【正文】 近年自建和銷售的商品住宅、經(jīng)濟(jì)適用房、公有住房，戶型面積都有逐步擴(kuò)大的趨勢，但用于出租目的的公有住房和商品住房戶型面積基本維持在4050平方米，沒有根本變化（見圖12）。圖12 按建成年代分布的城鎮(zhèn)住房平均戶型面積本報告認(rèn)為，近年城鎮(zhèn)住房建設(shè)中，竣工住宅的套面積逐步擴(kuò)大有其合理性，反映了我國近年經(jīng)濟(jì)發(fā)展、收入提高的變化，城鎮(zhèn)居民的住房改善要求逐步增加，住房質(zhì)量和面積必然會逐步提高。而在住房升級換代的過程中，小戶型住宅仍保持了一定的比例，是住房需求的層次性使然，市場是最好的資源配置工具。（三）城鎮(zhèn)住房保障方式選擇，城鎮(zhèn)住房保障方式應(yīng)以“人頭補(bǔ)貼”為主“磚頭補(bǔ)貼”為輔保守的估計，城鎮(zhèn)范圍內(nèi)扣除城中村住房后，%。顯然，對應(yīng)本報告做出的5%的城鎮(zhèn)住房保障范圍，%的小戶型住房是足夠的?？紤]城鎮(zhèn)化進(jìn)程和人口自然增長因素下，城鎮(zhèn)廉租房用戶每年增加40萬戶，按50平方米/戶計算，每年需要住房增量2000萬平方米，不到每年城鎮(zhèn)竣工住宅6億平方米的5%。根據(jù)20002005年城鎮(zhèn)住宅竣工數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)住宅每年建設(shè)增量中50平方米以下的住房比例為25%?？梢?，從增量角度看，近年城鎮(zhèn)住宅建設(shè)面積結(jié)構(gòu)仍可以滿足廉租房增量的要求?？傊?，從戶型結(jié)構(gòu)看，50平方米以下小戶型住房無論從存量還是從增量看，相對廉租房的需求都是足夠的（見圖13）。圖13 小戶型住房比例與保障對象比例比較表12 50平方米以下住宅戶型比例1間2間3間城鎮(zhèn)住房存量30以下%%%3039%%%4049%%%合計63%31%5%近年城鎮(zhèn)住房增量30以下63%4%1%303911%5%1%40497%7%2%合計81%15%3%到目前為止，我國城鎮(zhèn)化和住房市場提供的小面積住房比例相對支付能力不足的低收入階層的人口比例是足夠的，我國住房保障的核心問題不是小戶型住房存量的不足，而是低收入階層住房支付能力不足的問題。因此，我國現(xiàn)階段甚至未來一段時期，城鎮(zhèn)住房保障方式應(yīng)以“人頭補(bǔ)貼”為主“磚頭補(bǔ)貼”為輔，在住房存量不足的地區(qū)可以適當(dāng)進(jìn)行保障房建設(shè)。但如果違背市場運(yùn)行規(guī)律，建設(shè)大量小面積住房并不會提高整個社會的住房質(zhì)量，只能造成社會資源的浪費(fèi)。2. 加速住房存量流轉(zhuǎn)，充分利用住房過濾發(fā)揮存量住房的保障作用上世紀(jì)70年代以來，住房過濾理論得到快速發(fā)展，可以對發(fā)揮存量住房的保障作用有很好的解釋。過濾的主體是住宅，而非各收入階層家庭，過濾產(chǎn)生的原因在于住宅老化及新建。簡單地說，過濾就是住宅本身市場價值的變化。該理論認(rèn)為，由于住宅產(chǎn)品的異質(zhì)性和住宅服務(wù)功能的折舊性，原來的高檔住房會由于自然和功能的損耗或更高檔次住宅的出現(xiàn)，變成中低檔住房，高收入消費(fèi)者就會搬出這些住宅進(jìn)入新建的更高檔住宅；后住進(jìn)去的則是以前不可能進(jìn)入的中低收入者。由于較低收入的居民的支付能力較低，對住宅服務(wù)質(zhì)量的要求也較低，所以隨著時間的推移，特定房屋住戶的更替過程，總是逐漸由更低收入的居民來替換較高收入的居民。即隨著住宅服務(wù)的折舊，過濾過程在不斷地發(fā)生，“過濾”描述了住房在其整個生命周期中使用的全過程。通俗地說，住房過濾是在住房市場中，最初為較高收入家庭建造的住房，隨著時間推移，住房發(fā)生老化，新建住房供應(yīng)增加，導(dǎo)致房價降低，較高收入家庭為追求更好的居住條件，放棄現(xiàn)有住房，較低收入家庭繼續(xù)使用該住房的過程。根據(jù)住房過濾理論，在低等質(zhì)量住房市場上，如果提高低收入家庭的住房支付能力，可使部分家庭提前消費(fèi)過濾下來的中低等質(zhì)量住房，使低等質(zhì)量住房市場的住房整體水平提高；并加速過濾中等質(zhì)量住房和高等質(zhì)量住房，刺激開發(fā)商興建各個等級住房，提高整體住房質(zhì)量水平，保證了住房供應(yīng)鏈條的連續(xù)性，拉動經(jīng)濟(jì)增長。并且，通過加速過濾充分利用舊房，節(jié)約了社會資源，與公共住房建設(shè)相比，降低了政府的支出成本。住房過濾理論證明了：在住房存量資源豐富的條件下，對低收入階層實行“人頭補(bǔ)貼”要比“磚頭補(bǔ)貼”更有效率，更能節(jié)約社會成本。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)住宅存量中90平方米以下的小戶型住房占比達(dá)到70%，一方面說明，現(xiàn)有小戶型住房數(shù)量可以滿足城鎮(zhèn)住房保障體系的需要，另一方面也說明，我國城鎮(zhèn)居民家庭住房改善性需求很大程度上還沒有得到滿足。因此，推進(jìn)二手房市場發(fā)展，對低收入家庭提供適當(dāng)住房補(bǔ)貼，加快存量住房的過濾，是完善我國現(xiàn)有城鎮(zhèn)住房保障制度、促進(jìn)住房市場發(fā)展、滿足不同層次住房需求的良好選擇。3. 不同人群住房保障方式選擇我國現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障政策體系由經(jīng)濟(jì)適用房政策、廉租房政策、住房公積金政策、政府和企事業(yè)單位對職工的住房補(bǔ)貼政策、針對社會“夾心層”人群的所謂經(jīng)濟(jì)租用房和“雙限商品房”等政策共同政策構(gòu)成。其中，住房補(bǔ)貼政策伴隨著職工工資改革逐步到位和工資水平的不斷提高，將逐步消失；2007年新的勞動合同法出臺以后，國家要求城鎮(zhèn)所有企事業(yè)單位都要為其按用工合同聘用的人員包括農(nóng)民工在內(nèi)提供包括住房公積金在內(nèi)的“三險（基本養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷保險）一金（住房公積金）”，住房公積金政策將面向所有職工而成為普遍住房優(yōu)惠政策。本報告在此對這兩類政策不進(jìn)行詳細(xì)分析。廉租房政策、經(jīng)濟(jì)適用房政策、“雙限商品房”政策、經(jīng)濟(jì)租用房政策是需要區(qū)別不同保障對象的，目前這幾種政策基本都是采用“磚頭補(bǔ)貼”方式，即各地政府新建住房以滿足不同保障對象的住房需求。如前文所述，大量“磚頭補(bǔ)貼”方式并不適合我國國情。而且，如此多的保障模式過于煩瑣和復(fù)雜，目前我國城鎮(zhèn)居民收入來源不透明，在享受不同住房保障政策的城鎮(zhèn)居民家庭收入劃分上難以完全準(zhǔn)確和實現(xiàn)公平，如果保障方式劃分過細(xì)，則具有無限可分的“夾心層”家庭存在，這使得相關(guān)管理在審核城鎮(zhèn)居民家庭享受不同保障水平的資格準(zhǔn)入上的實際操作難度很大，住房保障方式政策設(shè)計愈細(xì)愈不利于實際管理和操作。本報告認(rèn)為，按照住房保障的內(nèi)涵，我國城鎮(zhèn)住房保障體系應(yīng)以廉租房為主，將經(jīng)濟(jì)租用房與廉租房合并，立足國情，滿足基本住房需要，保障方式要以“人頭補(bǔ)貼”為主“磚頭補(bǔ)貼”為輔；現(xiàn)階段可以建設(shè)適量經(jīng)濟(jì)適用房作為過渡，長期看，經(jīng)濟(jì)適用房和“雙限商品房”應(yīng)逐步退出住房保障體系。本報告對不同保障人群的住房保障方式構(gòu)想如下：（1）沒有房產(chǎn)或新增家庭的城鎮(zhèn)低收入戶籍住房保障對象、符合保障條件的“城漂”家庭以“人頭補(bǔ)貼”為主租住廉租房。我國城鎮(zhèn)住房存量中，小戶型住房占大多數(shù)，為符合條件的低收入家庭發(fā)放相應(yīng)住房補(bǔ)貼，幫助其到正式住房市場租賃相應(yīng)的住房，既可以滿足不同家庭的多元化需求，也提高住房存量的使用效用，節(jié)約了社會資源。住房存量不足的地區(qū)可以補(bǔ)充建設(shè)廉租房，或者由政府購買舊公房、小面積存量房改造之后用作廉租房。（2）擁有房產(chǎn)的拆遷戶等住房保障對象以“人頭補(bǔ)貼”為主，可以選擇租賃廉租房或購買經(jīng)濟(jì)適用房?！芭飸魠^(qū)”改造或舊城改造的拆遷戶，本來就擁有自有住房，在獲得拆遷補(bǔ)償后仍可以購買經(jīng)濟(jì)適用房，幫助其實現(xiàn)住房條件的改善，同時也為經(jīng)濟(jì)適用房的過渡提供需求支撐。這些家庭也可以選擇租住廉租房。（3）在城鎮(zhèn)租住工作生活超過5年的符合條件的農(nóng)民工以“人頭補(bǔ)貼”為主租住廉租房或退出宅基地后購買經(jīng)濟(jì)適用房。對于5年后仍租住工作生活在城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，如果符合城鎮(zhèn)住房保障對象條件，可以享受同戶籍市民同等待遇，發(fā)放“人頭補(bǔ)貼”，提高其租住市場價住房的能力。如果處理其農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的住房和宅基地后 農(nóng)民工如何退出宅基地問題，本報告在此不做詳細(xì)研究。，可以購買經(jīng)濟(jì)適用房。（4）規(guī)范“城中村”住房租賃市場，滿足外來務(wù)工人員的住房需求。目前“城中村”住房已經(jīng)成為事實上的廉租房，大城市中超過一半的外來務(wù)工人員都住在“城中村”里。未來若干年內(nèi)，我國都會處于人口向城鎮(zhèn)大規(guī)模集中的高潮階段，短期內(nèi)廉租房惠及所有低收入外來人口的難度很大，“城中村”仍是適宜的住區(qū)選擇。但需要投入資金對設(shè)施條件較差的“城中村”進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施改造，完善公共衛(wèi)生條件，盡量消除安全隱患；通過行政管理手段對村中出租住房進(jìn)行檢查整頓，允許公開出租，要求出租方對危房、簡易房進(jìn)行修繕，作為城鎮(zhèn)“廉租房”的補(bǔ)充。（5）鼓勵開發(fā)企業(yè)提供長期穩(wěn)定的租賃住宅，滿足新就業(yè)年輕人的過渡房需求。目前，我國城鎮(zhèn)人口主要通過購房來解決住房問題，租房比例不到四分之一，且以流動人口為主。這一方面與我國城鎮(zhèn)住房制度改革有關(guān)，大量公房出售提高了居民的住房自有化率，另一方面也反映了我國住房租賃市場的不完善，新增家庭仍選擇以購房為主的住房解決方案。租賃住宅供給主體單一是我國住房租賃市場不完善的重要原因，目前租賃住房供給方只有兩個主體：私房房主，包括大量“城中村”農(nóng)民房主；提供公房租賃的各種企事業(yè)單位。私房租賃面臨的主要問題是租約的不穩(wěn)定，而公房租賃只能局限于部分特殊部門。從發(fā)達(dá)國家的發(fā)展歷程來看，各種非營利的社會團(tuán)體、私營開發(fā)企業(yè)等都提供大量的租賃房源，這些團(tuán)體或開發(fā)企業(yè)會獲得相應(yīng)的政府資助，例如提供固定利率的長期貸款等。本報告認(rèn)為，我國可以參考發(fā)達(dá)國家的做法，為提供租賃住房的開發(fā)企業(yè)提供長期貸款，增加穩(wěn)定的租賃住房房源，為支付能力暫時不足的年輕人提供過渡房，也為無購房能力希望長期租賃住房的人群提供可靠的房源，甚至可以通過給予更多優(yōu)惠政策鼓勵開發(fā)企業(yè)建設(shè)向農(nóng)民工出租的集體宿舍，不僅可以緩解住房銷售市場的供求矛盾，有利于社會穩(wěn)定，而且也促使我國住房市場逐步發(fā)展和完善。五、結(jié)論及建議1. 城鎮(zhèn)住房保障范圍和保障方式建議我們認(rèn)為，我國現(xiàn)有城鎮(zhèn)住房保障制度存在問題的主要根源包括對住房保障含義的理解不準(zhǔn)確、對存量住房的基本狀況不了解、忽略了住房高自有化率和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的現(xiàn)實背景。通過深入分析，本報告提出城鎮(zhèn)住房保障范圍和保障方式如下：第一，我國城鎮(zhèn)住房保障體系由廉租房和少量的經(jīng)濟(jì)適用房組成。其中，廉租房是住房保障制度的主要形式，涵蓋目前的廉租房和經(jīng)濟(jì)租用房兩種形式；經(jīng)濟(jì)適用房作為政策過渡保持少量建設(shè)，主要面向拆遷戶和退出宅基地的農(nóng)民，保持現(xiàn)有的管理政策。第二，城鎮(zhèn)住房保障對象面向全部常住人口，保障范圍大約占城鎮(zhèn)家庭總數(shù)的5%，并且每年增加40萬戶左右。第三，保障方式應(yīng)以“人頭補(bǔ)貼”為主“磚頭補(bǔ)貼”為輔。將城中村住房作為廉租房的適宜補(bǔ)充。2. 近期推進(jìn)措施（1）從解決城鎮(zhèn)戶籍低收入家庭的住房保障入手，逐步改善低收入遷移人口的住房條件；（2）建議將公務(wù)員住房問題從住房保障體系中剔除，可做單獨考慮；（3）完善房地產(chǎn)統(tǒng)計和信息披露制度，鼓勵有條件的地區(qū)推行住房“人頭補(bǔ)貼”發(fā)放；（4）加強(qiáng)城中村出租住房的管理；（5）降低交易稅費(fèi)，發(fā)展二手住房市場。3. 長期建議（1）研究廉租房退出機(jī)制；（2）制定措施鼓勵開發(fā)企業(yè)提供長期穩(wěn)定的租賃住宅；（3）進(jìn)行住房普查，建立統(tǒng)一的房屋權(quán)屬信息系統(tǒng)；（4）加快住房保障領(lǐng)域法律法規(guī)建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)住房保障的法制化進(jìn)程。表13 我國城鎮(zhèn)住房保障對象范圍及其保障方式對象擁有自有住房的城鎮(zhèn)戶籍最低收入家庭城鎮(zhèn)戶籍人口中最低收入戶、低收入戶、中等偏下收入戶無房產(chǎn)家庭城鎮(zhèn)戶籍人口中最低收入戶、低收入戶、中等偏下收入戶的新增家庭5年后仍在城鎮(zhèn)的低收入農(nóng)民工低收入“城漂”收入水平其收入不到城鎮(zhèn)家庭平均收入的20%其收入在城鎮(zhèn)家庭平均收入50%以下其收入在城鎮(zhèn)家庭平均收入50%以下其收入在城鎮(zhèn)家庭平均收入50%以下其收入在城鎮(zhèn)家庭平均收入50%以下住房問題住房面積小、住房質(zhì)量差不具備租賃市場價住房支付能力不具備租賃市場價住房支付能力不具備租賃市場價住房支付能力不具備租賃市場價住房支付能力住房保障目標(biāo)幫助其實現(xiàn)住房改善幫助其租住到合適的正式住房幫助其租住到合適的正式住房幫助其租住到合適的正式住房幫助其租住到合適的正式住房解決模式廉租房+經(jīng)濟(jì)適用房廉租房廉租房廉租房+經(jīng)濟(jì)適用房廉租房保障方式“人頭補(bǔ)貼”為主，存量不足的地區(qū)可以建設(shè)適量廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房“人頭補(bǔ)貼”為主，存量不足的地區(qū)可以建設(shè)適量廉租房，或政府出資購買舊公房、小面積存量房等改造后作為廉租房源“人頭補(bǔ)貼”為主，存量不足的地區(qū)可以建設(shè)適量廉租房，或政府出資購買舊公房、小面積存量房等改造后作為廉租房源“人頭補(bǔ)貼”為主，存量不足的地區(qū)可以建設(shè)適量保障房，經(jīng)濟(jì)適用房對象只面對已處理宅基地后的農(nóng)民工“人頭補(bǔ)貼”為主，存量不足的地區(qū)可以建設(shè)適量廉租房，或政府出資購買舊公房、小面積存量房等改造后作為廉租房源范圍總量近期主要包括“棚戶區(qū)”改造；人均住房面積不足10平方米的最低收入家庭。%。大約占城鎮(zhèn)家庭總數(shù)的1%。大約每年增加20萬戶。%，且每年增加15萬戶左右。大約占城鎮(zhèn)家庭的1%，且每年增加5萬戶左右?？偭?005年我國需要進(jìn)入城鎮(zhèn)住房保障范圍的家庭戶數(shù)約占城鎮(zhèn)家庭總數(shù)的5%，大約920萬戶，其中城鎮(zhèn)戶籍符合條件的低收入家庭460萬戶，符合條件的農(nóng)民工家庭280萬戶，符合條件的“城漂”家庭180萬戶。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和人口自然增長較快的人口紅利期，每年大約40萬戶新增家庭需要進(jìn)入城鎮(zhèn)住房保障體系。其中包括20萬戶城鎮(zhèn)戶籍低收入新增家庭、15萬戶新增農(nóng)民工家庭和5萬戶新增“城漂”家庭。