【正文】 也陷入停頓。1941年5月在1934年帝國行政法院的基礎(chǔ)上，在柏林設(shè)立了帝國行政法院。到1941年8月德國各邦已經(jīng)建立起的高等行政法院均被撤銷。當(dāng)然，這一時期的帝國行政法院也不可能在保障公民權(quán)利、追究行政違法等方面發(fā)揮實際作用。因此可以看出，19世紀(jì)至20世紀(jì)初的德國，在法治國家原則的指導(dǎo)下實現(xiàn)了從人治到法治的過渡和質(zhì)變，建立了并逐漸完備了行政復(fù)議和行政訴訟制度特別是行政法院體制，這就為德國依法行政提供了一個基本條件?！　∫陨蟽蓚€時期德國行政法和依法行政的發(fā)展，離不開對行政法學(xué)家和行政法學(xué)理論的依賴。德國的行政法學(xué)家和行政法學(xué)理論推動著行政法和依法行政的發(fā)展，這一點與其他國家相反。　　相對于德國其他古老的部門法學(xué)而言，行政法學(xué)的歷史顯得十分年輕。18世紀(jì)時行政法學(xué)只不過是國家學(xué)和行政學(xué)的附屬部分，人們僅僅依據(jù)“國家學(xué)的方法”對諸如貧民救濟、教育、警察風(fēng)紀(jì)、刑事警察等國家任務(wù)以及有關(guān)的法律限制予以分析闡述。19世紀(jì)上半葉，行政法學(xué)還處于晦暗未明之中，而且是包括經(jīng)濟學(xué)和社會學(xué)在內(nèi)的“行政學(xué)”、“行政學(xué)說”的分支。最早為德國的行政法學(xué)發(fā)展成為一門獨立的學(xué)科作出貢獻的主要有羅。馮。莫爾（Mohl）、弗。馮。邁耶（Mayer）和弗。杰。斯塔爾（）。羅。馮。莫爾對德國行政法學(xué)形成的貢獻主要在于他通過自己的教學(xué)活動，使各公國舊的“警察學(xué)”轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌男姓▽W(xué)。弗。馮。邁耶對德國近代行政法學(xué)形成的主要貢獻是將各邦分散的行政法統(tǒng)一成為一種通行整個德意志的行政法，以法學(xué)的方法代替?zhèn)鹘y(tǒng)的國家學(xué)的方法來研究行政法，引入法國行政法學(xué)的成果，最先將行政行為作為中心來構(gòu)造行政法總論的體系，視行政和國民的關(guān)系為權(quán)利和義務(wù)關(guān)系并將此貫穿于整個行政法體系之中。弗。杰。斯塔爾則運用“國家法人說”原理闡明君主及其統(tǒng)治下的政府的行政行為必須符合體現(xiàn)國家意志的法律，并認為法治國家的內(nèi)涵不是指國家的內(nèi)容和目的，而是指實現(xiàn)這種內(nèi)容和目的的方法和手段，這是德國法制史上第一次對依法治國是實現(xiàn)法治國家目的的手段這一概念的科學(xué)闡釋。自19世紀(jì)中期起，德國法學(xué)界的一些學(xué)者都在其論著中提出實現(xiàn)法治國必須依法行政的觀點。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，“德國行政法學(xué)之父”奧托。邁耶（OttoMayer）于1895年至1896年出版了兩卷本的《德國行政法》。他借助當(dāng)時比德國發(fā)達的法國行政法的研究，推動了德國行政法理論特別是法治國原則和依法行政原則的發(fā)展，將之含義引向更深的層面。《德國行政法》一書分為總論、分論兩部分，雖然分論中分析了警察權(quán)、財政權(quán)、公物等方面的內(nèi)容，但與過去的“國家學(xué)的方法”不同——不描寫個別的行政管理分支（如稅法、營業(yè)法、公路法等），而是從復(fù)雜的憑經(jīng)驗（尤其是法院和其他機關(guān)的判例和實踐）總結(jié)出來的現(xiàn)象中分析法的一般范疇，是以“法學(xué)方法”研究行政法學(xué)，這一點尤其表現(xiàn)在分析行政法共同原理的總論中。奧托。邁耶所創(chuàng)立的“法律支配”（也稱“依法律行政”）和“法律優(yōu)先原則”、“法律保留原則”以及“具體行政行為”、“特別權(quán)力關(guān)系”、“公法上的權(quán)利”等概念是描述現(xiàn)代行政法的核心概念。對于這些學(xué)說概念的精確界定以及對于“法學(xué)方法”的發(fā)展和完善，一直都被認為是奧托。邁耶的最大貢獻之一。《德國行政法》先后又于1914年至1917年和1924年再版，對德國近現(xiàn)代行政法理論和原則的發(fā)展、對法國和日本行政法學(xué)以及我國20世紀(jì)初期行政法學(xué)和其后臺灣地區(qū)行政法學(xué)的發(fā)展都產(chǎn)生了深遠的影響。一戰(zhàn)后，德國政府的行政職能已經(jīng)大大不同于以前，行政法需要能反映新情況的理論。在把時代的變化與行政法理論的發(fā)展相結(jié)合方面，恩斯特。福斯特霍夫（ErustForsthoff）做出了有代表性的貢獻，他在1938年發(fā)表了《作為給付主體的行政》一文，創(chuàng)造了“生存照顧”和“給付行政”理論。通過生存照顧的概念，他將提供為人們生活所必需的條件和給付確定為行政的任務(wù)，認為應(yīng)當(dāng)把給付行政納入行政法規(guī)范的范圍并成為行政法不可缺少的組成部分。后來，漢斯。杰。沃尓夫（Hans）、奧托。巴霍夫（OttoBachoff）在概念的嚴密和體系的完善方面，把德國行政法推到了今天的程度。 　　二戰(zhàn)后，德國進入“社會法治國行政”時期?，F(xiàn)代德國所謂的社會法治國有兩個方面的意義：國家可以擁有廣泛的社會管理職能；國家的社會管理職能必須受到法律的約束。因此，國家職能的擴張和行使必須受制于法律，是社會法治國行政區(qū)別于自由法治國行政的特征。自由競爭在德國導(dǎo)致的社會矛盾和沖突在客觀上需要一個超脫于自由競爭主體并能夠扼制自由競爭惡果的協(xié)調(diào)者，基本社會公正的維持需要一個公正的社會產(chǎn)品分配者，經(jīng)濟的發(fā)展需要一個執(zhí)行共同社會事務(wù)的組織者，基于此，國家的職能必須擴張，國家不僅要負責(zé)照顧私人的社會安全，而且還必須擔(dān)負起組織社會生存和發(fā)展的一系列職責(zé)，即擔(dān)負起以“生存照顧”為社會基礎(chǔ)的“給付行政”職能。為了實現(xiàn)給付行政職能，在國家職能擴張的同時，必須保障公民的權(quán)益，因此國家職能的行使受制于法律成為必需。為此，德國逐步承認了“主體公法權(quán)利”概念、否認了“特別權(quán)力關(guān)系”理論，并通過大量的行政立法將法律對公民基本權(quán)利的保護達到了完全普遍化。這一時期德國制定了大量的行政實體法，并重視和不斷完善經(jīng)濟行政法的立法。同時，行政程序與行政訴訟方面的立法及制度的完善推動了德國行政法的發(fā)展和依法行政原則的實現(xiàn)，1976年德國頒布了融程序法與實體法為一體的《聯(lián)邦行政程序法》，該法的頒布標(biāo)志著德國行政法進入了成熟階段。隨著德國行政立法的發(fā)展和完善，行政訴訟制度也同步發(fā)展著。二戰(zhàn)后，在聯(lián)邦德國（原西德）領(lǐng)域內(nèi)，于1946年6月正式恢復(fù)了原有的行政法院體系，并且對原有體系作了相應(yīng)調(diào)整。1949年《波恩基本法》規(guī)定設(shè)立聯(lián)邦行政法院，并且規(guī)定行政法院屬于司法體系。1952年德國正式建立聯(lián)邦行政法院。1960年頒布《行政法院法》，該法的頒布使聯(lián)邦及各州均以其為根據(jù)，統(tǒng)一建立行政訴訟制度和行政法院體系。德國行政法院實行三級三審制，即州內(nèi)設(shè)置行政法院和高等行政法院、聯(lián)邦設(shè)置聯(lián)邦最高行政法院。行政法院完全脫離行政機構(gòu)，是一種獨立的司法機構(gòu)，執(zhí)行行政司法職能，實行法官獨立和行政司法監(jiān)督，設(shè)置具有特色的公益代表人制度?！　‘?dāng)代，德國行政法和行政訴訟制度有了新的發(fā)展，表現(xiàn)在：注重行政效率和服務(wù)行政；加強行政立法基本上形成了覆蓋現(xiàn)代行政活動和行政管理方面各個領(lǐng)域的一般行政法體系，這是任何其他大陸法體系國家所不能比擬的；經(jīng)濟行政法不斷發(fā)展，呈現(xiàn)出分權(quán)性、地域性、民營性、弱規(guī)制性、手段多樣性的趨勢；改革行政組織，擴大了政府及職能部門的社會經(jīng)濟職能，強化了政府對社會經(jīng)濟的干預(yù)；改革行政手段，提高了行政活動的效率性、透明性、現(xiàn)代化；改革公務(wù)員法，實行了公務(wù)員人事管理的柔軟性、靈活性；強化司法救濟制度，一方面是嚴格依據(jù)聯(lián)邦基本法的相關(guān)規(guī)定和相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定并且經(jīng)常直接地適用基本法的相應(yīng)條款對行政行為進行審查，另一方面是不斷拓寬行政司法救濟的范圍；改革行政審判程序和行政法院管轄范圍，確立行政機關(guān)的優(yōu)先評價權(quán)；統(tǒng)一行政訴訟?！　∩鲜龅聡姓托姓ㄅc依法行政從近代到現(xiàn)代的發(fā)展歷程表明，德國作為典型的大陸法系國家，雖然在法律體系方面與其他大陸法系國家具有共性，但是在行政法及其依法行政理論方面卻具有自己的特性。即公法行政與私法行政二元化、在三權(quán)分立原則下行政權(quán)優(yōu)位、行政程序法與部分實體法融合、行政成文法多于判例法、行政強制與行政處分制度健全、行政法院非行政化。德國行政法的特點既是德國法治行政的結(jié)果也體現(xiàn)了德國行政法的基本原則。在德國，行政行為違反形式與程序、無權(quán)限、超越管轄權(quán)、具有實體瑕疵等都會受到行政法院的合憲性與合法性審查。這就決定了在德國行政機關(guān)必須根據(jù)依法行政原則、比例原則行為?！　∫婪ㄐ姓瓌t?！　∫婪ㄐ姓瓌t要求行政受立法機關(guān)規(guī)則的約束，同時處于行政法院的控制之下，行政法院應(yīng)當(dāng)在其管轄范圍內(nèi)審查行政機關(guān)遵守法律的情況。依法行政原則包括兩項內(nèi)容：　?。?）法律優(yōu)先原則?！　》蓛?yōu)先原則是指行政應(yīng)當(dāng)受現(xiàn)行法律的約束，不得采取任何違反法律的措施。該原則無限制和無條件的適用于一切行政活動?！　。?）法律保留原則?！　》杀Ａ粼瓌t是指行政機關(guān)只有得到法律的授權(quán)才能活動。該原則積極地要求行政活動具有法律依據(jù)，這與法律優(yōu)先原則消極地要求行政不得違反現(xiàn)行法律不同。該原則不是適用于所有行政領(lǐng)域，目前其適用領(lǐng)域為：干預(yù)行政、給付行政、特別權(quán)力關(guān)系?！　”壤瓌t?！　”壤瓌t由三個子原則構(gòu)成：　?。?）行政措施對目的適應(yīng)性原則?！　〖此扇〉膰掖胧ㄆ毡榈幕騻€案的）適應(yīng)于它所追求的或法律所規(guī)定的目的，不得偏離。　?。?）最小干預(yù)可能的必要性原則?！　∪绻試掖胧└深A(yù)公民權(quán)利自由為實現(xiàn)公共利益所不可缺少，那么這種干預(yù)應(yīng)當(dāng)是最低限度的。公共權(quán)力對公民一般自由權(quán)利的干預(yù)，只應(yīng)當(dāng)發(fā)生于維護公共利益所必需的程度上。出于基本權(quán)利的性質(zhì)，個人對公共權(quán)力不必要的干預(yù)可以提出異議進行抵抗。　?。?）禁止過分的適當(dāng)性原則?！　〖椽M義的比例原則，其基本意思是干預(yù)自由的國家措施對當(dāng)事人來說是不過分的，對國家所追求的目標(biāo)來說是適當(dāng)?shù)??！　∫虼耍壤瓌t適用于國家活動中目的與實現(xiàn)目的的手段之間的關(guān)系、公民的自由權(quán)利與公共利益需要的關(guān)系。[35]　　五、日本　　1868年開始的明治維新使日本開始了近代化，但日本的近代化不是由徹底的資產(chǎn)階級革命開始的近代化，而是在封建制度逐漸解體的過程中，為確立天皇制國家結(jié)構(gòu)而進行的自上而下的近代化，因而具有濃厚的君主專制色彩。日本的法治行政就是在這種歷史背景下開始的?！　榱遂柟堂髦尉S新的成果，明治維新初期，政府的當(dāng)務(wù)之急就是實現(xiàn)行政權(quán)的集中，建立中央集權(quán)國家。為此，1869年，明治政府在中央設(shè)置議定、總裁、參與三官職；通過實行“奉還版籍”即令諸侯交出各藩國的版圖（領(lǐng)地）和戶籍（人名），任命諸侯為藩知事，成立新政府的地方官。1871年，明治政府頒布《太政官職制并事務(wù)章程》，統(tǒng)一國家的政府機構(gòu)；發(fā)布“廢藩置縣”令，將全國分為3府、72縣，由中央政府委任縣知事實行統(tǒng)治，從而結(jié)束了長期的封建割據(jù)，建立中央集權(quán)的政治制度，促進日本從封建制向資本主義制的轉(zhuǎn)變。1880年在中央設(shè)立法制、會計、軍事、內(nèi)務(wù)、司法、外交六省。這一時期，在地方制度方面相應(yīng)也頒布了《職員令》（1869年）、《縣治條例》（1869年）、《縣治事務(wù)章程》（1869年）、《府縣職制及事務(wù)章程》（1875年）、《官吏懲戒例》（1876年）、《府縣官職制》（1878年）、《郡區(qū)町村編制法》（1878年）、《府縣會規(guī)則》（1878年）、《區(qū)町村會法》（1880年）等一系列法令。在對中央與地方的行政組織體制進行改革的同時，政府還頒布了一系列關(guān)于縣體行政領(lǐng)域的法令和規(guī)則，如關(guān)于警察方面的有《檢事職制章程司法警察規(guī)則》（1874年）、《行政警察規(guī)則》（1875年），關(guān)于財政方面的有《大藏省出納條例》（1876年）、《會計法》（1881年）、《地租條例》（1884年）。其中，1872年司法省發(fā)布的關(guān)于民眾起訴地方官吏的通知，具體規(guī)定了民眾可以向地方法院或司法省法院起訴地方官吏的事項，這實質(zhì)上是日本關(guān)于行政訴訟的最初規(guī)定，但是由于此后基于這一通知民眾對地方行政官吏的訴訟驟增，為避免造成司法官牽制行政權(quán)之弊端，遂又下令逐漸對此加以限制。1885年，廢除太政官制度，創(chuàng)設(shè)了新型的內(nèi)閣制度，即新設(shè)內(nèi)閣總理大臣以及宮內(nèi)、外務(wù)、內(nèi)務(wù)、大藏、陸軍、海軍、司法、文部、農(nóng)商務(wù)、郵政等各大臣，由內(nèi)閣總理大臣和各大臣組成內(nèi)閣。內(nèi)閣制度的設(shè)立既為制定憲法和開設(shè)國會準(zhǔn)備了主體條件，同時也對日本的行政立法產(chǎn)生了方向性的影響。由于政治體制發(fā)生變化，與之相應(yīng)又發(fā)布了一系列的規(guī)則和命令，如《地方官官制》（1886年）、《所得稅法》（1887年）、1886年起陸續(xù)頒布“帝國大學(xué)令”、“師范學(xué)校令”、“中學(xué)校令”、“小學(xué)校令”。至1889年明治憲法頒布時，明治政府陸續(xù)制定、頒布了一系列法令和規(guī)則，表明了日本行政法發(fā)展的萌芽，為其后行政法和法治行政原則的確立提供了一定的條件。這一時期日本不斷進行對德國、奧地利、法國等西方國家行政法制度和理論的介紹研究，對日本行政法和法治行政原則的形成也有一定的影響?！　?889年，日本頒布《大日本帝國憲法》（明治憲法），明治憲法雖然在實質(zhì)上維護天皇專制，但在形式上確立了三權(quán)分立原則，對日本行政法的形成產(chǎn)生了很大作用，尤其是其中第61條規(guī)定的“由于行政官廳的違法處分而損害權(quán)利的訴訟，另以法律規(guī)定由行政法院審判，而不在司法法院的受理范圍之內(nèi)”[36]，為日本近代行政法體制的確立提供了原則依據(jù)。根據(jù)明治憲法的原則規(guī)定，1890年日本頒布了《行政裁判法》和《關(guān)于行政廳違法處分的行政審判案件》，這是行政案件審判領(lǐng)域的兩個重要法律。此外，明治政府還頒布了《府縣制》（1890年）、《文官任用令》（1893年）、《文官考試規(guī)則》（1893年）、《國稅征收法》（1897年）、《治安警察法》（1898年）、《行政執(zhí)行法》（1900年）等一系列規(guī)定，對地方制度、行政組織、財政稅收、治安、行政執(zhí)行等制度都作出了規(guī)定。至此，日本近代行政法體制基本形成，其具有以下特點：日本近代行政法屬于大陸型的行政法，更加接近于德國的行政法制度；在明治憲法之下的日本近代行政法體制中，由于國家的統(tǒng)治權(quán)屬于天皇，天皇行使行政權(quán)不受立法權(quán)的限制，而民眾的權(quán)利和自由受到各種限制，因此，法治行政的原則根本不可能實施；行政權(quán)優(yōu)位；民眾提起行政訴訟非常被動，能獲得救濟的范圍狹窄；行政法院的組織有缺陷，嚴重影響了行政審判權(quán)的行使；司法審判權(quán)與行政裁判權(quán)的沖突無法解決；行政立法嚴重不足，不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要?！　?912年至二戰(zhàn)結(jié)束，日本的社會形勢幾經(jīng)變革，許多法律制度都隨形勢發(fā)生了變化。行政法制度在這一時期變化不是很大，但也采取了一些措施，主要有修改府縣制、郡制、市制、町村制等地方制度和在某些領(lǐng)域頒布法規(guī)、法令，這些措施為日后日本行政法體制改革奠定了基礎(chǔ)。這一時期，日本行政法的特色可以概括為：中央集權(quán)主義、官僚行政主義、警察國家主義、法治國家主義等?！　《?zhàn)后處于占領(lǐng)管制之下的日本接受美國的指導(dǎo)，于1946年制定了《