【正文】 題的主要發(fā)展趨勢；確定環(huán)境敏感目標(biāo)。找不到環(huán)境敏感目標(biāo)會使整個評價工作成為無的放矢。規(guī)劃環(huán)境影響評價中的環(huán)境敏感目標(biāo)一般包括濕地、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、水源地、文物古跡、生態(tài)敏感區(qū)、環(huán)境脆弱區(qū)等。這些區(qū)域和文化由于其特殊的環(huán)境價值，在規(guī)劃過程中乃至在未來規(guī)劃的實施過程中應(yīng)給予充分的重視和保護。 環(huán)境影響識別與確定環(huán)境目標(biāo)和評價指標(biāo)環(huán)境影響是指人類活動（經(jīng)濟、政治、社會活動）導(dǎo)致的環(huán)境變化以及由此引起的對人類社會的效應(yīng)。環(huán)境影響識別就是要找出所有受影響（特別是不利影響）的環(huán)境因素。在環(huán)境影響評價中，影響因素的識別與篩選是一項重要的工作。根據(jù)影響因素識別與篩選的結(jié)果為依據(jù)確定相應(yīng)的評價內(nèi)容和評價。確定規(guī)劃環(huán)境影響評價內(nèi)容和評價范圍時，應(yīng)考慮以下幾個因素：l 規(guī)劃對環(huán)境要素的影響方式、程度、以及其他客觀條件。每個規(guī)劃環(huán)境影響評價的工作內(nèi)容隨規(guī)劃的類型、特性、層次、地點及實施主體而異；根據(jù)環(huán)境影響識別的結(jié)果確定環(huán)境影響評價的具體內(nèi)容。l 確定評價范圍時不僅要考慮地域因素，還要考慮法律、行政權(quán)限等限制因素。l 確定規(guī)劃環(huán)境影響評價的地域范圍時，通常要考慮地域的現(xiàn)有地理屬性(流域、盆地、山脈等)；自然資源的特征(如森林、草原、漁場等)；人為的邊界(如公路、鐵路或運河)；行政管理界線，如行政區(qū)劃等。規(guī)劃環(huán)境影響評價中評價目標(biāo)相當(dāng)于建設(shè)項目環(huán)境影響評價中的評價標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)項目環(huán)境影響評價中的評價標(biāo)準(zhǔn)是判定一個項目對環(huán)境影響的程度的準(zhǔn)則，標(biāo)準(zhǔn)本身具有法律強制性。規(guī)劃環(huán)境影響評價中評價目標(biāo)提供了檢驗規(guī)劃的環(huán)境影響的技術(shù)準(zhǔn)繩。它與規(guī)劃目標(biāo)可能有重疊，但有些規(guī)劃環(huán)境影響評價中評價目標(biāo)超出了擬議規(guī)劃的目標(biāo)范疇。規(guī)劃環(huán)境影響評價中的評價目標(biāo)大部分還是來自于環(huán)境保護目標(biāo)。但由于規(guī)劃屬于戰(zhàn)略決策層次，其基本內(nèi)容很多涉及規(guī)劃范圍內(nèi)經(jīng)濟、社會發(fā)展的戰(zhàn)略選擇問題。其環(huán)境影響評價更側(cè)重于規(guī)劃地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力的評估，而非局限于環(huán)境質(zhì)量的演變。所以評價目標(biāo)通常還包括可持續(xù)發(fā)展方面的內(nèi)容。規(guī)劃環(huán)境影響評價評價目標(biāo)可以進一步分解為具體的評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)。評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)應(yīng)涉及環(huán)境影響識別階段所識別出的環(huán)境影響，還應(yīng)考慮到規(guī)劃本身的性質(zhì)和范圍。評價目標(biāo)應(yīng)具有普遍性，它是對資源可持續(xù)性利用和環(huán)境保護的需要。而且它們與決策所涉及的行政地區(qū)和決策層次有關(guān)。 境影響預(yù)測、分析與評價由于規(guī)劃層次的不同，涉及的行業(yè)/區(qū)域不同、規(guī)劃的社會經(jīng)濟活動不同，一般不會象建設(shè)項目環(huán)境影響評價那樣，預(yù)測項目建成后，污染物排放可能對周圍環(huán)境質(zhì)量造成的精確的濃度影響，而是根據(jù)不同層次規(guī)劃提出相應(yīng)的預(yù)測，預(yù)測范圍可考慮直接影響、間接影響和累積影響。有預(yù)測環(huán)境質(zhì)量的變化，也有預(yù)測可持續(xù)發(fā)展能力的變化。評價中要說明擬議規(guī)劃對環(huán)境敏感目標(biāo)的影響；擬議規(guī)劃對環(huán)境質(zhì)量的影響以及擬議規(guī)劃對地區(qū)或行業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力的影響。 提出對策建議任何規(guī)劃方案都會帶來環(huán)境影響，規(guī)劃環(huán)評的最終落腳點就是提出減緩不利環(huán)境影響，增強有利環(huán)境影響的對策和建議。對策建議應(yīng)包括對擬議規(guī)劃方案內(nèi)容所提出的修改、補充和完善意見，及環(huán)境保護的對策措施。 規(guī)劃環(huán)境影響評價中涉及到的組織規(guī)劃環(huán)境影響評價中主要涉及到5個組織，他們是規(guī)劃的編制機關(guān)、評價單位、規(guī)劃的審批機關(guān)、環(huán)境影響報告書的審查小組、公眾。表72 規(guī)劃環(huán)境影響評價中涉及的組織組織在規(guī)劃環(huán)境影響評價中充當(dāng)?shù)慕巧?guī)劃的編制機關(guān)編制規(guī)劃草案，組織評價或指定評價單位開展評價工作，對專項規(guī)劃的環(huán)境評價報告書進行公眾咨詢，負責(zé)執(zhí)行已批準(zhǔn)并實施規(guī)劃的跟蹤評價。評價單位可能是規(guī)劃的編制機關(guān)自身，也可能是其委托的單位或?qū)＜医M。規(guī)劃的審批機關(guān)通常是規(guī)劃編制機關(guān)的上級主管部門，負責(zé)審批規(guī)劃。審查小組負責(zé)審查規(guī)劃環(huán)境影響報告書和公眾意見。審查小組由人民政府指定的環(huán)境保護行政主管部門或者其他部門召集有關(guān)部門代表和專家組成，審查小組的專家，應(yīng)當(dāng)從按照國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門的規(guī)定設(shè)立的專家?guī)靸?nèi)的相關(guān)專業(yè)的專家名單中，以隨機抽取的方式確定。公眾在《環(huán)境影響評價法》中，公眾的范圍包括有關(guān)單位、專家和一般公眾。 評價單位《環(huán)境影響評價法》中未明確提出進行規(guī)劃環(huán)境影響評價必須要有相應(yīng)的資質(zhì)。所以可以認為：在我國今后進行的規(guī)劃環(huán)境影響評價中，既可以由規(guī)劃編制機關(guān)自己組織進行規(guī)劃環(huán)境影響評價；也可以由規(guī)劃編制機關(guān)委托具體編制規(guī)劃的單位以外的其他單位進行規(guī)劃環(huán)境影響評價，即第三方評價。（1） 規(guī)劃編制機關(guān)組織進行環(huán)境影響評價由規(guī)劃編制機關(guān)組織進行環(huán)境影響評價使規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)境影響評價有機地、動態(tài)地結(jié)合起來，使環(huán)境影響評價在規(guī)劃的起始階段就介入到規(guī)劃的制定過程之中，并可以將規(guī)劃環(huán)境影響評價的成果及時反饋到規(guī)劃之中，以達到相互融合，共同完善。其特點是評價的效率較高，評價中可能遇到的阻力較小。（2） 第三方評價第三方評價的重要性和必要性在經(jīng)濟領(lǐng)域已經(jīng)被充分接受，它是現(xiàn)代經(jīng)濟得以正常運行的重要保證之一。第三方評價的重要特征就是其獨立性、客觀性和公正性。ISO14000環(huán)境管理體系認證是第三方評價在環(huán)境領(lǐng)域中的一個成功實踐。環(huán)境影響評價在絕大多數(shù)國家也是采取第三方評價的模式。我國建設(shè)項目的環(huán)境影響評價就采取第三方評價的模式，即由業(yè)主委托有相應(yīng)資質(zhì)的評價單位編制環(huán)境影響報告書（表），并報相應(yīng)級別的環(huán)境保護行政主管部門審批。在開展規(guī)劃環(huán)境影響評價時，除了由于某些規(guī)劃在編制過程中會涉及到保密問題，或其他原因而采取由規(guī)劃編制機關(guān)組織進行環(huán)境影響評價，第三方評價仍是一種重要的評價形式。第三方評價時評價單位具體包括哪些單位，對此國家環(huán)境保護總局推薦了進行規(guī)劃環(huán)境影響評價的單位，這些單位包括具備開展規(guī)劃環(huán)境影響評價工作條件的部分環(huán)境保護科研單位、規(guī)劃單位、高等院校和環(huán)境咨詢公司。 規(guī)劃環(huán)境影響評價的監(jiān)測和跟蹤評價監(jiān)測與跟蹤評價是規(guī)劃實施階段要開展的工作。根據(jù)《環(huán)評法》第十五條，對環(huán)境有重大影響的規(guī)劃實施后，編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時組織環(huán)境影響監(jiān)測和跟蹤評價。這是中國第一次在環(huán)境保護法律和法規(guī)中對環(huán)境影響評價做跟蹤評價的要求。實現(xiàn)決策的科學(xué)化和規(guī)范化是中國政府努力的目標(biāo)。為此，政府正逐步加強有關(guān)立法工作，各級部門也在不斷做出相應(yīng)的調(diào)整和改革，增加決策過程的透明度，強化決策過程中的監(jiān)督機制。而環(huán)境影響評價恰是實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段?！董h(huán)境影響評價法》將環(huán)境影響評價的范圍從建設(shè)項目擴展到規(guī)劃，在規(guī)劃制定的早期就考慮環(huán)境因素，并將對環(huán)境因素的考慮貫穿整個規(guī)劃制定過程中。 規(guī)劃環(huán)境影響評價中公眾參與的探討 “公眾參與”(Public Participation)概念與內(nèi)涵“公眾參與”的定義可以從三個方面理解：l 它是一個連續(xù)和雙向地交換意見的過程，使公眾了解政府機構(gòu)、有關(guān)單位對環(huán)境問題采取的做法與解決過程；l 將項目、規(guī)劃、計劃或政策制定和評估活動中的有關(guān)情況隨時完整地通報給公眾；l 積極征求公眾對項目決策、資源利用、替代方案、減緩措施等問題的意見。簡而言之，“公眾參與”包含了信息的發(fā)布和反饋。前者是信息從管理公共事務(wù)的政府部門傳遞給關(guān)心公共事務(wù)的公眾，后者則是相反過程。反饋的信息對決策者做出及時、正確和滿意的決定是很有益的。所以公眾參與體現(xiàn)了環(huán)境保護的主體—公眾的意愿。在環(huán)境影響評價各個階段會有不同的“公眾”參與?！肮姟笔侵改切τ跀M議活動的環(huán)境后果特別關(guān)心或有利害關(guān)系的個人或團體。通常將公眾分為四類：l 直接受擬議活動影響和生活在鄰近地區(qū)的個人或團體；l 環(huán)境方面專家和管理人員或團體；l 能夠從擬議行動或項目中獲得利益的個人和團體；l 一般公眾中的部分人，主要指非政府組織或其成員。在開展公眾參與時，要充分利用各種協(xié)會和團體來吸收許多個人作為參與者、當(dāng)事人或評議人。 我國環(huán)境影響評價中公眾參與的實踐（1） 建設(shè)項目環(huán)境影響評價中的公眾參與建設(shè)項目環(huán)境影響評價中的公眾參與主要體現(xiàn)在以下幾個方面：l 在環(huán)評大綱和報告書審查時，都請地方政府與各有關(guān)部門代表和專家學(xué)者參加審查，專家還要形成評審意見，作為政府部門決策依據(jù)。這種由地方政府有關(guān)部門的代表和各方面專家發(fā)表意見也是一種公眾參與。l 建設(shè)項目可能給當(dāng)?shù)厝嗣袢罕妿聿焕绊憰r，直接受影響的公眾可以采用人民來信、來訪、上告等多種形式發(fā)表意見，這些意見一般都轉(zhuǎn)交當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護部門，由環(huán)保部門依法行政，進行干預(yù)；或和建設(shè)單位交換意見，予以協(xié)調(diào)解決。l 對于涉及非自愿性移民的大型工程項目，如水利工程，在制定移民規(guī)劃時，要廣泛征求移民的意見，移民有發(fā)表自己意見的自由。（2） 區(qū)域環(huán)境評價中的公眾參與在我國開展的區(qū)域環(huán)境評價中，“公眾”是指關(guān)注區(qū)域開發(fā)的公民們和各種社會團體與機構(gòu)。他們的關(guān)注可以出于個人、團體或機構(gòu)的權(quán)益、利害關(guān)系、興趣等動機。具體可以劃分為四類：l 直接和間接受區(qū)域開發(fā)行動影響的當(dāng)?shù)鼐用窈椭車貐^(qū)有關(guān)公民、公眾代表、團體和機構(gòu)；l 有關(guān)專家、咨詢?nèi)藛T、關(guān)心區(qū)域整體或局部開發(fā)行動的人士、團體、信息收集人員和矛盾調(diào)解人員等；l 參與和負責(zé)區(qū)域開發(fā)的部門和公司(各種所有制)；l 政府機構(gòu)負責(zé)管理與協(xié)調(diào)開發(fā)中各種重大問題的官員以及執(zhí)行決策的官員。根據(jù)我國區(qū)域環(huán)境評價開展的公眾參與實踐來看，主要形式有：l 由政府主管開發(fā)的機構(gòu)、環(huán)保部門和參與開發(fā)的主要建設(shè)單位召開公眾代表座談會，或邀請他們參加《環(huán)評工作大綱》和《區(qū)域環(huán)境評價報告書審查會》來征求意見。這些意見有的被采納后實施或納入環(huán)境影響報告書，或以政府文件形式規(guī)定執(zhí)行；l 區(qū)域所轄的縣、市、省級的人大、政協(xié)或群眾團體通過座談會或訪問征求受影響的公眾的意見；l 由承擔(dān)區(qū)域環(huán)境影響評價的單位對公眾進行訪問或發(fā)放征詢調(diào)查表。公眾參與的時段有三種情況：l 多數(shù)是環(huán)境影響評價大綱編寫前后，發(fā)現(xiàn)有些問題不確定，擬通過開座談會、訪問和發(fā)放調(diào)查表來收集信息，解決問題；l 在環(huán)境影響評價開展前后，通過調(diào)查，了解公眾對他們關(guān)心的問題是否得到解決；對報告書的結(jié)論是否滿意；l 在區(qū)域環(huán)境影響評價的審查階段征求公眾意見，以便對環(huán)境評價報告書作補充和修改。目前，在區(qū)域環(huán)境評價中，公眾參與在我國開展的困難有以下幾個方面：①公眾的環(huán)境意識和環(huán)保知識不夠，需要大力培訓(xùn)；②公眾參與的積極性需要調(diào)動，例如要填好一份調(diào)查表就需做很多工作；③缺少“公眾參與”專門的法規(guī)及規(guī)范化的工作指南；④缺少“公眾參與”的組織規(guī)劃、操作方法和技術(shù)、以及管理經(jīng)驗；⑤公眾參與尚做不到自覺自愿和無償貢獻，許多活動需經(jīng)費支持，而可獲經(jīng)費有限；⑥對可能產(chǎn)生的新問題和消極作用尚缺少思想準(zhǔn)備。（3） 規(guī)劃環(huán)境影響評價中公眾參與的要求在2002年十月頒布的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中對規(guī)劃環(huán)境影響評價的公眾參與進行了原則的規(guī)定。該法第五條“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價。”第十一條“專項規(guī)劃的編制機關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。但是，國家規(guī)定需要保密的情形除外?！睘榱耸构妳⑴c規(guī)劃環(huán)境影響評價的制度能真正發(fā)揮作用，不流于形式，第十一條還規(guī)定專項規(guī)劃的編制機關(guān)在報請規(guī)劃審批機關(guān)審查的該規(guī)劃的環(huán)境影響報告書中，應(yīng)當(dāng)復(fù)具對有關(guān)單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明，以供審批機關(guān)充分考慮各方面的意見，作出準(zhǔn)確決策。 在《環(huán)境影響評價法》中對綜合性/指導(dǎo)性規(guī)劃與專項規(guī)劃環(huán)境影響評價中的公眾參與的要求是不同的。對綜合性/指導(dǎo)性規(guī)劃，由于其內(nèi)容許多涉及保密問題或比較敏感，所以這類規(guī)劃環(huán)境影響評價的公眾參與的形式更強調(diào)有關(guān)單位和專家咨詢。對于專項規(guī)劃，其環(huán)境影響評價的公眾參與則更面向一般公眾，其形式如《環(huán)境影響評價法》中提到的，可以采用論證會、聽證會，或者采取其他形式(例如座談會、書面意見)。 發(fā)達國家環(huán)境影響評價中的公眾參與美國、加拿大等國都有“公眾參與”的法規(guī)以及配套的程序和規(guī)則。環(huán)境影響評價過程的公眾參與，幾乎滲透在每個階段。①在環(huán)境影響評價劃定范圍(scope)和影響識別階段，應(yīng)通告公眾關(guān)于項目的情況；②在環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查階段，將取得的信息通告公眾，通過信息交流可幫助評價人員收集到文獻、資料和現(xiàn)場調(diào)查中收集不到的信息和資料，并且掌握評價的重點；③在對替代方案進行影響預(yù)測和評估時，公眾的評審可以防止一些有價值的方案由于評價人員的局限性或疏忽而未加考慮；當(dāng)缺少法定的評價標(biāo)準(zhǔn)時，公眾的意見有助于建立一個大家能接受的開發(fā)活動專用基準(zhǔn)；再者，通過信息的發(fā)布和反饋循環(huán)，使環(huán)境保護管理機構(gòu)和評價人員隨時掌握公眾的想法；④對項目的負面影響提出減緩措施時，公眾參與可以使這些措施切實可行。例如，在高架道路兩側(cè)建隔聲墻采用的外觀和材質(zhì)，在對景觀有影響的構(gòu)筑物上采取融景或偽裝措施等；⑤在對項目多個替代方案決策時，通過公眾參與可解決人們對不同方案偏好所引起的沖突，通過協(xié)商和合作做出明智的選擇和決策。 公眾參與的主要技術(shù)方法公眾參與的主要技術(shù)方法見表73。表73 公眾參與的主要技術(shù)方法類別主要方式或方法信息傳播技術(shù)①向公眾散發(fā)介紹開發(fā)活動信息的布告、說明書、工作綱要、圖表等；②建立公民隨訪中心；③建立熱線電話，提供互聯(lián)網(wǎng)上的熱線網(wǎng)址；④召開信息發(fā)布會等信息收集技術(shù)①現(xiàn)場調(diào)查、踏勘、測繪等；②與EIA進程的每個階段中的關(guān)鍵公眾團體討論；③運用不同形式的德爾斐(Delphi)技術(shù)(例如散發(fā)各種形式調(diào)查表等)；④由社區(qū)發(fā)起反映意見的會議；⑤舉行公眾聽證會；⑥通過公眾推舉的民意調(diào)查員收集意見參與過程的支持技術(shù)①對公眾參與中做出貢獻的公民予以表彰；②對公民進行培訓(xùn)；③社區(qū)的技術(shù)援助；④聘請協(xié)調(diào)員或通過協(xié)調(diào)員促成問題的解決；⑤解決問題策略的模擬方法