【正文】 治者把權(quán)力變成階級(jí)統(tǒng)治的工具或組織壓迫的力量的做法本身已經(jīng)是對(duì)權(quán)力公共性質(zhì)的背叛，沿著這一背叛的思路走下去，自然會(huì)邏輯地導(dǎo)向統(tǒng)治階級(jí)中“掌握權(quán)力的個(gè)體”利用權(quán)力謀取私利的結(jié)果。而在社會(huì)主義條件下，理論上的規(guī)定和制度上的設(shè)計(jì)，都徹底告別了權(quán)力私有的邏輯導(dǎo)向，但卻無(wú)法根除以權(quán)謀私的行為發(fā)生。因此，為了確保公共權(quán)力的公共性，還需要有一場(chǎng)觀念革命，需要建立起與公共權(quán)力的科學(xué)依據(jù)、制度保障相統(tǒng)一的權(quán)力公共性觀念，以及貫穿著這種觀念的道德規(guī)范體系，讓權(quán)力在運(yùn)行中接受公共行政道德的規(guī)范和約束。二、權(quán)力受道德約束的普遍性　　雖然在階級(jí)社會(huì)中，在權(quán)力與其公共性質(zhì)的制度背離之下，存在著權(quán)力私有化的邏輯合理性，但是，在統(tǒng)治階級(jí)與掌握權(quán)力的統(tǒng)治階級(jí)中的個(gè)體之間，還是存在著一個(gè)群己關(guān)系的。在一切存在著群已關(guān)系的地方，都存在著道德的問(wèn)題。所以，在階級(jí)社會(huì)中，權(quán)力也受著道德規(guī)范的約束。在前資本主義的社會(huì)中，權(quán)力為道德規(guī)范所制約受到了足夠的重視，統(tǒng)治階級(jí)在官吏是否擁有道德意識(shí)、是否遵從道德規(guī)范即是否有官德的問(wèn)題上，是有著嚴(yán)格的要求的。在思想家們的著作中，我們也可以看到這些社會(huì)中對(duì)權(quán)力的道德規(guī)定。古希臘著名的思想家亞里士多德在他的《政治學(xué)》中特別強(qiáng)調(diào)對(duì)政治至善性的追求，認(rèn)為權(quán)力在運(yùn)行中合乎理想的道德境界所表明的是“一切社會(huì)團(tuán)體均以善業(yè)為目的?！?注：亞里士多德：《政治學(xué)》，商務(wù)印書(shū)館1965年版，第3頁(yè)。 )在中國(guó)歷史上，孔子則強(qiáng)調(diào)：“政者，正也”(注：《論語(yǔ)?顏淵》。)，所表明的也是要求權(quán)力為謀取眾人之事服務(wù)，不要偏向從政者個(gè)人私的一方，自君王以降，一切掌權(quán)者都應(yīng)本著公正的原則，正直地做人，在其為官的行為中做到公正、廉潔、為公、愛(ài)民、不阿等。在社會(huì)主義條件下，行政人員群已的道德調(diào)節(jié)更為重要，因?yàn)檫@種群已關(guān)系在多大程度上是合乎道德理想的，決定了社會(huì)主義公共行政的性質(zhì)。也就是說(shuō)，不受道德制約的行政人員和不合乎道德標(biāo)準(zhǔn)的行政行為，必然表現(xiàn)為官僚主義，必然傾向于利用一切機(jī)會(huì)以權(quán)謀私，以致于離間公共權(quán)力與公眾的關(guān)系，甚至在這種關(guān)系中楔入對(duì)立的種子。這也就是社會(huì)主義公共行政的異化?！　?quán)力道德約束的普遍性不僅存在于不同的社會(huì)制度、不同的歷史階段中，而且也是“官吏”、行政人員在公共管理中實(shí)現(xiàn)自我的普遍途徑。在中國(guó)歷史上，關(guān)于德與位之間關(guān)系的分析，闡發(fā)了官吏自覺(jué)接受道德約束的合理性?！抖Y記?中庸》中說(shuō)：“大德必得其位，必得其祿，必得其名，必得其壽?！?注：《禮記?中庸》。)相反，無(wú)德就會(huì)失其位，如果貪污腐敗、以權(quán)謀私，則有可能得其刑，甚至落個(gè)斬首示眾失其壽的結(jié)果。不僅官吏需要有“德”，而且高高在上的君王，也需要有“德”?！靶〉麓?，大德敦化，此天地之所以為大也?！?注：《禮記?中庸》。)天之所以成為崇拜的對(duì)象，是因?yàn)橛械?。君主若要與天地共享人們的尊敬，就必須以自己的德行明昭天下，方可得到人們衷心的擁戴。正是基于這種認(rèn)識(shí)，在中國(guó)歷史上，歷代統(tǒng)治者及其思想家總是極力倡導(dǎo)以德來(lái)約束權(quán)力，并試圖建立起道德信仰，以求喚醒當(dāng)權(quán)者的知恥之心，并促使他們?cè)趯?duì)身后名譽(yù)的追求中實(shí)現(xiàn)人格的升華，從而在行使手中的權(quán)力時(shí)，能夠主動(dòng)地使自己的行為合乎道德標(biāo)準(zhǔn)?！　?quán)力道德約束的普遍性還在于它能夠帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)實(shí)現(xiàn)自律的普遍化。雖然權(quán)力來(lái)源于社會(huì)公眾，但在任何社會(huì)中，掌握權(quán)力的人畢竟是為數(shù)極少的一部分人。根據(jù)以往的思維程序，我們也許會(huì)堅(jiān)持“官德”、行政道德規(guī)范是社會(huì)道德規(guī)范的子集，是整個(gè)社會(huì)道德體系中的一個(gè)部分，它的內(nèi)容以及功能表現(xiàn)都取決于社會(huì)道德的狀況。因而，不是“官德”行政道德決定了社會(huì)風(fēng)氣，而是社會(huì)風(fēng)氣決定了“官德”、行政道德。事實(shí)卻并非如此，一個(gè)社會(huì)中的“官德”、行政道德的狀況，對(duì)整個(gè)社會(huì)的道德風(fēng)氣的狀況有著決定性的影響。因?yàn)?，官吏、行政人員無(wú)論在人數(shù)上是多么少的一部分，但卻是直接掌握權(quán)力的，處在一種直接支配社會(huì)資源配置狀況的位置上，其道德行為和道德風(fēng)貌不僅為社會(huì)大眾所關(guān)注，而且直接對(duì)社會(huì)大眾起示范效應(yīng)和導(dǎo)向功能，影響著民德和民風(fēng)?？鬃诱f(shuō)：“君子之德風(fēng)，小人之德草。草上之風(fēng)，必偃?！?注：《論語(yǔ)?顏淵》。)孔子把掌權(quán)者的道德?tīng)顩r比作風(fēng)，把老百姓的道德?tīng)顩r比作草，認(rèn)為風(fēng)往哪邊吹，草就會(huì)向哪邊倒。表面看來(lái)似有所絕對(duì)，但細(xì)細(xì)品味卻覺(jué)得恰是如此。以我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過(guò)渡時(shí)期來(lái)看，所謂道德滑坡、社會(huì)風(fēng)氣的敗壞，不恰恰是從“官倒”、貪污腐敗、以權(quán)謀私開(kāi)始的嗎?所以，孔子希望掌握權(quán)力的人應(yīng)當(dāng)重視德政，愛(ài)好禮義，清正廉潔，極少貪利之心。一旦做到這一點(diǎn)，就能夠促使普通百姓學(xué)禮義，講道德，美風(fēng)俗。這就是“其身正，不令而行，其身不正，雖令不從?！?注：《論語(yǔ)?子路》。)　　當(dāng)然，在中國(guó)歷史上，存在著把公共管理中的“德”絕對(duì)化的傾向，即把德提高到興國(guó)安邦的地位上?？鬃诱f(shuō)：“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之?！?注：《論語(yǔ)?為政》。)東漢時(shí)期的哲學(xué)家王充也說(shuō)：“治國(guó)之道，當(dāng)任德也?！?注：《論衡?非韓》。)若“為君不君，為臣不臣，亂之本也?！?注：《國(guó)語(yǔ)?齊語(yǔ)》。)作為反例：就是“桀以奢亡，紂以淫敗?！笨傊?，“德”是國(guó)之興衰的根本原因，也就是說(shuō)，當(dāng)權(quán)者的道德是贏得民心和民意的重要法碼，對(duì)統(tǒng)治的穩(wěn)固和國(guó)家的治亂興衰有著直接的影響。所以，歷代統(tǒng)治者總是要求官吏們“正心”、“誠(chéng)意”、“修身”、“齊家”，以實(shí)現(xiàn)“治國(guó)”、“平天下”的目標(biāo)。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，這種把“德”絕對(duì)化的做法并不可取。因?yàn)樵凇暗轮巍钡乃枷肭疤嵯虏⑽辞袑?shí)地實(shí)現(xiàn)“道德”的制度化，因而，道德制約權(quán)力功能的發(fā)揮往往取決于最高統(tǒng)治者個(gè)人的素質(zhì)和好惡。這是“德治”絕對(duì)化的失敗。所以，隨著社會(huì)的發(fā)展，人們開(kāi)始尋找另一條更為可靠的道路，因而法律制度的選擇被作出，并迅速地得到了人們的普遍認(rèn)同。但是，法律制度的治國(guó)之道也存在著絕對(duì)化的傾向，其結(jié)果也勢(shì)必與“德治”絕對(duì)化一樣，是有害的?！　≡诠补芾碇?，道德建設(shè)與法律制度建設(shè)一樣，都具有普遍意義。在歷史上，法律制度的匱乏并不意味著是對(duì)法律制度普遍性的否定。相反，歷史上一切權(quán)力運(yùn)行方式的壽終正寢都證明了法律制度的缺位。在今天，行政道德也是這樣，它的缺位也是極其危險(xiǎn)的。我們強(qiáng)調(diào)道德在公共管理中的普遍意義，同時(shí)，我們也強(qiáng)調(diào)法律制度在公共管理中的普遍意義。但是，我們反對(duì)任何一個(gè)方面的絕對(duì)化。也就是說(shuō)，我們認(rèn)為這兩個(gè)方面是相互補(bǔ)充，相互支持的。在當(dāng)前腐敗泛濫，以權(quán)謀私猖獗的情況下，加強(qiáng)道德建設(shè)，尋求行政人員心靈向度對(duì)廉潔行政的支持，是更為迫切的任務(wù)。三、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的權(quán)力道德制約　　近代社會(huì)中，早期的資產(chǎn)階級(jí)思想家們對(duì)權(quán)力的公共性作出了充分的理論證明，形成了主權(quán)在民的思想共識(shí)，在權(quán)力的來(lái)源問(wèn)題上是不存在著理論歧見(jiàn)的，因而維護(hù)權(quán)力的公共性也是一種共同愿望。在實(shí)踐上，理論的明確性受到了挑戰(zhàn)，公共管理中背離理論的現(xiàn)象是普遍存在的，權(quán)力屬于人民，卻為少數(shù)人所竊取，權(quán)力應(yīng)當(dāng)為公共利益服務(wù)，卻經(jīng)常地被用于謀取私利，等等。當(dāng)然，公共管理的制度設(shè)計(jì)者們極力想解決這一問(wèn)題，因而在法律的健全和制度的完善方面做出了大量的工作。但權(quán)力與人民之間在實(shí)踐上的背離并未從根本上得到解決。所以，我們認(rèn)為，這是一條忽視了行政道德的法律制度絕對(duì)化之路。這一結(jié)果的出現(xiàn)，并不能完全從近現(xiàn)代公共管理的制度設(shè)計(jì)者主觀方面尋找原因，而應(yīng)當(dāng)從整個(gè)近現(xiàn)代社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系中來(lái)認(rèn)識(shí)公共管理體制的畸形化。　　近代以來(lái)，最為顯著的社會(huì)特征是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在其自我的發(fā)展中以不可阻遏的客觀性迫使公共的領(lǐng)域與私人的領(lǐng)域分離開(kāi)來(lái)，以便這兩個(gè)領(lǐng)域都能實(shí)現(xiàn)純潔化。也就是說(shuō)，在這種公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分化中，私人領(lǐng)域可以不受公共領(lǐng)域的干擾，在平等自由的條件下借助于競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力得以發(fā)展。公共的領(lǐng)域作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)域，不直接作為個(gè)人利益爭(zhēng)端的一方存在，因而能夠?yàn)樗饺祟I(lǐng)域提供公正需求，在私人領(lǐng)域的利益沖突和矛盾中較好地維護(hù)公共利益。然而，在實(shí)踐中并未達(dá)到這一目標(biāo)。反而，由于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分離，致使公共領(lǐng)域與政治領(lǐng)域的重合，公共管理的完全政治化。因而，公共領(lǐng)域中的行為準(zhǔn)則往往從屬于政治原則。如果說(shuō)在古代社會(huì)，政治與倫理曾經(jīng)處于一種混沌的統(tǒng)一狀態(tài)，那么在近現(xiàn)代社會(huì)中，凡是受到政治侵蝕的領(lǐng)域，道德因素總是受到了排擠?？梢?jiàn)，在公共管理的領(lǐng)域中，權(quán)力的道德約束受到忽視是與政治排擠道德相關(guān)系的?！　」补芾淼恼位约罢螌?duì)道德的排擠，造成了公共管理的官僚主義化和公共權(quán)力的被濫用。而這一切都反射到了制度上，以致于人們希望在公共管理的制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行重新調(diào)整來(lái)解決公共管理中的一切問(wèn)題。具體做法是在公共行政科學(xué)化的旗幟下進(jìn)行的，也就是使公共行政脫離政治，避免政治紛爭(zhēng)的干擾。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)也有一批人在公共行政科學(xué)化的名義下倡導(dǎo)公共行政的非政治化，對(duì)公共行政中的黨派色彩提出了尖銳的批評(píng)，甚至認(rèn)為公共行政中的黨派色彩是一切腐敗的根源，黨為腐敗筑起了一道保護(hù)屏障。對(duì)于這些偏激觀點(diǎn)的是非，我們姑且不論，但就其思維路向來(lái)看，它是政治領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的分化、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分化的邏輯繼續(xù)，即要求公共行政與政治相分離。如果對(duì)公共管理作出的這一新的設(shè)計(jì)依然無(wú)法解決權(quán)力運(yùn)行中的各種問(wèn)題，那么下一步應(yīng)當(dāng)怎樣辦?能否在公共行政領(lǐng)域中再進(jìn)一步制造新分化?顯然，進(jìn)一步的分化是不可能的。如果在公共行政的領(lǐng)域中存在著官僚主義、以權(quán)謀私等權(quán)力腐敗問(wèn)題的話，那么上述思路就必然進(jìn)入一個(gè)死胡同。而且，從美日等發(fā)達(dá)國(guó)家的情況來(lái)看，政治與公共行政的分離是否取得了成功，依然是一個(gè)值得懷疑的問(wèn)題，而且在這些國(guó)家的實(shí)踐中，公共行政中的腐敗并未得到根除。因而，國(guó)內(nèi)的那些急于懷疑黨對(duì)公共行政的領(lǐng)導(dǎo)的觀點(diǎn)就顯得非?？梢闪恕！　∫虼耍诠补芾淼闹贫仍O(shè)計(jì)中，追求“分化”并不是一條正確的道德。相反，把一切對(duì)于調(diào)節(jié)權(quán)力有著積極意義的因素綜合到制度設(shè)計(jì)的方案中，所建立起來(lái)的公共行政體制可能會(huì)更有益于權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的健康。道德在權(quán)力的制約中能夠發(fā)揮著積極作用。所以，在公共行政中，引進(jìn)道德的因素，建立行政道德的規(guī)范體系，并為行政道德發(fā)揮作用提供環(huán)境支持，是公共管理制度創(chuàng)新的必要出發(fā)點(diǎn)?！　≡谌祟?lèi)社會(huì)的歷史演進(jìn)中：“分析的時(shí)代”已經(jīng)終始，“綜合的時(shí)代”方興未艾。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，政治與經(jīng)濟(jì)的分離、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分化，以致于后來(lái)公共管理中行政與政治的分離，都帶有“分析時(shí)代”的特征。然而，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)新的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)在運(yùn)行體制上政治化，政治擔(dān)負(fù)著經(jīng)濟(jì)職能，公共的領(lǐng)域不斷深入到私人領(lǐng)域的腹地，而私人的領(lǐng)域卻越來(lái)越多地承擔(dān)公共職能。不同領(lǐng)域之間的交叉融合，已經(jīng)成為一個(gè)新時(shí)代的特征。所以，在公共管理中，引進(jìn)行政道德，使其在與法律制度的相互補(bǔ)充中實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的有效約束，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求?！　“l(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐也證明了新時(shí)代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與行政道德之間不可分割的關(guān)系。例如，1978年，美國(guó)第95屆國(guó)會(huì)通過(guò)了第521號(hào)法案《公務(wù)道德法》。1980年，美國(guó)第96屆國(guó)會(huì)通過(guò)了第303 號(hào)法案《公務(wù)員道德法》。這兩個(gè)法案不僅表明道德與法律是可相結(jié)合的，而且賦予了公務(wù)員道德以法律的意義，使上至總統(tǒng)、國(guó)會(huì)議員，下至最低一級(jí)公務(wù)員的行為在道德上有了依據(jù)。在制度上，美國(guó)國(guó)會(huì)設(shè)有專(zhuān)門(mén)的道德委員會(huì)和公務(wù)犯罪處，其職能是對(duì)政府官員和公職人員的道德操守予以有效監(jiān)督，凡違背道德又不夠刑事犯罪者，皆由道德委員會(huì)督促其主動(dòng)辭職，凡違法者由公務(wù)犯罪處移交司法機(jī)關(guān)依法進(jìn)行懲處。意大利也出臺(tái)了一部國(guó)家公務(wù)員《道德法典》，對(duì)公務(wù)員幾乎所有的行為都作了限制性規(guī)定，在芬蘭，公職人員如果接受商界的任何吃請(qǐng)和游山玩水，都被視為受賄行為。在香港，公職人員接受吃請(qǐng)，如果一頓飯的費(fèi)用按就餐人員平均分?jǐn)偝^(guò)公職人員月薪的1%，就屬于受賄行為。而且，這些國(guó)家和地區(qū)的法律對(duì)于貪污腐敗行為的處罰普遍比較嚴(yán)厲。對(duì)于觸犯反貪法律的政府官員，不管其地位多高資格多老，一旦發(fā)現(xiàn)并取得足夠證據(jù)，就要使其鋃鐺入獄，身敗名裂?！　‘?dāng)然，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在公共管理中引進(jìn)道德的因素完全是實(shí)踐所使然，理論上的研究還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，不象資本主義制度確立時(shí)那樣，有著啟蒙思想的指導(dǎo)。然而，道德因素在公共管理中的引入，代表著公共行政發(fā)展的歷史趨勢(shì)。在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，我們需要有著更多道德內(nèi)涵的公共行政。在反腐興廉的過(guò)程中，我們需要作出道德的選擇。廉潔的行政、健康的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，是離不開(kāi)行政道德的。所以，我們必須強(qiáng)化道德對(duì)權(quán)力的制約作用。38 / 38