【導讀】新沂市土地節(jié)約與集約利用研究。新沂市土地利用總體規(guī)劃修編工作領(lǐng)導小組辦公室

　　

【正文】 表示 2020 年農(nóng)村 人口數(shù)。 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 22 （二） 理論潛力與現(xiàn)實潛力的測算 理論潛力 2020 年 新沂市 農(nóng)村居民點用地 公頃， 農(nóng)村 人口 598080 人 ① ，人均居民點面積為 平方米 ，比《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》規(guī)定的人均建設(shè)用地標準中五級上限值150 平方米 高出 平方米 。 根據(jù)《揚州市土地利 用總體規(guī)劃》和新沂市在揚州市的經(jīng)濟發(fā)展地位，以及《新沂市城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤規(guī)劃》中農(nóng)村居民點整理潛力結(jié)果綜合分析，將 公式中 B 近期取 170 平方米 /人，遠期取 150 平方米 /人。 近期內(nèi)，即 2020－ 2020 年，其中：經(jīng)過測算得出 Qt＝ 人； B 取 170 平方米 /人。 St＝ *170＝ （ m2）＝ （公頃） ΔS＝ － 公頃＝ 公頃 即待整理的農(nóng)村居民點面積為 公頃，參照《新沂市土 地開發(fā)整理規(guī)劃》中規(guī)劃的耕地占補項目庫的相關(guān)研究和已開展的農(nóng)村居民點整理整理項目的實踐，以及新沂市本區(qū)村莊閑散地的多少，與道路、溝渠、地形、坡度等，確定農(nóng)村居民點整理平均增加耕地系數(shù)為 32%， 2020－ 2020 年新沂市農(nóng)村居民點整理潛力可補充耕地潛力為 公頃。 遠期內(nèi)，即 2020－ 2020 年，其中：經(jīng)過測算得出 Qt＝ 人； B 取 150 平方米 /人。 St＝ *150＝ 40724208（ 平方米 ）＝ （公頃） ΔS＝ － 公頃＝ 公頃 即待整理的農(nóng)村居民點面積為 公頃，參照《新沂市土地開發(fā)整理規(guī)劃》的相關(guān)研究和已開展的農(nóng)村居民點整理整理項目的實踐，并且新沂市本區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的快速提升，從而確定農(nóng)村居民點整理平均增加耕地系數(shù)為 38%， 2020－ 2020 年新沂市農(nóng)村居民點整理潛力可補充耕地潛力為 公頃。新沂市農(nóng)村居民點整理 理論 潛力目標 見表 33.，各 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 在不同標準下的集約利用理論潛力見表 34。 ① 鄉(xiāng)村人口按《新沂市統(tǒng)計資料 2020 年》統(tǒng)計。 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 23 表 33 新沂市農(nóng)村居民點整理 理論 潛力目標 單位：公頃 、 % 2020－ 2020 年 整理潛力 2020－ 2020 年 整理潛力 待整理 土地面積 增加耕地面積 增加耕地系數(shù) 待整理 土地 面積 增加耕地面積 增加耕地系數(shù) 建設(shè)用地整理 表 34 新沂市 人均居民點用地及不同參照標準下的集約利用理論潛力 ① 地區(qū)名稱 人均用地 （平方米 /人） P170（公頃） P150（公頃） 新安鎮(zhèn) 棋盤鎮(zhèn) 高流鎮(zhèn) 王莊鎮(zhèn) 阿湖鎮(zhèn) 窯灣鎮(zhèn) 草橋鎮(zhèn) 港頭鎮(zhèn) 邵店鎮(zhèn) 瓦窯鎮(zhèn) 時集鎮(zhèn) 新店鎮(zhèn) 北 溝鎮(zhèn) 唐店鎮(zhèn) 雙塘鎮(zhèn) 合溝鎮(zhèn) 注： P180、 P150和 P120分別表示在人均居民點用地 180 平方米 、 150 平方米 和 120 平方米 下的集約利用潛力。 現(xiàn)實潛力 從近年江蘇各地農(nóng)村居民點拆并整理的成果經(jīng)驗來看，農(nóng)村居民點整理的順利進行主要依賴于全社會投資能力。在城市和開發(fā)區(qū)周邊地區(qū)，通過政府適度引導，一般土地 需求者（農(nóng)村居民、用地企業(yè)與開發(fā)商）往往也愿意投資于農(nóng)村居民點整理。因此，規(guī)劃期內(nèi)全省農(nóng)村居民點整理的實際規(guī)模一方面取決于全社會投資能力，另一方面取決于政府的組織、推動、示范工作成效與農(nóng)村居民和開發(fā)商的配合程度。 根據(jù)新沂市社會經(jīng)濟條件、生態(tài)環(huán)境適宜性、農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力和資金投入 ① 數(shù)據(jù)來自新沂統(tǒng)計資料 (2020)。 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 24 能力和新沂市掛鉤專題研究，確定新沂市農(nóng)村建設(shè)用地整理的目標為： bat CY ??? %15 式中： Y——整理目標； C——土地出讓金純收益； t ——新增耕地每公頃投資 a ——新增建設(shè)用地有償使用費 b ——耕地開墾費 （ 1） 土地出讓金 根據(jù)《省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省財政廳、國土資源廳關(guān)于將部分土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的意見的通知》（蘇政辦發(fā) [2020]104 號）精神，各市、市土地出讓金用于土地開發(fā)的比例為土地出讓金平均純收益的 15%。根據(jù)新沂市近幾年土地出讓金收益情況，預(yù)測到 2020 年土地出讓金 平均 純收益約 億元，到 2020 年約 億元。 （ 2） 新增建設(shè)用地有償使用費 《土地管理法》規(guī)定，新增建設(shè)用地土地有償使用費專項用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)。根據(jù)全國新增建 設(shè)用地有償使用費標準及等級，新沂市土地有償使用費征收標準為 12元 /平方米，按照新增建設(shè)用地土地有償使用費地方留成規(guī)定，地方可留用 70%。 （ 3） 耕地開墾費 根據(jù)江蘇省人民政府《關(guān)于調(diào)整耕地開墾費征收標準通知》規(guī)定，新沂市征收標準為 11 元 /平方米。 （ 4） 新增耕地每公頃投資 根據(jù)新沂市農(nóng)村建設(shè)用地整理的經(jīng)驗，新增耕地每公頃投資額約 75 萬元。 綜上所述，規(guī)劃 2020－ 2020 年全市農(nóng)村建設(shè)用地整理目標為 公頃，通過整理后凈增耕地 公頃；規(guī)劃 2020－ 2020 年全市農(nóng)村建設(shè)用地整理總面積 公頃，通過整理后凈增耕地 公頃。 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 25 表 35 新沂市農(nóng)村居民點整理 現(xiàn)實 潛力目標 單位：公頃 、 % 2020－ 2020 年 整理潛力 2020－ 2020 年 整理潛力 待整理 土地 面積 增加耕地面積 增加耕地系數(shù) 待整理 土地 面積 增加耕地面積 增加耕地系數(shù) 建設(shè)用地整理 （三） 分析及結(jié)論 農(nóng)村居民點用地節(jié)約集約潛力實現(xiàn)的途徑分析 農(nóng)村居民點潛力的實現(xiàn)主要通過運用工程技術(shù)和調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)等土地整理手段，進行村莊改造、歸并和再利用，使農(nóng)村居民點逐步集中，提高農(nóng)村居民點用地利用強度，促進土地利用有序化、合理化、科學化，并改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。由于區(qū)域經(jīng)濟、土地資源稟賦的差異， 新沂市 不同 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 農(nóng)村居民點用地集約潛力實現(xiàn)的途徑也不相同。 新沂市 經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低，人均用地相對較為寬松，農(nóng)村居民點用地集約潛力的實現(xiàn)可以采用空心村整理、合村并點、撤村進鎮(zhèn)等模式，可結(jié)合全省范圍內(nèi)已有工作經(jīng)驗和探索處的先進模式。在進行農(nóng)村居民點整理時，應(yīng)注重農(nóng)村居民生活習慣的引導和處理，盡可能減少整理過程中的阻力。同時， 抓住江蘇省進行的農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地掛鉤試點的契機，積極開展農(nóng)村建設(shè)用地尤其是農(nóng)村居民點整理工作，不斷提高農(nóng)村建設(shè)用地的集約水平，優(yōu)化建設(shè)用地布局和改善農(nóng)村居住環(huán)境。 主要結(jié)論 ① 新沂市 農(nóng)村居民點用地利用水平不高，理論潛力大。 目前 新沂市 人均農(nóng)村居民點用地面積遠遠高于《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》五級上限標準 150平方米 ，而且達到它的兩倍強。分別按照人均居民點面積 170 平方米 和 150 平方米 來計算，從理論上來講， 2020 年 新沂市 農(nóng)村居民點土地整理潛力分別有 公頃和 公頃。分鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看 新沂市 各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村居民點用地集約潛力差異顯著。 ② 現(xiàn)實潛力受到地區(qū)的社會經(jīng)濟、資源稟賦、政策以及社會文化等因素的制約。 在考慮了 新沂市 經(jīng)濟發(fā)展狀況、農(nóng)村居民點整理的社會、經(jīng)濟、生態(tài)三效益以及其制約因素的情況下， 研究 測算出到 2020 年 新沂市 農(nóng)村居民點用地集約利用的現(xiàn)實新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 26 潛力為 公頃；到 2020 年可以達到 公頃。 ③ 經(jīng)綜合分析，本研究認為實現(xiàn)農(nóng)村居民點用地集約潛力的途徑主要通過運用工程技術(shù)和調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)等土地整理手段，實行農(nóng)村居民點的聚集，進行空心村改造、中心村建設(shè)、村莊歸并和再利用，使農(nóng) 村居民點逐步集中，同時應(yīng)注重農(nóng)村居民生活習慣的引導和處理，盡可能減少整理過程中的阻力。 三、 簡要的政策建議 （一） 編制 農(nóng)村 規(guī)劃，嚴格控制用地水平，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展 由于大部農(nóng)村地區(qū)沒有編制農(nóng)村規(guī)劃或農(nóng)村規(guī)劃編制在科學性、合理性和可操作性等方面存在缺陷，致使大部分農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地普遍比較粗放，不僅造成寶貴土地資源的浪費，而且造成村莊布局凌亂，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后和環(huán)境臟亂差現(xiàn)象，不利于新沂市 土地節(jié)約與集約利用水平的提高以及 兩個 “ 率先 ” 目標的 實現(xiàn)。因此，在農(nóng)村應(yīng)盡快編制農(nóng)村規(guī)劃，依照《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》（ GB5018893）和江蘇省關(guān)于村鎮(zhèn)建設(shè)的有關(guān)要求，嚴格控制建設(shè)用地水平，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和集約、集聚發(fā)展，促進解決 “ 三農(nóng) ” 問題。 （二） 結(jié)合本地實際，積極探索適合本地區(qū)情況的居民點整理模式 區(qū)域自然環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平以及社會環(huán)境具有差異，進行農(nóng)村居民點整理的成本效益大小不同， 新沂市 應(yīng)在借鑒其他地方農(nóng)村居民點整理模式的成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實際情況，積極探索適合本地的農(nóng)村居民點整理模式，加快農(nóng) 村建設(shè)用地集約的進程。建議 新沂市 根據(jù)自身特點，可以采用撤村進鎮(zhèn) 、合村并點 、空心村整治 等模式 不斷促使農(nóng)村居民點的聚集，從而達到農(nóng)村建 設(shè)用地的節(jié)約和集約利用 。新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 27 第 四 章 新沂市 開發(fā)區(qū)土地集約利用評價與潛力分析 一、 新沂市 開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用評價 工業(yè)向園區(qū)集中、開發(fā)區(qū)整合是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚和要素集聚，促進技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，增強區(qū)域經(jīng)濟實力和優(yōu)勢的重要途徑，是調(diào)整優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)推進城市化的重要手段。 新沂市 目前有一個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)江蘇省 新沂 經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，是 1993 年經(jīng)省政府批準的省級開發(fā)區(qū)。 新沂 經(jīng)濟開發(fā)區(qū)新區(qū)位于京滬高速連接口處， 新沂市 城東側(cè)。面積 8平方公里，區(qū)內(nèi) “ 一橫三縱 ” 道路主骨架已經(jīng)形成，水、電、郵等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完備 。葉挺路北 5 平方公里為工業(yè)區(qū)，其中 200 畝為 創(chuàng)業(yè)園區(qū) ； 葉挺路南 3 平方公里為商業(yè)區(qū)、多功能區(qū)和居住區(qū)。 新沂 交通運輸十分便捷，京滬高速、淮江公路，京杭大運河貫穿南北，鹽金公路連接東西，為 新沂市 開發(fā)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展提供了優(yōu)越的條件。目前，開發(fā)區(qū)已經(jīng)發(fā)展成為電工產(chǎn)品集散地、灶具之鄉(xiāng)、全國食品工業(yè)試點縣和玻璃制品生產(chǎn)基地。 （一） 新沂 開發(fā)區(qū)用地集約利用程度區(qū)域?qū)Ρ确治? 首先對 新沂 經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的土地集約利用在全省及三大區(qū)域以及市域范圍內(nèi)先進行投入與產(chǎn)出效應(yīng)方面的對比，從整體上把握其土地集約利用水平，進行總體定位，為后面的 新 沂市 開發(fā)區(qū)土地集約利用系統(tǒng)評價做好背景投放。 研究主要考慮的是開發(fā)區(qū)土地利用的經(jīng)濟投入 產(chǎn)出效應(yīng)，因此，采用地均累計投資額、地均 GDP、地均稅收 及地均工業(yè)總產(chǎn)值幾項指標把 徐州 市各開發(fā)區(qū)與全省及蘇南地區(qū)開發(fā)區(qū)進行對比分析。 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 28 表 41 新沂 開發(fā)區(qū)用地集約利用程度區(qū)域?qū)Ρ确治霰? 開發(fā)區(qū)名稱 土地開發(fā)率 （ %） 排序 地均累計投資額 （萬元 /公 頃 ） 排序 地均 GDP （萬元 /平方公里 ） 排序 地均稅收收入（萬元 /公頃 ） 排序 地均工業(yè)總產(chǎn)值 （萬元 /公頃 ） 排序 徐州 開發(fā)區(qū) 7 8 1 3 2 新沂 開發(fā)區(qū) 9 4 9 4 8 江都開發(fā)區(qū) 8 5 3 5 6 儀征開發(fā)區(qū) 1 9 6 9 9 高郵開發(fā)區(qū) 4 7 8 7 4 蘇南平均 2 1 2 1 1 蘇中平均 6 3 5 6 5 蘇北平均 5 6 7 8 7 全省平均 3 2 4 2 3 由上表可見， 新沂 經(jīng)濟開發(fā)區(qū)土地集約利用水平總 體來看比較低。其土地開發(fā)率處于比較列中的最低水平，說明該開發(fā)區(qū)土地征而未用、開發(fā)利用程度低、土地閑置的現(xiàn)象比較嚴重，開其水平僅稍高于蘇中地區(qū)平均水平的 50%； 新沂 開發(fā)區(qū)地均累計投資額、地均稅收收入排名靠前，說明該開發(fā)區(qū)資金投入力度較大；其地均 GDP 和地均工業(yè)總產(chǎn)值都處于最低水平，說明 新沂 開發(fā)區(qū)土地產(chǎn)出率太低，表明 新沂 開發(fā)區(qū)“ 高投入、低產(chǎn)出 ” 的 現(xiàn)狀。這幾個指標值及其排名在某種程度上與開發(fā)區(qū)所處的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平是相一致的，體現(xiàn)了開發(fā)區(qū)所處地區(qū)城市經(jīng)濟發(fā)展水平對其土地集約利用程度的影響作用。 （二） 開發(fā)區(qū)用地集 約利用評價分析 構(gòu)建原則 在構(gòu)建評價指標體系時應(yīng)遵循以下的原則： 針對性原則，指標編制一方面要從 新沂市 工業(yè)項目建設(shè)用地利用現(xiàn)狀及存在問題出發(fā)，確定的控制指標充分體現(xiàn) 新沂市 特色，與指標編制的目的一致，有利于提供工業(yè)建設(shè)項目集約用地水平；另一方面要根據(jù)不同行業(yè)及產(chǎn)品特征確定控制指標值，充分反