【正文】 簡單的固定比例無法達(dá)到監(jiān)管要求對資本充足的監(jiān)管需要考慮很多因素，簡單規(guī)定一個固定比例無法達(dá)到監(jiān)管目的。例如，在美國資本充足監(jiān)管的早期，%，這反映了當(dāng)時美聯(lián)儲對銀行的最大的資本杠桿率的估計。但是，美聯(lián)儲很快就認(rèn)識到這種簡單的標(biāo)準(zhǔn)在兩個重要方面存在不足：第一， 這一標(biāo)準(zhǔn)未能將資產(chǎn)按信貸風(fēng)險的大小加以區(qū)分，結(jié)果銀行對持有回報率低、風(fēng)險也低，但流動性高的資產(chǎn)沒有興趣；第二， 這種簡單的杠桿率只是以資產(chǎn)負(fù)債表上反映的資產(chǎn)為依據(jù)，不考慮銀行的表外業(yè)務(wù)，而對較大的銀行來說，后者所涉及的風(fēng)險很大，而且還在增加。 陳元（主編）：《美國銀行監(jiān)管》，中國金融出版社1998，頁58。舉例來說，從表3－1可以看出，假設(shè)甲乙兩家銀行，資產(chǎn)總額都為2億美元，按簡單的杠桿率要求，％――即1100萬美元――作為股本。然而，我們僅僅從表3－1所列出的各個銀行的資產(chǎn)負(fù)債表中就可以看出，乙銀行的風(fēng)險要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于甲銀行，因為其持有高風(fēng)險的商業(yè)貸款與表外業(yè)務(wù)。在80年代，國際上許多其他國家也認(rèn)識到必須將銀行的資本要求與銀行所負(fù)擔(dān)資產(chǎn)的實際風(fēng)險相掛鉤；并且許多國家也日益認(rèn)識到，國際上必須有一個統(tǒng)一的資本充足標(biāo)準(zhǔn)，從而有利于不同國家的銀行可以進(jìn)行平等的競爭，否則，資本標(biāo)準(zhǔn)較低國家的銀行在全球競爭中就占有較多的優(yōu)勢。因此，在1988年，由國際清算銀行發(fā)起，十國集團(tuán)的中央銀行就此進(jìn)行了廣泛討論，并于1988年就風(fēng)險資本的標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成了協(xié)議。巴塞爾協(xié)議 巴塞爾委員會1988年通過了《統(tǒng)一資本計量與資本標(biāo)準(zhǔn)的國際協(xié)議》（習(xí)慣上，該協(xié)議被稱為：“巴塞爾協(xié)議”），協(xié)調(diào)各國對資本充足的不同要求。在該協(xié)議中所使用的計算資本充足率的方法主要表現(xiàn)在兩個方面：（1） 將資本區(qū)分為核心資本與附屬資本兩類，分別計算所謂的核心資本（一級資本）是指對銀行來說可以長期使用，以便吸收損失，投資者不能贖回的資本。主要包括永久性的股本、提留利潤等。核心資本不得少于銀行全部風(fēng)險資產(chǎn)的4％。附屬資本（二級資本）是指那些對銀行來說是暫時性的、或者是可期待的資本，主要包括次級債務(wù)、可轉(zhuǎn)換債券以及銀行為了彌補損失而提取的呆賬準(zhǔn)備金（％）。按照巴塞爾協(xié)議的規(guī)定，二級資本不能超過資本總額的50％，也就是說，二級資本的總額至多只能和一級資本相同。巴塞爾協(xié)議規(guī)定，一級和二級資本之和不能少于風(fēng)險資產(chǎn)總額的8％，其中一級資本的比例不能少于風(fēng)險資本的4％。（2）按照信貸風(fēng)險，將銀行風(fēng)險資產(chǎn)劃分為5類，規(guī)定了不同的風(fēng)險權(quán)重巴塞爾協(xié)議按照信貸風(fēng)險將資產(chǎn)劃分為5大類，各類的風(fēng)險權(quán)重分別為0％、10％、20％、50％和100％。其分別規(guī)定為：見《美國銀行監(jiān)管》頁60，表3－2（其中10％的權(quán)重是指：對國內(nèi)公共部門（不包括中央政府）的債權(quán)或由此類機(jī)構(gòu)擔(dān)?；蛘咭源祟悪C(jī)構(gòu)所發(fā)證券作為抵押的貸款。各國可以自行決定適用的等級，包括從0－50％。） 經(jīng)過風(fēng)險權(quán)重之后，我們還可以再看一看甲乙兩個銀行的新的資產(chǎn)充足性。表格3－3，《美國銀行監(jiān)管》頁61。（3）巴塞爾協(xié)議的效力問題巴塞爾委員會是由十國集團(tuán)的中央銀行的行長們于1974年底建立的銀行法規(guī)與監(jiān)管事務(wù)委員會，當(dāng)時貨幣與銀行市場剛剛經(jīng)歷了劇烈的波動，特別是德國的赫斯塔特銀行倒閉事件。該委員會的第一次會議于1975年2月召開，此后每年定期召集三至四次會議。巴塞爾委員會的成員來自比利時、加拿大、法國、德國、意大利、日本、盧森堡、荷蘭、瑞典、瑞士、英國和美國，各國的代表機(jī)構(gòu)為中央銀行。但如果中央銀行在該國不負(fù)責(zé)銀行業(yè)的審慎監(jiān)管，那么銀行監(jiān)管當(dāng)局也是代表機(jī)構(gòu)。 “巴塞爾委員會及其成員的歷史”（1997年4月），載國際清算銀行：《巴塞爾銀行監(jiān)管委員會文獻(xiàn)匯編》，中國金融出版社1998，頁3。巴塞爾委員會自稱并不具備任何凌駕于國家之上的正式監(jiān)管特權(quán)，其文件從不具備、亦從未試圖具備任何法律效力。不過，它制定了廣泛的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)原則，提倡最佳監(jiān)管做法，期望各國采取措施，根據(jù)本國的情況通過具體的立法或者其他安排予以實施。雖然委員會鼓勵采用共同的方法和標(biāo)準(zhǔn)，但并不強(qiáng)求成員國在監(jiān)管技術(shù)上的一致性。 “巴塞爾委員會及其成員的歷史”（1997年4月），載國際清算銀行：《巴塞爾銀行監(jiān)管委員會文獻(xiàn)匯編》，中國金融出版社1998，頁3。資本充足率監(jiān)管的法律責(zé)任按照《中華人民共和國商業(yè)銀行法》的規(guī)定，商業(yè)銀行未遵守資本充足率、存貸比例或者其他資產(chǎn)負(fù)債比例關(guān)聯(lián)的規(guī)定的，“由中國人民銀行責(zé)令改正，有違法所得的，沒收違法所得，并處以違法所得一倍以上三倍以下罰款，沒有違法所得的，處以五萬元以上三十萬以下罰款”（第七十五條），“對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”（第七十六條）。這樣的處罰措施，其實是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。一旦商業(yè)銀行不遵守資本充足率的管理，區(qū)區(qū)三十萬的罰款，顯然還不能讓一個商業(yè)銀行感到痛心；如果商業(yè)銀行甚至在中央銀行的命令下都不改正，人民銀行似乎也沒有什么好的辦法。在美國，對于此則有相應(yīng)的一整套措施。首先，美國有一套規(guī)范的辦法，來確定對于不同的資本充足率是否需要采取“迅速糾正措施”。見表格3－3，頁62。（需要注意的是，由于巴塞爾協(xié)議允許各國在適用時有一定的機(jī)動性，所以美國選擇保留單獨的杠桿率要求，即要求一級資本不得少于資產(chǎn)負(fù)債表的全部資產(chǎn)的4％）。其次，對于資本不足，或者嚴(yán)重不足的銀行，監(jiān)管者將采取一定的措施?！斑@種措施可以“資本命令”的形式禁止銀行支付紅利，并可能輔之以許多其他監(jiān)管措施，例如要求該銀行提交恢復(fù)資本充足水平的計劃，在恢復(fù)之前，監(jiān)管對局會限制該銀行增加資產(chǎn)、開設(shè)新的分支機(jī)構(gòu)或開辦新業(yè)務(wù)等行為。此外，如果監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)為必要，還可以采取限制高級管理人員的工資等措施。如果情況嚴(yán)重到一定程度，當(dāng)局甚至可以責(zé)令出售或者終止銀行的某些業(yè)務(wù)，撤銷銀行的董事或者高級管理人員，甚至強(qiáng)迫銀行與其他機(jī)構(gòu)合并。” 陳元（主編）：《美國銀行監(jiān)管》，中國金融出版社1998，頁63。（二） 呆賬準(zhǔn)備金 呆賬準(zhǔn)備金是銀行提取，用以隨時彌補損失的資金。呆賬準(zhǔn)備金是資本的一種形式，不包括在核心資本中，但在一定程度上可以計入二級資本，%。呆賬準(zhǔn)備金應(yīng)當(dāng)從銀行的收入中扣除，這樣才可以比較準(zhǔn)確地從銀行所報的凈收入中看出其基本盈利能力，也就是說，銀行的收入反映了剔除可能的損失以后的股本回報。如果沒有剔除這種準(zhǔn)備金，銀行的收入就可能被高估，并且可能使股東和市場對銀行的真正實力作出錯誤的判斷。 陳元（主編）：《美國銀行監(jiān)管》，中國金融出版社1998，頁63－64。見表格3－4，頁66－67。以甲銀行為例，如果我們假設(shè)甲銀行的有400萬的貸款無法收回，應(yīng)該注銷。如圖所示，甲的呆賬準(zhǔn)備金從200萬降為零，資本金也減少了200萬美元，由此，%。在此之后，檢查人員會要求甲銀行必須改進(jìn)其設(shè)立呆賬準(zhǔn)備金的數(shù)額，例如要求甲銀行必須建立400萬美元的呆賬準(zhǔn)備金，這一措施將使甲銀行的資本進(jìn)一步減少為500萬美元，%。于是，在上面表3－2中表現(xiàn)非常不錯的甲銀行，也表現(xiàn)出了資本嚴(yán)重不足的問題，也將接到補充資本的命令。（三） 資產(chǎn)集中概述資產(chǎn)過度集中是導(dǎo)致風(fēng)險增大的一個因素，所謂不要把“雞蛋放在一個籃子里”就是這個意思。所謂的風(fēng)險集中可以表現(xiàn)為很多種形式： 資產(chǎn)集中于一個地區(qū) 資產(chǎn)集中于一個行業(yè) 資產(chǎn)集中于同類借款人，例如發(fā)達(dá)國家的銀行所遇到的對許多不發(fā)達(dá)債務(wù)國的貸款 資產(chǎn)集中于同一個借款人。對同一借款人的限制 （1）對同一借款人的貸款余額與商業(yè)銀行的資本余額的比例不得超過百分之十。（2）對“同一借款人”的認(rèn)定。美國的做法，見張忠軍：頁49－50。（四） 流動性 銀行的資產(chǎn)與負(fù)債的期限如果搭配不當(dāng)，會削弱其流動性狀況。因此，銀行的監(jiān)管者必須密切注意銀行資產(chǎn)與負(fù)債之間的期限搭配，防止出現(xiàn)失衡的情況，并保證銀行有周到的應(yīng)急計劃，以應(yīng)付由金融形勢緊張而引起的沒有預(yù)料的存款流出。關(guān)于流動性的監(jiān)管，在《中華人民共和國商業(yè)銀行法》上的規(guī)定，主要包括兩個項目：（1）貸款余額與存款余額的比例不得超過百分之七十五；（2）流動性資產(chǎn)余額與流動性負(fù)債的比例不得低于百分之二十五（第三十九條）。（五） 風(fēng)險管理和內(nèi)部控制美國銀行監(jiān)管者要求銀行的管理層： 陳元（主編）：《美國銀行監(jiān)管》，中國金融出版社1998，頁67。 對各種風(fēng)險的容忍程度有明確的政策； 具備有效的管理信息系統(tǒng)和內(nèi)部控制程序，以監(jiān)控和限制這種風(fēng)險（可以巴林銀行的利森為例）； 具備有力的并且是獨立的審計人員，以保證銀行的政策和程序得到嚴(yán)格的執(zhí)行。以建設(shè)銀行的稽查制度為例。需要強(qiáng)調(diào)的是，“審慎監(jiān)管的主要目的是要為銀行創(chuàng)造一個既能控制和管理風(fēng)險，又能從中贏利的環(huán)境。我們顯然無意消除所有風(fēng)險，這不符合公眾的利益，不利于銀行體系適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對信貸的需要”。 陳元（主編）：《美國銀行監(jiān)管》，中國金融出版社1998，頁67－68。此外，銀行監(jiān)管者要處理好兩種關(guān)系，對這兩種關(guān)系的處理必須保持適當(dāng)?shù)钠胶?。第一個是審慎管理的需要于銀行管理層合法的權(quán)利之間的關(guān)系。 陳元（主編）：《美國銀行監(jiān)管》，中國金融出版社1998，頁68。第二個，是銀行監(jiān)管者還必須處理好安全和穩(wěn)健的重要性與銀行適應(yīng)其所服務(wù)的社區(qū)的信貸需求及其承擔(dān)合理風(fēng)險的需要之間的關(guān)系。 陳元（主編）：《美國銀行監(jiān)管》，中國金融出版社1998，頁68。三、對銀行合理配置資源的監(jiān)管 對關(guān)系人貸款的限制：（1）不得向關(guān)系人發(fā)放信用貸款；（2）向關(guān)系人發(fā)放擔(dān)保貸款的條件不得優(yōu)于其他借款人同類貸款的條件。關(guān)系人的定義：（1）商業(yè)銀行的董事、監(jiān)事、管理人員、信貸人員及其近親屬；前項所列人員投資或者擔(dān)任高級管理職務(wù)的公司、企業(yè)或者其他經(jīng)濟(jì)組織。第四節(jié) 行政處罰――銀行監(jiān)管者監(jiān)管的有力手段一、 行政處罰法中的有關(guān)規(guī)定《行政處罰法》是1996年公布，1996年10月開始實施。該法規(guī)定了我國進(jìn)行行政處罰的幾個基本原則： 行政處罰法定原則按照《行政處罰法》的規(guī)定，進(jìn)行行政處罰必須依據(jù)《行政處罰法》或者法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，由行政機(jī)關(guān)按照《行政處罰法》規(guī)定的程序?qū)嵤?。沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。因此（1）主體方面：行政處罰必須由行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織，或者行政機(jī)關(guān)所委托的符合《行政處罰法》規(guī)定的組織實施。《行政處罰法》所規(guī)定的可以受委托實施行政處罰的組織必須符合下列條件：（1）依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織；（2）具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員；（3）對違法行為需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件組織相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定。（2）依據(jù)方面：對于行政處罰，法律、行政法規(guī)和規(guī)章分別具有不同的權(quán)力。（1）法律可以設(shè)定各種行政處罰；（2）行政法規(guī)可以設(shè)立除限制人身自由以外的行政處罰；法律對違法行為已經(jīng)作出規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度范圍內(nèi)規(guī)定；（3）國務(wù)院部委、委員會制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法律、行政法規(guī)的，國務(wù)院部委、委員會制定的規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的限額由國務(wù)院規(guī)定。國務(wù)院還可以授權(quán)具有行政處罰權(quán)的直屬機(jī)構(gòu)依照本條的規(guī)定，規(guī)定行政處罰。（3）程序方面：《行政處罰法》主要規(guī)定了兩類行政處罰程序：一類是簡易程序，主要適用于對于公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的。這類處罰可以當(dāng)場作出，但執(zhí)法人員必須出示身份證件，填寫預(yù)定格式、編有號碼的行政處罰書。另一類是一般程序。對于除簡易程序所規(guī)定的行政處罰外，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)有可能導(dǎo)致行政處罰的行為的，必須采用一般程序或者聽證程序。一般程序包括：（1）調(diào)查取證；（2）告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實、理由與依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利；（3）聽取當(dāng)事人的陳述和申辯或舉行聽證程序；（4）作出行政處罰決定；（5）送達(dá)行政處罰決定。對于行政處罰較重的案件，如果當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。所謂較重的行政處罰是指：責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款等。聽證的程序是指：（1）當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知三日內(nèi)提出；（2）行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證的七日前，通知當(dāng)事人舉行聽證的時間、地點；（3）除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，聽證公開舉行。行政處罰公正和公開原則《行政處罰法》第4條明確規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開原則。設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布，不得作為行政處罰的依據(jù)?！惫虼司哂袃蓚€意涵：（1）行政處罰必須以事實為依據(jù)；（2）行政處罰必須和違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。公開所包含的內(nèi)容主要有：（1） 作為行政處罰依據(jù)的法律、法規(guī)和規(guī)章必須事先公布，否則不能作為處罰依據(jù)；（2） 實施行政處罰的主體及具體執(zhí)法人員必須公開身份；（3） 在作出行政處罰之前，必須向當(dāng)事人公開處罰決定的事實、理由和依據(jù)，并告知當(dāng)事人享有的權(quán)利；（4） 行政處罰聽證必須公開。 胡建淼：《行政法學(xué)》，法律出版社1998，頁383。 行政處罰的種類 《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰種類有：（1）警告；（2）罰款；（3）沒收違法所得、沒收非法財物；（4）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；（5）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；（6）行政拘留；（7）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。二、 我國銀行監(jiān)管者的行政處罰權(quán)從我國的有關(guān)法律來看，我國銀行監(jiān)管者――中國人民銀行――有著廣泛的行政處罰權(quán)，以保證其對銀行的監(jiān)管可以有力的進(jìn)行。（一）按照《中國人民銀行法》的規(guī)定：“違反法律、行政法規(guī)有關(guān)金融監(jiān)督管理規(guī)定的，中國人民銀行應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止違法行為，并依法給予行政處罰?！保ǖ谒氖鍡l）（二）按照《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，對于商業(yè)銀行不遵守商