【正文】 任務(wù)編組之組織，故非屬協(xié)調(diào)性委員會(huì)。：本身屬於機(jī)關(guān)內(nèi)部的單位，通常於本機(jī)關(guān)或他機(jī)關(guān)作成行政處分時(shí)，具有參與權(quán)限的委員會(huì)，無(wú)論是在決策階段參與，或是在執(zhí)行後的救濟(jì)或調(diào)處時(shí)參與，均屬之。參與性委員會(huì)之設(shè)置，因具有準(zhǔn)司法之效果，通常需有法源依據(jù)，例如法令規(guī)定審議某種事項(xiàng)（如訴願(yuàn)），應(yīng)設(shè)置某種委員會(huì)（如訴願(yuàn)委員會(huì)）等是。行政調(diào)解之組織，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會(huì)、勞資爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)及勞資爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)、耕地租佃委員會(huì)、公害糾紛調(diào)處委員會(huì)及公害糾紛裁決委員會(huì)、建築爭(zhēng)議事件評(píng)審委員會(huì)等等，係在調(diào)解時(shí)參與，其目的在調(diào)整對(duì)立利害關(guān)係，因其調(diào)解之結(jié)果經(jīng)法院審核後，取得與法院判決相同的效力，即屬準(zhǔn)司法作用的委員會(huì)，且具有設(shè)置之法源依據(jù)，故應(yīng)屬參與性委員會(huì)。㈢檢討與比較⑴行政調(diào)解之組織屬內(nèi)部單位：目前所有行政調(diào)解之組織（包括消費(fèi)爭(zhēng)議調(diào)解之組織在內(nèi)），無(wú)論其名稱為調(diào)解、調(diào)處或裁決，均屬內(nèi)部單位，無(wú)一例外。有學(xué)者 同註9，「行政程序法實(shí)用」，頁(yè)322。行政程序法第165條以及第166條、第167條雖然均規(guī)定行政指導(dǎo)之主體為行政機(jī)關(guān)，惟因行政指導(dǎo)本屬事實(shí)行為，因此此時(shí)之行政機(jī)關(guān)是否必須限於本法第2條第2項(xiàng)所定之實(shí)質(zhì)的、狹義的行政機(jī)關(guān)？即有疑問(wèn)。按從抑制行政指導(dǎo)以保護(hù)人民權(quán)益的觀點(diǎn)來(lái)看，上揭行政機(jī)關(guān)之概念自以嚴(yán)格限定為宜；但若肯定行政指導(dǎo)之功能，並且考量其非權(quán)力行政之特色，則上揭行政機(jī)關(guān)之概念即有必要放寬至實(shí)從事指導(dǎo)者，而不必嚴(yán)格限定。本書以為應(yīng)從後說(shuō)為是，此時(shí)依本法第166條、第167條之規(guī)定，並可擴(kuò)大對(duì)行政指導(dǎo)之統(tǒng)制。本法第2條第3項(xiàng)就受委託行使公權(quán)力之私人，承認(rèn)其地位在受託範(fàn)圍內(nèi)「視為行政機(jī)關(guān)」，職是之故，除非有特別之理由，否則應(yīng)解為私人得因授權(quán)而為行政指導(dǎo)，但此時(shí)因非屬行政委託，故本法第16條所定要件應(yīng)無(wú)庸適用。再者，地方行政機(jī)關(guān)就委辦事項(xiàng)亦得為行政指導(dǎo)而無(wú)疑。將行政調(diào)解組織歸類為「視為行政機(jī)關(guān)」，雖不無(wú)見(jiàn)地，惟筆者認(rèn)為不如逕以其所屬機(jī)關(guān)作為行政爭(zhēng)訟機(jī)關(guān)，來(lái)得簡(jiǎn)便。⑵行政調(diào)解之組織均屬行政委員會(huì)：行政機(jī)關(guān)辦理調(diào)解之調(diào)解委員會(huì)，其屬性應(yīng)以調(diào)解之屬性作為判斷基準(zhǔn)。有學(xué)者 同註29，「行政委員會(huì)組織與功能之研究」，頁(yè)4及頁(yè)5。某些為調(diào)解、調(diào)處、仲裁目的而設(shè)立的委員會(huì)，是否也是行政委員會(huì)？例如，依照鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例設(shè)立的調(diào)解委員會(huì)，其功能在調(diào)解當(dāng)事人之間的民刑事糾紛（第1條），調(diào)解的結(jié)果如不為當(dāng)事人所接受，也不發(fā)生任何拘束力，而且，調(diào)解書的作成也不是行政處分，更無(wú)行政救濟(jì)可言，則其性質(zhì)究竟為何，學(xué)說(shuō)上有三種看法：第一說(shuō)為自治工作說(shuō)，主張調(diào)解工作既係由地方自治機(jī)關(guān)為之，所以為自治工作之一；第二說(shuō)為社會(huì)立法說(shuō)，認(rèn)為調(diào)解乃是圖社會(huì)之和諧，為行政部門的社會(huì)工作之一；第三說(shuō)則是司法制度說(shuō)，該說(shuō)從調(diào)解的內(nèi)容立論，主張調(diào)解工作是司法工作之一，而是將屬於中央司法權(quán)限的司法事務(wù)交由地方自治團(tuán)體辦理。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會(huì)為例，就調(diào)解性質(zhì)歸納為自治工作說(shuō)、社會(huì)立法說(shuō)、司法制度說(shuō)等三說(shuō)，筆者則以調(diào)解業(yè)務(wù)並不限於地方自治事項(xiàng)，如著作權(quán)爭(zhēng)議調(diào)解業(yè)務(wù)等，中央機(jī)關(guān)亦可逕行辦理，故不贊同地方自治說(shuō)；調(diào)解業(yè)務(wù)本質(zhì)上並不屬於司法權(quán)限，僅調(diào)解成立之效果，依法賦與一定之法律效力而已，如勞資爭(zhēng)議調(diào)解成立者，依法僅視為爭(zhēng)議當(dāng)事人間之契約而已，並不具有法院判決之效力，故不贊同司法制度說(shuō)；行政調(diào)解業(yè)務(wù)既係由行政機(jī)關(guān)為之，所為調(diào)解之結(jié)果，雖無(wú)拘束力，但至少是一種由行政機(jī)關(guān)所為之行政指導(dǎo)，故贊同社會(huì)立法說(shuō)。因此，行政調(diào)解委員會(huì)屬於一種行政委員會(huì)。目前所有行政調(diào)解之組織（包括消費(fèi)爭(zhēng)議調(diào)解之組織在內(nèi)），同樣地?zé)o論其名稱為調(diào)解、調(diào)處或裁決，均以合議制行政委員會(huì)型態(tài)存在，無(wú)一例外。⑶行政調(diào)解之組織無(wú)專任人力：目前所有行政調(diào)解組織所需之人力，均採(cǎi)兼任為原則，此在一般行政調(diào)解組織，係由何一業(yè)務(wù)單位依其權(quán)限上需要所設(shè)置，該一業(yè)務(wù)單位即為其主管機(jī)關(guān)，主管機(jī)關(guān)並無(wú)爭(zhēng)議；惟在其主管機(jī)關(guān)不明確時(shí)，即成問(wèn)題。例如消費(fèi)者保護(hù)業(yè)務(wù)係屬綜合性業(yè)務(wù)，無(wú)法劃歸由某一業(yè)務(wù)單位獨(dú)立承辦，因而與該項(xiàng)綜合業(yè)務(wù)有關(guān)所成立之消費(fèi)爭(zhēng)議調(diào)解組織，其幕僚人力究由何一單位負(fù)責(zé)，即成問(wèn)題。行政院消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)即為此予以函釋 行政院消保會(huì)86年3月15日消保法字第00314號(hào)函。，以資解決。 行政調(diào)解委員會(huì)屬於一種行政委員會(huì)，並兼具下列委員會(huì)之特性：⑴參與性委員會(huì)：行政調(diào)解委員會(huì)設(shè)立之目的，係為了調(diào)整相對(duì)立雙方之利害關(guān)係，進(jìn)而解決雙方之爭(zhēng)執(zhí)，使得雙方得以和諧相處，有其專業(yè)性及技術(shù)性存在，需要專業(yè)人士之參與，共同決定其結(jié)果，始能達(dá)其設(shè)置目的，故屬參與性委員會(huì)。⑵準(zhǔn)司法委員會(huì)：行政調(diào)解委員會(huì)因其調(diào)解之結(jié)果經(jīng)法院審核後，取得與法院判決相同的效力，即屬準(zhǔn)司法作用的委員會(huì)。該準(zhǔn)司法委員會(huì)之設(shè)立，除了尊重行政機(jī)關(guān)之專業(yè)性外，主要在疏減訟源，希望以訴訟外處理機(jī)制有效彌補(bǔ)司法制度的不足。依三權(quán)分立的精神，行政調(diào)解委員會(huì)雖屬準(zhǔn)司法委員會(huì)，辦理行政司法事務(wù)，惟究非法定正式的司法行為，故司法院大法官會(huì)議解釋，準(zhǔn)司法委員會(huì)之裁決並非最終裁決，亦非不得訴請(qǐng)司法救濟(jì)，但有異說(shuō) 同註29，頁(yè)407。此為吳庚教授之見(jiàn)解。⑶調(diào)整相對(duì)立利害的委員會(huì) 同註29，頁(yè)10。：依據(jù)委員會(huì)預(yù)定功能或設(shè)置目的，例如勞資爭(zhēng)議調(diào)處委員會(huì)、建築爭(zhēng)議事件評(píng)委員會(huì)、以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)市區(qū)調(diào)解委員會(huì)等等，這是為了解決利害對(duì)立雙方的糾紛，或者使行業(yè)之內(nèi)勞僱雙方得以和諧相處所設(shè)置的委員會(huì)。：主要約有下列兩個(gè)問(wèn)題。⑴研訂行政調(diào)解委員會(huì)組織通則之必要：由於現(xiàn)行有關(guān)行政委員會(huì)之概念並不一致，且就委員會(huì)組織地位而言，即使同樣稱為委員會(huì)，但在政府組織的系統(tǒng)表上，其位階大有不同 同註29，頁(yè)249。，行政調(diào)解委員會(huì)亦不能例外。故為期正本清源，避免同一類型委員會(huì)政出多門過(guò)於分歧，理應(yīng)研訂行政調(diào)解委員會(huì)之組織通則等組織法規(guī)，就行政調(diào)解委員會(huì)應(yīng)予統(tǒng)一之定義，賦與行政調(diào)解委員會(huì)應(yīng)有統(tǒng)一之定位，並配置必要之編制人力及預(yù)算，俾有效發(fā)揮行政調(diào)解委員會(huì)之功能。⑵地方行政調(diào)解之組織宜由地方政府自訂：目前行政調(diào)解委員會(huì)組織之依據(jù)，有由中央政府採(cǎi)準(zhǔn)則方式為之，例如採(cǎi)購(gòu)申訴審議委員會(huì)組織準(zhǔn)則；亦有由中央政府以法律直接規(guī)定或以法律授權(quán)代訂其共通組織規(guī)程方式為之，例如「縣（市）政府及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）公所耕地租佃委員會(huì)組織規(guī)程」、「直轄市、縣（市）（局）建築爭(zhēng)議事件評(píng)審委員會(huì)組織規(guī)程」、「直轄市縣（市）九二一震災(zāi)災(zāi)區(qū)不動(dòng)產(chǎn)糾紛調(diào)處委員會(huì)組織規(guī)程」、「直轄市縣（市）不動(dòng)產(chǎn)糾紛調(diào)處委員會(huì)設(shè)置辦法」、「鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例」等，均要求各級(jí)政府於設(shè)立同種行政調(diào)解委員會(huì)時(shí)一體適用，此種模式可能侵犯地方政府的自主組織權(quán)，反不如公害糾紛處理法及消費(fèi)者保護(hù)法規(guī)定，地方行政調(diào)解組織由各該地方政府另定之，除尊重地方政府的自主組織權(quán)外，並可避免流於僵硬而失去因地制宜的彈性 同註29，頁(yè)247。貳、行政調(diào)解組織成員之比較行政調(diào)解之組織，雖非為行政機(jī)關(guān)，但為辦理調(diào)解業(yè)務(wù)，必須有一定之組織架構(gòu)（多以任務(wù)編組方式為之），並配置一定之成員（多配置兼任人力），始能發(fā)揮一定之組織功能。一般行政調(diào)解之組織，其架構(gòu)均以委員會(huì)之形式，本質(zhì)上屬於參與性委員會(huì)，已見(jiàn)上述，本節(jié)將以其主要成員（委員）作為論述比較之重點(diǎn)。行政調(diào)解組織因係以委員會(huì)方式為之，故其主要成員為委員，我國(guó)學(xué)者對(duì)於公務(wù)員之概念及種類，有主張二種類型 林紀(jì)東著「行政法」，頁(yè)230。公務(wù)員之概念，可分為形式概念與實(shí)質(zhì)概念二種：公務(wù)員之形式概念，指法令上規(guī)定之公務(wù)員概念而言；公務(wù)員之實(shí)質(zhì)概念，則指學(xué)理上之公務(wù)員概念而言。吳庚著「行政法之理論與實(shí)用」（增訂七版），頁(yè)201。公務(wù)員之概念，可分為學(xué)理上之公務(wù)員概念及法律上之公務(wù)員概念。、三種類型 李震山前揭書，頁(yè)133以下；張家洋著「行政法」，頁(yè)445以下。、四種類型 黃默夫著「行政法【新體系與問(wèn)題研析】」，頁(yè)306以下，公務(wù)員有最廣義（刑法第10條第2項(xiàng)）、廣義（公務(wù)員服務(wù)法第24條）、狹義（公務(wù)員懲戒法與最狹義（公務(wù)員任用法第5條）等四種不同定義。吳庚著「行政法之理論與實(shí)用」（增訂七版），頁(yè)202以下，公務(wù)員主要有刑法及國(guó)家賠償法、公務(wù)員服務(wù)法、公教人員保險(xiǎn)法、公務(wù)人員任用法等四種。等，見(jiàn)解不一，筆者採(cǎi)用「公務(wù)人員任用法之公務(wù)員」、「公務(wù)員服務(wù)法之公務(wù)員」及「刑法上公務(wù)員」等三種分類，並認(rèn)為調(diào)解委員會(huì)之委員屬於刑法上之公務(wù)員 鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會(huì)委員係依鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例規(guī)定，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)市長(zhǎng)推薦，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市民代表會(huì)同意後聘任，自屬?gòu)氖蚂豆猜殑?wù)，依大法官釋字第42號(hào)解釋，應(yīng)認(rèn)為具有公職人員資格。，應(yīng)無(wú)疑義。以下爰分就調(diào)解委員之組織上（人數(shù)、類別、資格）及任用上（任期、聘任、解聘）有關(guān)問(wèn)題予以說(shuō)明。一、調(diào)解委員在組織上（人數(shù)、資格、類別）之比較㈠現(xiàn)行調(diào)解組織概述除消費(fèi)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)外，現(xiàn)行行政調(diào)解組織有關(guān)委員人數(shù)、資格、類別之規(guī)定，依委員名額由少到多的次序臚列如后。：由委員3人或5人組織之；由主管機(jī)關(guān)指派代表1人或3人，當(dāng)事人雙方各選定1人組成。⑴委員名額：由3至5人組成，委員名額最為精簡(jiǎn)。⑵委員類別（積極資格）：主要係基於中立及平衡原則，除規(guī)定委員應(yīng)由機(jī)關(guān)代表（1至3人）、當(dāng)事人代表（雙方各1人）等二種類別組成外，並未另訂特別之積極資格。⑶委員資格（消極資格）：雖無(wú)任何消極資格之規(guī)定，惟解釋上，該委員依民法規(guī)定，仍應(yīng)具有完全之行為能力。：原則上由委員7人至15人組織之；鄉(xiāng)鎮(zhèn)市行政區(qū)域遼濶者，縣政府得酌增其調(diào)解名額，但最多不得超過(guò)25人。均聘請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市內(nèi)具有法律知識(shí)、信望素孚之公正人士為委員，且調(diào)解委員中至少應(yīng)有婦女1名。⑴委員名額：委員名額之下限為7人，但上限為15人至25人，彈性甚大，主要係因鄉(xiāng)鎮(zhèn)市規(guī)模大小不一所致。⑵委員類別（積極資格）：主要有下列二種類別。①公正委員：基於公正處理原則，故鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會(huì)之委員，均由該地方信望素孚之公正人士來(lái)?yè)?dān)任，除了並無(wú)所謂某類團(tuán)體之代表存在外，亦無(wú)所謂委員類別比例之限制。②婦女委員：基於兩性平等原則，每一鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會(huì)之委員中，至少應(yīng)有婦女一名。明定委員之婦名保障名額，除了有鼓勵(lì)婦女參與外，可能並無(wú)特別作用，在行政調(diào)解組織中甚為少見(jiàn)，此為鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會(huì)之特殊規(guī)定。⑶委員之一般消極資格：有下列情形之一者，不得為調(diào)解委員會(huì)委員。①曾受一年有期徒刑以上刑之裁判確定者。但過(guò)失犯罪或受緩刑宣告者，不在此限。②曾犯貪污罪，經(jīng)判刑確定者。③曾受保安處分或感訓(xùn)處分之裁判確定者。④受破產(chǎn)宣告確定，尚未復(fù)權(quán)者。⑤褫奪公權(quán)，尚未復(fù)權(quán)者。⑥受禁治產(chǎn)宣告，尚未撤銷者。⑷委員之特別消極資格：下列人員亦應(yīng)受到特別限制（視同消極資格），此為鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例最特殊之規(guī)定。①鄉(xiāng)鎮(zhèn)市長(zhǎng)不得兼任調(diào)解委員：限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)市長(zhǎng)不得兼任調(diào)解委員，利弊得失如何，亟需進(jìn)一步探討。②民意代表得兼任調(diào)解委員，其名額不得超過(guò)調(diào)解委員會(huì)人數(shù)三分之一：放寛民意代表得兼任調(diào)解委員，是否妥適，有待進(jìn)一步探討。③現(xiàn)職公務(wù)人員不宜兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員：排除現(xiàn)職公務(wù)人員不得以學(xué)者專家身分兼任委員，是否妥適，有待進(jìn)一步探討。④現(xiàn)任國(guó)立大學(xué)專任教授不得兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會(huì)委員：排除現(xiàn)任國(guó)立大學(xué)專任教授不得以學(xué)者專家身分兼任委員，是否妥適，亦有待進(jìn)一步探討。：由委員7人至25人組織之，聘請(qǐng)具有法律或採(cǎi)購(gòu)相關(guān)專門知識(shí)之公正人士擔(dān)任委員，其中3人並得由機(jī)關(guān)派兼之，但派兼人士不得超過(guò)全體委員人數(shù)五分之一。⑴委員名額：委員之下限為7人，上限則多至25人，上限與鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會(huì)相同。⑵委員類別（積極資格）：主要由機(jī)關(guān)代表及公正人士代表二類委員所組成，各該委員均應(yīng)具有法律或採(cǎi)購(gòu)相關(guān)專門知識(shí)，其中最多3人得由機(jī)關(guān)派兼，但派兼人士不得超過(guò)全體委員人數(shù)五分之一。至於公正人士代表委員，依採(cǎi)購(gòu)申訴審議委員會(huì)組織準(zhǔn)則第5條規(guī)定，並應(yīng)具備下列資格之一：①曾任實(shí)任法官、檢察官或行政法院評(píng)事者。②曾執(zhí)行律師、會(huì)計(jì)師、建築師、技師或其他與政府採(cǎi)購(gòu)有關(guān)之專門職業(yè)人員業(yè)務(wù)五年以下者。③曾任教育部認(rèn)可之國(guó)內(nèi)、外大專校院副教授以上職務(wù)三年以下，且教授法律或相關(guān)專門學(xué)科者。④具有與政府採(cǎi)購(gòu)相關(guān)領(lǐng)域之專門知識(shí)或技術(shù)，並在該領(lǐng)域服務(wù)五年以上者。⑶委員資格（消極資格）：無(wú)任何消極資格之規(guī)定。：由委員9人至21人組織之，遴聘有關(guān)機(jī)關(guān)代表、環(huán)境保護(hù)、法律、醫(yī)學(xué)等相關(guān)學(xué)者專家及社會(huì)公正人士共同組成；其中學(xué)者專家及社會(huì)公正人士之人數(shù)，不得少於全體委員之三分之二。⑴委員名額：委員之下限為9人，上限為21人。⑵委員類別（積極資格）：主要由機(jī)關(guān)代表、學(xué)者專家代表、社會(huì)公正人士等三類委員所組成，為昭公信，並明文規(guī)定其中學(xué)者專家及社會(huì)公正人士之人數(shù)，不得少於全體委員之三分之二。⑶委員資格（消極資格）：依公害糾紛處理法第7條明定調(diào)處委員解聘之事由，自該規(guī)定之反面解釋，只要有下列各款情形之一，均得於任滿前予以解聘，形同調(diào)處委員之一般消極資格規(guī)定。①受有期徒刑以上刑之判決確定者。②受破產(chǎn)或禁治產(chǎn)之宣告者。③任公務(wù)員而受撤職或休職之處分者。④因身心障礙致不能執(zhí)行職務(wù)者。：由委員9人至31人組織之，就具有醫(yī)學(xué)、法學(xué)專業(yè)知識(shí)及素孚信望之公正人士遴聘之，其中具有醫(yī)療專業(yè)知識(shí)者不得逾二分之一。⑴委員名額：委員之下限雖僅為9人，但上限則多至31人，較鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會(huì)25人上限為多，屬於目前上限委員最多人數(shù)之行政調(diào)解委員會(huì)。⑵委員類別（積極資格）：主要由專業(yè)委員（具有醫(yī)學(xué)、法學(xué)專業(yè)知識(shí)人士）、公正委員（素孚信望之公正人士）等二種類別組成外，並特別規(guī)定其中具有醫(yī)療專業(yè)知識(shí)者不得逾二分之一，以避免醫(yī)醫(yī)相護(hù)。⑶委員資格（消極資格）：醫(yī)療糾紛處理法草案第8條規(guī)定其一般消極資格，凡有下列各款情形之一者，不得為調(diào)解委員：①曾犯貪污、瀆職之罪，經(jīng)判刑確定者。②曾犯前款以外之罪，經(jīng)判處有期徒刑一年以上之刑確定者。但過(guò)失犯罪或受緩刑宣告者，不在此限。③曾受保安處分或感訓(xùn)處分之裁判確定者。④受褫奪公權(quán)宣告，尚未復(fù)權(quán)者。⑤受破產(chǎn)宣告，尚未復(fù)權(quán)者。⑥受禁治產(chǎn)宣告，尚未撤銷者。⑦未成年人。：由委員11人組織之，其中機(jī)關(guān)代表1人、農(nóng)會(huì)代表1人、佃農(nóng)委員5人、自耕農(nóng)委員2人及地主委員2人。 ⑴委員名額：委員固定由11人組成，並無(wú)上下限規(guī)定，為其特徵。⑵委員類別（積極資格）：委員會(huì)分由機(jī)關(guān)代表、農(nóng)