【正文】 農(nóng)民增收、農(nóng)村增實力，盡快縮小城鄉(xiāng)差距，為實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、率先發(fā)展提供強(qiáng)有力支撐的社會主義新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)，首先要找準(zhǔn)破解“三農(nóng)”問題的突破口。“華明模式”表明，在大城市郊區(qū)，以土地為杠桿撬動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，具有現(xiàn)實可行性。以宅基地?fù)Q房是破解華明“三農(nóng)”問題，推進(jìn)城市化發(fā)展的突破口。以農(nóng)村宅基地置換新市鎮(zhèn)住房是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的具體實現(xiàn)形式，是確保建設(shè)用地規(guī)模不增加，耕地規(guī)模不減少，質(zhì)量不降低的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)。地和房的置換，隨著農(nóng)民居住空間的改變，其經(jīng)濟(jì)活動空間也隨之移動，主動適應(yīng)和利用這一變化，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展方式，完善城鎮(zhèn)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)功能和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式和新市鎮(zhèn)管理模式創(chuàng)新，已成為客觀的形勢要求。因此，宅基地?fù)Q房是“華明模式”制度創(chuàng)新的起點?！叭A明模式”的人本目標(biāo)是實現(xiàn)新市民“安居、樂業(yè)、有保障”。通過宅基地?fù)Q房，讓農(nóng)民進(jìn)入新市鎮(zhèn)，才有可能改變傳統(tǒng)的農(nóng)村生產(chǎn)生活方式，享受到市民化、現(xiàn)代化的公共服務(wù)；居住空間由農(nóng)村到城鎮(zhèn)，新市鎮(zhèn)管理與農(nóng)村社區(qū)管理不同，需要有專人服務(wù)，即新市鎮(zhèn)建設(shè)增加了就業(yè)崗位，并通過農(nóng)村土地整治節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)在新市鎮(zhèn)進(jìn)行市場化開發(fā)，發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)新市民就業(yè)途徑的多元化，提高收入，改善生活質(zhì)量。從這個角度，宅基地?fù)Q房又是“華明模式”制度創(chuàng)新的落腳點。（二）突破新農(nóng)村建設(shè)的土地瓶頸和資金瓶頸：“華明模式”的最大特色無論在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，均面臨土地和資金兩個關(guān)鍵瓶頸，只是程度不同而已，因此突破土地和資金的制約成為改革和創(chuàng)新的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但由于條件不同，最終的解決途徑也不完全一樣。“華明模式”的最大特色，就是將土地制度改革和投融資方式改革相結(jié)合，資本與土地緊密結(jié)合，在同一區(qū)域高度集聚。通過“宅基地置換住房”的土地制度改革，將農(nóng)村平面的宅基地?fù)Q成小城鎮(zhèn)立體的住房，增加了小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的新空間，不僅打破了農(nóng)村村社整體搬遷改造的建設(shè)用地指標(biāo)制約，而且為資本進(jìn)入小城鎮(zhèn)對土地進(jìn)行集中利用、規(guī)模開發(fā)提供了土地資源要素。華明示范鎮(zhèn)建設(shè)涉及原農(nóng)村建制12個村，共有宅基地12071畝，總?cè)丝?1063人。華明鎮(zhèn)把布局分散的農(nóng)民宅基地集中起來，統(tǒng)一整理復(fù)耕，不僅實現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡，而且在滿足小城鎮(zhèn)建設(shè)占用的耕地后還節(jié)余3644畝的建設(shè)用地指標(biāo)。沒有高層領(lǐng)導(dǎo)的重視，大面積的土地規(guī)劃運作和巨額的資金融集根本無法實現(xiàn)。改革“以政府直接投資為主導(dǎo)”建設(shè)小城鎮(zhèn)的投融資方式，積極推進(jìn)以宅基地?fù)Q房為途徑的“以地生財，以城養(yǎng)城”投融資模式。將國家開發(fā)性金融與小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合，有效解決小城鎮(zhèn)建設(shè)資金問題。組建政府性投融資平臺，以土地融資形成主力資本，貸款建設(shè)農(nóng)民安置區(qū)，將項目建設(shè)本身擁有的資產(chǎn)作為項目資本金，以其收益作為還款保證，將項目受益權(quán)作為質(zhì)押條件進(jìn)行融資。同時，利用市場機(jī)制，通過招拍掛方式出讓規(guī)劃的經(jīng)營性用地，出讓土地所得收益用來償還貸款，形成多元化投資格局，達(dá)到建設(shè)項目的資金平衡。（三）制度規(guī)范和政策配套：“華明模式”的制度保障以宅基地?fù)Q房實施示范小城鎮(zhèn)建設(shè)，是一項操作性極強(qiáng)的系統(tǒng)工程，涉及數(shù)萬人的生存與發(fā)展。從規(guī)劃設(shè)計到組建投融資主體，從申請建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)到村民提出宅基地?fù)Q房的申請，從分房入住到土地復(fù)耕，任何一個環(huán)節(jié)都涉及繁復(fù)而瑣碎的工作，哪一步?jīng)]有考慮周全都可能影響到試點工作的全局。宅基地?fù)Q房的全過程既要以人為本，充分體現(xiàn)民意，又要規(guī)范配套的政策和辦法作為制度保障。華明示范鎮(zhèn)建設(shè)，以國家現(xiàn)行的穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度、堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策框架為基礎(chǔ)，天津市、東麗區(qū)和華明鎮(zhèn)制定了一系列政策和辦法，規(guī)范宅基地?fù)Q房的各項內(nèi)容和各個環(huán)節(jié)。2006年天津市財政局、天津市發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于新建示范小城鎮(zhèn)財政扶持政策問題的通知》、2009年天津市出臺了《天津市以宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)管理辦法》，東麗區(qū)人大常委會作出了《關(guān)于在華明鎮(zhèn)設(shè)施以“宅基地?fù)Q房”推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的決議》，華明鎮(zhèn)制定了農(nóng)村《房屋界定辦法》、《關(guān)于確定村民享有宅基地資格的辦法》、《拆遷還遷辦法》等。特別值得一提的是天津市圍繞示范鎮(zhèn)建設(shè)試點下發(fā)了十多個配套文件，除了解決土地、資金等問題方面的制度創(chuàng)新外，還就進(jìn)入規(guī)劃區(qū)的新建企業(yè)稅費、降低農(nóng)民居住成本等方面的財政扶持政策進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定和說明。（四）政府、市場、企業(yè)和農(nóng)民聯(lián)動：“華明模式”的效率華明示范鎮(zhèn)實施宅基地?fù)Q房的每一個步驟，都體現(xiàn)了以人為本的理念，充分尊重農(nóng)民意愿，依法依規(guī)讓農(nóng)民自由選擇，自主決策，并以村民代表大會的形式聽取群眾的意見和建議，制定宅基地?fù)Q房的具體實施細(xì)則，張榜公布，讓農(nóng)民對征地補(bǔ)償分配、還遷房型選擇、拆遷補(bǔ)償安置等環(huán)節(jié)了如指掌。這些細(xì)致入微的工作得到了農(nóng)民的廣泛支持和擁護(hù)，確保了各項工作的順利開展。提高城鄉(xiāng)一體化發(fā)展效率需要不同利益主體的共同參與。根據(jù)各利益主體的不同角色定位，以宅基地?fù)Q房的“華明模式”，通過政府、市場、企業(yè)和農(nóng)民聯(lián)動，大大提高示范鎮(zhèn)建設(shè)的效率，反映不同主體的利益訴求。在兼顧效率與公平的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)以公平為重點。政府及其相關(guān)部門的職責(zé)是在天津市委、市政府的總體部署下，建立以發(fā)改委牽頭，建委、農(nóng)委、財政、規(guī)劃、房產(chǎn)等部門參與的高效運作機(jī)制和工作組，負(fù)責(zé)示范小城鎮(zhèn)的統(tǒng)一規(guī)劃、投融資建設(shè)公司組建、統(tǒng)一管理以及制度和政策的創(chuàng)新，把握方向，規(guī)范秩序。政府組建的投融資建設(shè)公司是半官方性質(zhì)的企業(yè)，負(fù)責(zé)投融資、新市鎮(zhèn)項目建設(shè)、農(nóng)村土地整治和新市鎮(zhèn)管理（如物業(yè)管理）；企業(yè)的具體運作方式按照市場機(jī)制進(jìn)行，如新市鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)、商務(wù)服務(wù)業(yè)區(qū)開發(fā)建設(shè)用地獲得通過招拍掛等市場機(jī)制完成。鄉(xiāng)村都市化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，重心在農(nóng)村；新市鎮(zhèn)建設(shè)和宅基地?fù)Q房中，農(nóng)民是主體，因為進(jìn)入城鎮(zhèn)居住的是農(nóng)民，退出宅基地的還是農(nóng)民。解決“三農(nóng)”問題，農(nóng)民是關(guān)鍵，農(nóng)民的意愿和積極性是關(guān)鍵，農(nóng)民市民化的訴求滿足是動力。農(nóng)民自愿是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、宅基地?fù)Q房實現(xiàn)城市化的前提。居住方式城鎮(zhèn)化和生活方式、公共服務(wù)市民化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城市化的方向，是站在工業(yè)文明十字路口的農(nóng)民的期待和渴望。華明示范鎮(zhèn)建設(shè)以“以人為本，尊重農(nóng)民意愿”為前提，按照“政府主導(dǎo)、企業(yè)運作、市場機(jī)制、政策推動”為運作模式，通過政府、企業(yè)、市場和農(nóng)民聯(lián)動實現(xiàn)了“華明模式”的高效能運作和高質(zhì)量管理。（五）因地制宜，體現(xiàn)區(qū)域特色：“華明模式”的示范空間“華明模式”是大城市郊區(qū)城市化的可行途徑，因為這里具備產(chǎn)業(yè)都市化、農(nóng)民市民化的條件。（1）優(yōu)越的區(qū)位條件有利于加速城市化進(jìn)程。華明示范鎮(zhèn)宅基地?fù)Q房的新市鎮(zhèn)項目區(qū)，南依“津漢公路”和“天津空港物流加工區(qū)”，北靠“北環(huán)鐵路”，東鄰“華明新家園”和“東麗湖旅游度假區(qū)”，西接“華明經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”，房地產(chǎn)商業(yè)開發(fā)有前景，農(nóng)民就業(yè)有保障，招商引資發(fā)展工業(yè)和高端商務(wù)業(yè)有基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)化發(fā)展有動力。（2）平原地貌有利于較大范圍農(nóng)村居民集中居住，促進(jìn)土地集約利用。宅基地復(fù)耕工程成本較低，容易與農(nóng)用地連片整治。一方面可以針對設(shè)施農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求組織農(nóng)村土地整治；另一方面，通過對騰退宅基地等集體建設(shè)用地整治，耕地占補(bǔ)平衡有余的潛力加大。在實現(xiàn)項目建設(shè)中土地的自我平衡的同時，有效擴(kuò)大了新市鎮(zhèn)發(fā)展空間。結(jié)合良好的經(jīng)濟(jì)區(qū)位，規(guī)劃開發(fā)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)都市化。（3）經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好，農(nóng)民就業(yè)渠道多。由于華明鎮(zhèn)地處天津濱海新區(qū)和天津老市區(qū)之間，緊鄰“空港物流加工區(qū)”，離東麗區(qū)政府所在地較近，鎮(zhèn)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較發(fā)達(dá)，農(nóng)民務(wù)工等就業(yè)渠道廣，收入水平較高，對土地的依賴逐步減弱。農(nóng)民成為新市民的意愿強(qiáng)烈，宅基地?fù)Q房積極性高。（4）建設(shè)用地價值高，有利于供市場出讓開發(fā)解決建設(shè)項目資金缺口。由于區(qū)位條件好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，新市鎮(zhèn)建設(shè)用地價值量大，升值空間也較大。規(guī)劃預(yù)留出的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，既可通過招拍掛出讓獲取資金用于新市鎮(zhèn)建設(shè)項目，又可通過開發(fā)建設(shè)促進(jìn)都市化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。借助上述有利條件，政府按照高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃和高水平建設(shè)的理念，按照“居住社區(qū)化、工業(yè)園區(qū)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”的思路，開展華明示范小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)。積極推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，形成新市民居住社區(qū)、示范工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，“三區(qū)”聯(lián)動、統(tǒng)籌發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化新格局，逐步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)都市化和農(nóng)民市民化。目前，“華明模式”對天津市推進(jìn)城市化進(jìn)程已經(jīng)產(chǎn)生了很好的示范作用?！吨袊侣劸W(wǎng)》2009年6月6日消息，2009年4月13日，天津市政府新批復(fù)了第三批12個示范小城鎮(zhèn)。至此，天津已有272個村莊以“宅基地?fù)Q房”的形式消失，預(yù)期將節(jié)約土地4540畝，相當(dāng)于原來272個村莊占地面積的三分之二?！叭A明模式”的關(guān)鍵是在宅基地?fù)Q房過程中，實現(xiàn)新市鎮(zhèn)項目建設(shè)的土地平衡和資金平衡。因此，區(qū)位選擇和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)條件、就業(yè)結(jié)構(gòu)和收入水平等條件非常重要，這也就成為“華明模式”示范作用發(fā)揮的約束空間。由于不同區(qū)域自然條件不同，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、發(fā)展階段各異，改革創(chuàng)新試驗和實踐面臨的困難千差萬別。實施大規(guī)模“宅基地?fù)Q房”推進(jìn)城市化的“華明模式”并不是到處都適用。實踐證明，“華明模式”是成功的，但其對破解“三農(nóng)”問題的突破口，新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制度和政策體系的構(gòu)成以及政府、市場、企業(yè)和農(nóng)民各主體發(fā)揮作用的空間，以產(chǎn)業(yè)都市化和農(nóng)民市民化為特征的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展路徑等諸問題的探索卻并不一定具有普適性。事實上，不同區(qū)域能夠借鑒的內(nèi)容難以統(tǒng)一，發(fā)揮作用的程度也不盡一致。也就是說，“華明模式”只能在一定條件下發(fā)揮示范作用。因此，必須根據(jù)各地實際，遵循社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律，借鑒先進(jìn)地區(qū)的創(chuàng)新理念和改革實踐精神，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，因地制宜，依據(jù)區(qū)域發(fā)展條件、發(fā)展階段、發(fā)展水平探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的模式，確定城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑。26 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