【正文】 筆者認為公共利益可以從以下五個標準來進行闡述，這五個標準在關(guān)系上是相互補充、相互映襯的。（1）與實體法相呼應。眾所周知，公民的意志是通過立法這一活動表現(xiàn)出來的，而立法結(jié)果則是公民意志的最終體現(xiàn)。公共利益的界定要在內(nèi)容和形式上都與實體法相呼應。如果相關(guān)法律對于公共利益的情形進行了相關(guān)的規(guī)定或者列舉，那么我們可以說這種類型的公共利益在實質(zhì)上與公民的意志事項符合的。如果沒有進行規(guī)定，那么我們需要運用其他標準予以判斷。（2）利益群體的廣泛性。公共利益所針對的主體，即公共利益的對象要是開放的，具有廣泛性，而不是單單的為特定的個人來服務的。如果一種利益僅僅是針對特定的個人或者特定的群體，那么這種利益不應當算是公共利益的范圍。（3）可預期性。針對房屋征收補償來說，這種可預期性則要具體的體現(xiàn)在完工的可預期性以及實現(xiàn)目標的可預期性上。開發(fā)項目的建設(shè)不能僅僅滿足項目本身的可行性，還要使得公眾對于項目所能帶來的公共利益能夠預期，對此項拆遷所帶來的經(jīng)濟利益以及社會利益能夠預期。其實質(zhì)其實是要使公共利益的實現(xiàn)形式在三方主體之間形成信息對稱。（4）利益損害最小化。從這個標準來講，一方面是要對公權(quán)力的使用進行監(jiān)督以及約束，另一方面是對房屋征收遵循比例性原則。在保障公共利益實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，最大限度的減少對被征收人合法權(quán)益的侵害。在判斷此項征收行為時，如果此項征收所耗用的物資以及對被征收人形成的損害是巨大的，與其未來的社會經(jīng)濟效益不成比例，那么我們就不能將其界定為公共利益。比如，一些地方政府為了建設(shè)仿版的“埃菲爾鐵塔”以美化市容，對被征收人實行征收，即使項目建設(shè)從表面上符合公共利益的屬性，也不能認為任何程度的開發(fā)都是可接受的。（5）非營利性。非營利性一直是學術(shù)界公認的公共利益所必備的標準。但是，值得注意的是，由于目前商業(yè)模式極為發(fā)達，不能單純的以其是否為非營利為標準來判斷是否為公共利益。實務中，要尤其注意那些雖然以營利為目的，但是卻能夠為社會帶來很高福利的征收行為。我們還要看這個營利是什么程度的營利以及相對于所獲得的公共利益來說該營利是否重大等因素。當然，對于上述五個標準眾說紛紜，比如合理性標準——強調(diào)只有在公共利益大于個人利益的情況下，并且是確實需要的前提下，才能對公民的房屋進行征收；程序標準——強調(diào)征收補償方案需要通過民意表決，杜絕借公共利益之名行不法之事；數(shù)量標準——強調(diào)以被征收人同意的人數(shù)來決定是否為公共利益；目的標準——強調(diào)不確定的多數(shù)人利益，而非個人利益。亓捷:房屋征收中“公共利益”的界定標準[D].吉林大學,2012。國外及我國香港對公共利益的確定比較法法學是一種橫向比較的方法，有助于我們借鑒國外先進的研究成果，結(jié)合國情，取其可取之處，洋為中用。韓國對公共利益的界定是“公共事業(yè)是指有關(guān)國防軍事建設(shè)事業(yè)、鐵道、公路、河川、港口、上下水道、氣象觀測等事業(yè)、國家或地方公共團體設(shè)立的辦公場所等、國家或者公共團體指派的建設(shè)項目等” 張慶華:《土地法操作實務》，北京：法律出版社，2003 年版，第 3 頁。；加拿大規(guī)定“征地目的必須為公共利益服務，征地的范圍嚴格限制在為公共服務的交通、能源、水利、環(huán)境保護、市政建設(shè)、文物古跡保護、學校、醫(yī)院以及公共福利”盧莉華，《加拿大土地征用制度及其借鑒》[J]，《中國土地》，2000 年第 8 期，第 45 頁。；在日本，公共利益被限制在“關(guān)系國家和民眾利益的 35 種公益事業(yè)項目”賈生華、羅延發(fā),《基于公共利益的城市房屋拆遷補償原則》，《城市房屋拆遷》，2006 年第 2 期，第 54 頁。；在我國的香港，公共利益的用途指的是“—切對公共大眾有利的規(guī)劃建設(shè)，如公路、公共住宅、街道、市場、公共休息場所以及居住環(huán)境惡劣地區(qū)的改造等”。各國對于公共利益的界定雖然不盡相同，但無非都是采用了概括加列舉方式進行定義，且如交通、水利、國防等內(nèi)容都無一例外的被確定為公共利益，具有很多共通之處，值得我們借鑒。應如何確定公共利益（1）公共利益確定的主體筆者認為，無論是從決策成本和效率，還是從公正的角度看，公共利益的確定主體都不應該是唯一的。通過采取階段性的確定主體，一方面能夠保證每個階段內(nèi)公共利益界定的科學性和權(quán)威性，另一方面也可以避免在公共利益問題上的獨斷專行，可以在主體與主體之間形成監(jiān)督。從城市房屋征收的階段來講，主要有征收階段以及權(quán)利救濟階段。通過分析不同階段的特點以及所存在的問題，來確定公共利益的確定主體。征收論證階段的主導者是政府及其相關(guān)職能部門。較為合理的設(shè)計應是由市、縣級人民政府房屋征收部門為具體工作主體，負責擬定房屋征收范圍、征收補償方案。而且必須征求被征收人及相關(guān)方面的意見，對房屋征收范圍、征收補償方案進行相應的修改，并上報市、縣級人民政府批準。市、縣級人民政府則是決策主體，負責公布最后的征收決定。這樣的制度設(shè)計應該是可行的，因為不管從專業(yè)性還是從效率角度考慮，公共利益的確定主體都應為市、縣級人民政府。城市的規(guī)劃和發(fā)展主要是由政府相關(guān)部門予以負責，在政府眾多工作征收任務中，滿足被征收人的各種基本生存訴求也是其任務的根本。但如果征收決定做出后仍有很大爭議，則法律法規(guī)應當給予人民代表大會予以介入權(quán)利。在制度設(shè)計上可以規(guī)定，主持論證的政府部門的主要負責人在出現(xiàn)重大爭議后，有權(quán)決定是否將有爭議的問題提交統(tǒng)計人大及其常委會予以審議。從現(xiàn)代政治民主的制度架構(gòu)來考慮，地方立法機構(gòu)代表了公眾利益，因此其決定也相對地方政府的決定而言更能體現(xiàn)公共意志。而不能規(guī)定發(fā)生重大爭議時，將爭議交由上一級政府裁決，因為“公共利益的需要”還是要由利益涉及區(qū)域的相關(guān)群體判斷，上級政府決不能代替“當?shù)厝恕弊鰶Q定。至于同一階段出現(xiàn)兩個有權(quán)決定的主體，是否會產(chǎn)生沖突？答案是否定的。因為如果爭議沒有被提交到立法機構(gòu)，那么政府部門的決定在這一階段就是權(quán)威的；而一旦立法機構(gòu)給出了審議結(jié)果，政府部門必須服從。事實上，立法機構(gòu)能否得到審議的機會要取決于爭議的大小，更取決于政府部門主要負責人的具體判斷。當然，該負責人可能會因為部門利益或是其他原因故意拒絕將爭議提交立法機構(gòu)，但是這一弊端則可以通過采用現(xiàn)有的部門內(nèi)外部的監(jiān)督手段以及政治學理論予以彌補和解決。從我國的司法體制來考慮，人民法院應當在權(quán)利救濟階段發(fā)揮重要的作用，這符合公共利益主體確定的中立性和公正性原則。根據(jù)憲政國家發(fā)展中形成的法治理念來看，無論是具有管理職能的行政機關(guān)，還是代表公眾意志的立法機關(guān)，它們的決策以及行為都必須受到司法系統(tǒng)的審查和監(jiān)督。在房屋的征收程序中，雖然經(jīng)過充分討論的征收決定做出后具有法律效力，應當由相關(guān)部門加以執(zhí)行，但是由于政府所做的征收決定不可能充分考慮到每一個被征收人的訴求，加上相關(guān)程序不完善以及管理人員的恣意裁斷，我們應當給被征收人提供必要的救濟途徑。應當賦予人民法院依法確定何為公共利益的權(quán)力，通過整合雙方當事人的意見，從一個中立的、客觀的角度做出公正的判決。值得我們注意的是，人民法院在此行使的是司法裁判權(quán)，絕對不是行政權(quán)。同時，應當要求審判組織遵循法定程序，積極地開展法庭辯論和法庭調(diào)查。在如何確定補償標準以及評估房屋價格等這些實際問題上，可以創(chuàng)新性的引入國外的經(jīng)驗，做出合法合理的判決。（2）公共利益確定的程序保障在解決公共利益的確定主體之后，就要確定其程序上的問題。作為權(quán)利救濟階段的程序性問題，在其具有可訴性的前提下，有現(xiàn)行的訴訟制度作為保障，基本上能夠保障救濟結(jié)果的合理、客觀以及公正。那么，我們主要要考慮的就是第一個程序階段，即征收階段的程序保障問題。筆者認為，在征收階段的程序設(shè)計應當整體上滿足三個基本原則。一是要遵循公平原則。即在征收過程中要注意給被征收人一個表達自己利益訴求的機會。程序的設(shè)計要以公平為基本原則，要給被征收人提供爭辯的機會，充分尊重他們所表達的觀點，并給予反饋與解決。二是要遵循公開原則。由于房屋征收是以公共利益為基礎(chǔ)和前提的，因此在征收過程中要保障信息的公開，給予社會機構(gòu)以及被征收人與監(jiān)督公權(quán)力行使的機會與環(huán)境，防止暗箱操作。在公開內(nèi)容上，除了最基本的執(zhí)行進度等工作內(nèi)容外，還要遵循特殊情況特殊對待的原則，對特定人員所提出的特定公開要求予以充分考慮，保障其權(quán)益。三是要遵循公正原則。公正原則要求程序排除主觀性的干擾，能夠體現(xiàn)利益群體的價值館，這一點尤其是要在公共利益的確定上。（二）擴大房屋征收補償范圍綜觀各國和地區(qū)在征收補償中所確定的補償范圍，主要有以下幾種典型的代表。在加拿大，土地征收補償?shù)姆秶饕校海?）對于被征收的不動產(chǎn)的補償。主要指的是對于被征收土地和房屋的補償。（2）對于有害的或者是產(chǎn)生了不良影響的補償。這種補償主要針對的是被征收土地旁邊的非征收地，對其因為征收土地的施工、建設(shè)、剝離而對非征收土地所產(chǎn)生損害的補償。（3）干擾損失補償。這一項指的是對于被征收人因為土地的征收，而造成日常生活混亂，而產(chǎn)生的額外成本和損失的補償。（4）安置而產(chǎn)生的困難補償。在日本，征收補償范圍是（1）對于被征收土地按照其地價進行補償。（2）因征收而殘余土地的補償。有時，被征收人的土地被部分征收，這就產(chǎn)生了一個問題，即是說由于土地面積的減少，殘余未被征收土地價值難免會降低，且由于殘余地面積狹小，很難再單獨利用，從而造成殘余地的使用價值下降。（3）對于地上建筑物以及林木的補償。（4）對于搬遷費用的補償。（5）農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧養(yǎng)殖業(yè)，因為暫停生產(chǎn)、規(guī)?？s小等損失的補償。（6）房租、動產(chǎn)搬遷等費用的補償。在德國，征地補償?shù)姆秶校?）土地及房屋等財產(chǎn)權(quán)利的補償。（2）經(jīng)營性事業(yè)所受到的損失。（3）被征收標的所附帶的一切損失。在我國臺灣地區(qū)，土地征收補償?shù)姆秶牵?）被征收土地的補償。（2）土地上之改良物隨土地被征收，對于該改良物的補償。（3）土地上之改良物如果沒有被征收，被征收人搬遷此改良物所付費用之補償。（4）被征收土地之相鄰土地因土地征收而受到的損害補償。從以上各國及地區(qū)征地補償?shù)姆秶鷣砜矗瑢τ谡鞯匮a償?shù)姆秶鷦澐直容^科學，考慮的因素也十分的細致，基本上能對被征收人因征地所受之損失進行全面的補償?？偟膩碚f，國外及我國臺灣地區(qū)征地補償?shù)捻椖恐饕幸韵氯齻€方面：“一是被征土地及地上附著物之補償；二是因征地所造成的就業(yè)困難、安置困難等困難補償；三是因征地所造成的殘余地、相鄰地等外部不經(jīng)濟損失以及停產(chǎn)停業(yè)等經(jīng)營損失的補償”浙江哲學社會科學規(guī)劃辦公室編：《城市發(fā)展中的土地制度研究》，北京：中國社會科學出版社，2002 年 11 月版，第 150 頁。通過前文對于我國原房屋拆遷補償范圍過窄問題的分析，以及對于國外及我國臺灣地區(qū)征地補償范圍規(guī)定的借鑒，結(jié)合我國的具體國情。筆者認為，科學的房屋征收補償范圍應當包括以下一些方面：對土地使用權(quán)進行補償在房屋征收補償?shù)姆秶?，對于國有土地使用?quán)不僅需要補償，還應當居于所有補償項目的首位。具體而言，對于國有土地使用權(quán)的補償又可以分為對于出讓土地使用權(quán)的補償和對于劃撥土地使用權(quán)的補償。出讓土地使用權(quán)人在取得土地使用權(quán)的時候，支付了土地出讓金，在期限未滿的情況下提前收回，按照公平正義的基本觀點，政府理應對權(quán)利人進行補償?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定，“國家對出讓土地使用權(quán)在期限屆滿前收回時，應當給予補償”《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第 19 條。出讓土地使用權(quán)補償?shù)慕痤~，應當根據(jù)原來土地的用途，結(jié)合土地基準價，考慮剩余的使用期限，參照市場類似土地價格來確定。實踐中，爭議最大的問題，不是出讓土地使用權(quán)的補償，而是劃撥土地使用權(quán)的補償問題。這也是我國國有土地房屋征收補償范圍最應當明確的一個問題。認為劃撥土地使用權(quán)不應當進行補償?shù)娜似溆^點是，劃撥土地使用權(quán)是國家無償提供給單位和個人使用的，現(xiàn)在國家基于公共利益需要用地，應該可以無償?shù)氖栈?，如果收回劃撥土地使用?quán)還需要對被征收人進行補償，那么無異于自己當初借出去的東西，現(xiàn)在需要用了，卻得買回來，十分荒唐。而筆者卻認為，收回劃撥土地使用權(quán)應當對原權(quán)利人進行補償。理由主要有以下幾點：首先，在我國，“劃撥土地使用權(quán)的產(chǎn)生表現(xiàn)為兩種形態(tài)，一種是土地出讓制度產(chǎn)生后，為了公共利益的需要，而由行政劃撥產(chǎn)生的劃撥土地使用權(quán)，這是狹義的劃撥土地使用權(quán)”郭潔:《土地資源保護和民事立法研究》[M]，北京：法律出版社，2002 年版，第 242 頁。；“第二種是土地出讓制度產(chǎn)生前，通過行政劃撥和法律規(guī)定的各種無償使用的土地。前者是行政機關(guān)劃撥給公共事業(yè)單位、國有企業(yè)使用的土地；而后者則是 1956 年和 1982 年，因國家對城鎮(zhèn)居民宅基地所有權(quán)進行公有化改革，而產(chǎn)生的城鎮(zhèn)居民宅基地使用權(quán)，其中包括：解放前就享有的祖產(chǎn)占用的土地使用權(quán)；解放后到房改前修建的房屋所占用土地使用權(quán)；在國家征用而來的土地上建造房屋的土地使用權(quán)；解放時對敵偽房屋進行沒收的土地使用權(quán)”王衛(wèi)國、王廣華：《中國土地權(quán)利的法制建設(shè)》[M]，北京：中國政法大學出版社，2002 年版，第 79 頁?？梢姡擎?zhèn)宅基地改革所產(chǎn)生的土地使用權(quán)，雖然名為劃撥，但當初權(quán)利人在取得該土地的時候，是付出了對價的，“有些人在 1949 年以前花錢置了房又置了地，房契、地契都可以查到”房維廉：《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法新釋》[M]，北京：人民法院出版社，1998 年版，第 9 頁。，對于這部分劃撥土地的征收，當然應該進行補償。其次，劃撥土地使用權(quán)的取得并非完全無償，《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定“土地使用權(quán)劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為”《城市房地產(chǎn)管理法》第 23 條。，而且，“用地者取得土地使用權(quán)后，往往對土地做出巨大經(jīng)濟投入、進行開發(fā)利用，提升了土地價值”王衛(wèi)國、王廣華：《中國土地權(quán)利的法制建設(shè)》[M]，北京：中國政法大學出版社，2002 年版，第 98 頁。，對于這部分劃撥土地，用地者要么前期付出了對價，要么后期投入了財力、物力，在收回時，也應當?shù)玫较鄳难a償。最后，即是說完全無償取得的那一部分劃撥土地使用權(quán)，根據(jù)“特別犧牲說”理論，少部分人為了公共利益而不能繼續(xù)使用無償?shù)膭潛芡恋?，做出了特別的犧牲，如果不對他們進行補償，那么相較于其他能夠繼續(xù)使用劃撥地的人來說，是十分不公平的，從這個角度來說，收回劃撥土地使用權(quán)也應當對權(quán)利人進行補償。綜上可見，國有土地房屋征收應當將劃