提高其辦事效率的需要。3．3 監(jiān)管職能原則：一是集中行使監(jiān)管職能； 二是政策職能與監(jiān)管職能分離； 三是放松對競爭環(huán)節(jié)的監(jiān)管，加強對壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管和社會性監(jiān)管。 分離政府政策制定職能和政府監(jiān)管職能的基本設(shè)想是，政府政策部門主要負(fù)責(zé)：根據(jù)社會發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)和宏觀經(jīng)濟(jì)運行的需要，制定電力行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，電力發(fā)展戰(zhàn)略，環(huán)境保護(hù)政策和標(biāo)準(zhǔn)等。電力監(jiān)管機構(gòu)的主要職責(zé)是依據(jù)法律法規(guī)和政策規(guī)定，制定行業(yè)監(jiān)管的具體標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則；落實電力產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃；具體負(fù)責(zé)電力事業(yè)的日常監(jiān)督管理和電力行政執(zhí)法。電力監(jiān)管機構(gòu)的職能主要分為對電力企業(yè)壟斷行為的監(jiān)管和對電力市場交易行為的監(jiān)管兩大部分。監(jiān)管又分為經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會性監(jiān)管兩大內(nèi)容，經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的主要內(nèi)容包括電價監(jiān)管、電力市場進(jìn)入監(jiān)管、電力商品質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等；社會性監(jiān)管的主要內(nèi)容包括電力生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管以及清潔能源的發(fā)展和效能的提高等。應(yīng)將目前分散在政府經(jīng)濟(jì)綜合部門的監(jiān)管職能集中，授權(quán)監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)一行使。具體地講，國家應(yīng)將授權(quán)監(jiān)管機構(gòu)行使如下職能： （1）貫徹落實國家有關(guān)電力工業(yè)的方針政策，對電力企業(yè)執(zhí)行國家電力法律、法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督管理。對國家的能源政策特別是新能源發(fā)展政策的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。 （2）制定監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，提出立法和政策建議。依照授權(quán)、相關(guān)法律、政策制定電力監(jiān)管實施細(xì)則，制定電力市場運行規(guī)則（尤其是競價原則和方法） ，建立監(jiān)管程序，向立法機關(guān)提出電力立法建議，向有關(guān)部門提出政策制定建議。 （3）在電力工業(yè)的改革階段，按照國家對改革的統(tǒng)一部署，監(jiān)督電力企業(yè)實施改革，并對改革的措施、實效進(jìn)行評估，針對已出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的問題，提出進(jìn)一步改革或改進(jìn)的建議。32 / 221 （4）監(jiān)管電力市場準(zhǔn)入和退出。建立電力許可證制度，規(guī)定市場準(zhǔn)入條件和審查程序，明確持證者具體的權(quán)利和義務(wù)，按照規(guī)定條件和程序分別核發(fā)發(fā)電、輸電、配售電（供電）許可證，并對持證者執(zhí)行許可證條款的情況進(jìn)行監(jiān)督；對持證者的退出進(jìn)行監(jiān)管。制定購售電合同和供用電合同范本并監(jiān)督執(zhí)行。 （5）維護(hù)競爭環(huán)節(jié)的市場秩序，促進(jìn)公平競爭。依法對市場交易行為、市場結(jié)構(gòu)、市場信息披露等進(jìn)行監(jiān)管；監(jiān)管電力企業(yè)的股權(quán)轉(zhuǎn)讓、重組和兼并等活動；對市場的競爭程度和企業(yè)的壟斷地位做出評價；監(jiān)管市場成員之間相互串通、操縱市場價格的行為。 （6）監(jiān)管電價和電力企業(yè)財務(wù)計劃。對壟斷環(huán)節(jié)（輸配電）的電價實行政府定價，制定壟斷環(huán)節(jié)的電價監(jiān)管方式和電價水平；對競爭環(huán)節(jié)（發(fā)電、售電）逐步實行市場定價，并監(jiān)控其電價水平；對終端銷售電價出現(xiàn)的過快上漲，提出應(yīng)對措施。按財政部規(guī)定的原則制定電力企業(yè)會計標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督壟斷環(huán)節(jié)電力企業(yè)的財務(wù)狀況和成本，并對成本的真實性做出評估。 （7）對輸配電企業(yè)的電網(wǎng)公開接入實行監(jiān)管。強制性要求輸配電企業(yè)開放電網(wǎng)，要求輸配電企業(yè)必須向每個申請使用電網(wǎng)的用戶提供無歧視的、公平的服務(wù)，并對輸配電企業(yè)的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。 （8）審批電力投資計劃。制定電力投資計劃審批標(biāo)準(zhǔn)和程序，審批電力投資計劃，而審批的標(biāo)準(zhǔn)主要是能否滿足社會性監(jiān)管的需要。 （9）監(jiān)管電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)和電力交易中心。制定和落實電力調(diào)度的原則、程序，監(jiān)督電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)的行為是否公開、公平、公正；監(jiān)管電力交易中心，對電力交易中心發(fā)布信息的真實性、準(zhǔn)確性、時效性、完整性進(jìn)行監(jiān)督；負(fù)責(zé)電力市場的統(tǒng)計與信息資源管理。 （10）組織研究和預(yù)測電力供需發(fā)展趨勢。根據(jù)所掌握的市場信息和經(jīng)濟(jì)增長的情況，研究和預(yù)測電力供需狀況和結(jié)構(gòu)變化的趨勢，供有關(guān)部門制定電力發(fā)展計劃時參考。 （11）發(fā)布強制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督執(zhí)行。組織制定有關(guān)電網(wǎng)、電廠安全穩(wěn)定運行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督實施；明確電力企業(yè)的具體服務(wù)義務(wù)，建立最低服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督執(zhí)行。 （12）協(xié)調(diào)和處理市場糾紛。制定市場糾紛解決程序，受理市場成員之間的爭議糾紛，并進(jìn)行協(xié)調(diào)和處理。 （13）對市場違法違規(guī)行為進(jìn)行查處。依據(jù)國家法律、法規(guī)、規(guī)章和市場規(guī)則，對企業(yè)串謀、操縱價格、價格歧視等各種市場違法違規(guī)行為進(jìn)行調(diào)33 / 221查、聽證和處罰。3．4 對監(jiān)管者的監(jiān)管問題做法：一是政監(jiān)分離； 二是法律授權(quán)，依法監(jiān)管； 三是公開透明，群眾監(jiān)督。關(guān)于政監(jiān)分離的問題，前面多有論述，不再重復(fù)。監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立及其所有監(jiān)管行為必須以法律為依據(jù)，同時，電力監(jiān)管體制改革也必須依法行事。這是約束監(jiān)管者行為的最基本的方式。為此，應(yīng)本著統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施的原則加快中國電力法律體系的建立和完善。最終形成以修改和完善后的《電力法》為核心內(nèi)容，以《電力市場監(jiān)管條例》 、《電力市場運營條例》 、 《電價管理條例》 、 《電網(wǎng)調(diào)度管理條例》 、 《電力許可證管理辦法》 、 《電廠競價上網(wǎng)售電辦法》等為主要內(nèi)容的電力法律體系。真正形成監(jiān)管機構(gòu)法律授權(quán)，監(jiān)管職能依法履行的局面。 監(jiān)管機構(gòu)及其監(jiān)管程序、監(jiān)管決策的公開透明，接受公眾的監(jiān)督是解決對監(jiān)管者實施監(jiān)管的有效方式之一。為此，監(jiān)管機構(gòu)有責(zé)任將國家有關(guān)的法律、法規(guī)、政策、監(jiān)管程序、監(jiān)管決策等公布于眾，廣為宣傳。并在監(jiān)管中貫徹公眾參與原則。例如，舉行聽證會；建立咨詢委員會，邀請被監(jiān)管企業(yè)、用戶代表、專家學(xué)者參與、協(xié)商。另外制定有關(guān)電力行政復(fù)議和行政爭議處理辦法。 34 / 221第二章 電價改革建議 前言 電力工業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，電力是一種關(guān)系到國計民生的特殊商品，電價是這種特殊商品價值的體現(xiàn)。根據(jù)國家的總體安排，有關(guān)省市電力工業(yè)“網(wǎng)廠分開，競價上網(wǎng)”的試點工作已經(jīng)全面展開，我國電力工業(yè)進(jìn)一步深化體制改革的進(jìn)程正在加緊實施。在整個電力體制改革中，電價牽動著電力生產(chǎn)和消費的各個環(huán)節(jié)，改革和健全合理的電價形成機制是電力改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由美國能源基金會資助的本項研究，將結(jié)合中國電力工業(yè)改革的總體方向及“網(wǎng)廠分開、競價上網(wǎng)”的市場化改革實踐，在學(xué)習(xí)和總結(jié)世界各電力工業(yè)市場化改革先進(jìn)國家的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，提出適應(yīng)中國國情的電價形成機制，為國家實施下一步電力體制改革和中國電力工業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供決策參考。 電價改革目標(biāo)及制約因素 電價改革目標(biāo) 電力改革的最終目的促進(jìn)電力工業(yè)持續(xù)、健康、穩(wěn)定的發(fā)展，保障國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高。因此，電價改革的目標(biāo)就是要建立與電力市場目標(biāo)模式相適應(yīng)的科學(xué)合理的電價形成機制和市場競價機制，制訂既能鼓勵電力可持續(xù)發(fā)展，又能促進(jìn)電力企業(yè)自我約束電力建設(shè)投資、降低生產(chǎn)成本，并且實現(xiàn)用戶公平負(fù)擔(dān)、提高能效的發(fā)電電價、輸電價、配電價和銷售電價構(gòu)成的電價體系，同時建立與電力體制改革和電力市場管理協(xié)調(diào)融洽的高效、有力的電價監(jiān)管體系。具體來說： 發(fā)電電價：引入競爭、市場定價。 在“廠網(wǎng)分開” 、 “網(wǎng)售分開”的基礎(chǔ)上，建立完整的競爭性的電力市場，政府制定電力市場交易規(guī)則，發(fā)電的購售價格在競爭中形成，促使發(fā)電商