【正文】 1413 % 46947 2022 184937 22420 % 48402 2022 216314 24040 % 49804 2022 265810 28627 % 50160 2022 314045 33702 % 52871 2022 340903 35226 % 53082 2022 401513 40534 % 54648 2022 472882 47486 % 57121 數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)年鑒整理 20 表 13 最近幾年用于農(nóng)林水的國家財(cái)政支出及占比 單位：億元 年份 國家財(cái)政總支出 農(nóng)林水事務(wù)支出 農(nóng)林水支出占比 2022 49781 % 2022 62593 4544 % 2022 76300 % 2022 89874 % 2022 109248 % 數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)年鑒整理 二是農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營 體制在 一定程度上決定了 農(nóng)田水利建設(shè)和管理模式。 改革 開放以前，農(nóng)村實(shí)行?三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)?的所有制形式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以集體經(jīng)濟(jì)為主體，農(nóng)田水利建設(shè)和管理也以集體經(jīng)濟(jì)為主體，生產(chǎn)主體、建設(shè)主體、產(chǎn)權(quán)主體、管護(hù)主體高度統(tǒng)一，責(zé)任明確。這一階段，農(nóng)田水利建設(shè)主要特點(diǎn)是，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，國家財(cái)力有限，非常依賴于人民群眾勞力投入。改革開放以后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生變化，雖然實(shí)行? 統(tǒng)分結(jié)合 ? 的雙層經(jīng)營體制 ，但集體經(jīng)濟(jì)組織名存實(shí)亡，以家庭為主的生產(chǎn)主體，難以有效組織農(nóng)田水利建設(shè)和管理，農(nóng)田水利建設(shè)和管理主體缺位?，F(xiàn)階段，通過完善村民自治組織或用水合作組織建設(shè)，健全農(nóng)村專業(yè)化 服務(wù)體系，在一定程度上解決了個(gè)體性的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式與群體性的工程建管方式不匹配的問題。 三是 農(nóng)田水利 事權(quán) 與財(cái)權(quán)不匹配 對 農(nóng)田水利建設(shè)投入 有較大影響 。 在?統(tǒng)收統(tǒng)支?時(shí)期，中央財(cái)政設(shè)立小型農(nóng)田水利事業(yè)費(fèi)，支持農(nóng)田水利建設(shè)。實(shí)施財(cái)政包干?分灶吃飯?后，地方政 21 府在國家財(cái)政分配格局中占?大頭?，中央財(cái)政無力投資農(nóng)田水利。如 1980 年，地方財(cái)政收入占全國財(cái)政收入 %。自 1981 年起，國家將農(nóng)田水利事業(yè)費(fèi)?包干?下放到地方，農(nóng)田水利建設(shè)投入主要依靠地方。 1994 年實(shí)行?分稅制?后，中央與地方的收入分配格局發(fā)生了根本 性扭轉(zhuǎn)，中央財(cái)政所占比例大幅度提高，從 1993 年的 22%上升至 1994 年的 %，其余 4 級地方財(cái)政所占總比例約為 %，比例下降明顯。近幾年，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比例基本在 50%以上。由于在財(cái)權(quán)上移的同時(shí)未對農(nóng)田水利投入事權(quán)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，農(nóng)田水利建管經(jīng)費(fèi)仍由各級地方政府負(fù)擔(dān)，形成中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的錯(cuò)位。大多數(shù)地方政府無力拿錢出來搞農(nóng)田水利，造成農(nóng)田水利投入出現(xiàn)?國家靠地方、地方靠農(nóng)民、農(nóng)民靠國家?的怪圈，投入主體責(zé)任難以落實(shí)。盡管，最近幾年中央通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式，大大增加農(nóng)田水利 投入，但中央和地方在農(nóng)田水利的事權(quán)并不很明確。實(shí)際上，目前農(nóng)田水利骨干工程建設(shè)基本上依靠國家投資，小型農(nóng)田水利工程建設(shè)以國家補(bǔ)助為主、農(nóng)民投勞為輔。 農(nóng)田水利責(zé)任主體不清，主要原因是對農(nóng)田水利的定性、定位和功能認(rèn)識(shí)不清，對農(nóng)田水利的公益性、全局性認(rèn)識(shí)不足。深層次原因是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，對公益事業(yè)、弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、弱勢群體缺乏保護(hù)意識(shí)。 四是農(nóng)田水利各利益相關(guān)者的受益程度決定投入主體。 農(nóng)田水利的利益相關(guān)者是多層次、多方面的，但最主要、最直接的無疑是政府和農(nóng)民。如果再細(xì)分，政府應(yīng)包括中央政府及地方各級 22 政府，農(nóng)民的組織形 式有村民自治組織、用水合作組織等，另外國有供水單位也是利益相關(guān)者。這些利益主體都與小型農(nóng)田水利有不同的利益關(guān)系。政府支持小型農(nóng)田水利建設(shè)確實(shí)出于調(diào)整公共資源分配，保護(hù)弱勢產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)和弱勢人群農(nóng)民的目的，但同時(shí)也包含保證國家糧食安全、環(huán)境安全、水安全的目的，因此國家在付出大量補(bǔ)助資金的同時(shí)，國家和整個(gè)民族也從發(fā)展小型農(nóng)田水利中得到了長遠(yuǎn)的共同利益。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，糧食問題、生態(tài)環(huán)境問題、水資源問題將越來越突出，政府與發(fā)展小型農(nóng)田水利的利益關(guān)系也將更為密切。農(nóng)民出于改善自身生產(chǎn)條件、增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、提 高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)、增加收入的目的，投身于小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理，也由此得到利益。過去農(nóng)民希望吃飽飯與國家需要增產(chǎn)糧食的目標(biāo)是完全一致的，因此農(nóng)民踴躍參加農(nóng)田水利建設(shè)，對力所能及的小型農(nóng)田水利工程更是視為分內(nèi)之事。但是目前情況已經(jīng)發(fā)生了根本性變化，全國有 2 億多農(nóng)民到城里打工，許多農(nóng)民不再單純依賴土地 而生活?？傊?，政府與農(nóng)田水利的利益關(guān)系不斷增強(qiáng)，而農(nóng)民與 農(nóng)田水利的利益關(guān)系不斷減弱，這種變化趨勢今后將日益明顯，判斷小型農(nóng)田水利面臨的新形勢、研究解決問題的對策時(shí)，不應(yīng)回避上述利益關(guān)系的深刻變化。 23 2. 我國農(nóng)田水利發(fā)展 現(xiàn)狀和面臨的形勢 我國農(nóng)田水利建設(shè) 和 管理現(xiàn)狀 及 主要做法 農(nóng)田水利工程現(xiàn)狀 （ 1）農(nóng)田水利工程點(diǎn)多面廣量大 我國小型農(nóng)田 水利工程點(diǎn)多、面廣、量大，作為農(nóng)田灌溉?最后一公里?工程，直接 關(guān)系到千家萬戶農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。根據(jù)第一次水利普查公布的數(shù)據(jù)整理，全國現(xiàn)有塘壩 456 萬處，窖池689 萬處， 50 畝以上小型灌區(qū) 205 萬處，水井 9749 萬眼，小型泵站 42 萬處。另外，還有大中型灌區(qū)田間渠系、小型灌區(qū)固定渠道和小型排水溝道近 300萬公里，固定灌溉管道約 180萬公里，相應(yīng)的配套建筑物近 700 萬座（中國灌溉排水發(fā)展報(bào)告， 2022年）。 （ 2）農(nóng)田水利 基礎(chǔ)設(shè)施依然薄弱 ，完好率較低 由于小型農(nóng)田水利工程大都建于 50～ 70 年代，且以農(nóng)戶投勞為主，受當(dāng)時(shí)的技術(shù)、資金影響，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，配套率低，且經(jīng)幾十年運(yùn)行，老化失修嚴(yán)重。 水利設(shè)施老化失修是一個(gè)普遍現(xiàn)象 ，主要表現(xiàn)為 工程蓄水能力大幅下降 ， 渠道灌溉能力大幅萎縮 ， 泵站排澇能力日益衰減 等 。 據(jù) 2022 年對 500 個(gè)典型縣小型農(nóng)田水利工程現(xiàn)狀調(diào)查，工程設(shè)施的平均完好率相對較低，山塘（塘壩）為 50%，水窖（蓄水池）為 70%，小型引水堰（閘）為49%，小型揚(yáng)水站的機(jī)泵電設(shè)備為 51%、配套附屬設(shè)備為 47%，機(jī) 24 井的機(jī)電設(shè)備為 74%、配套附屬設(shè)備為 74%，小型灌溉渠道為 48%，田間排水溝道為 47%（ 中國灌溉排水發(fā)展報(bào)告， 2022 年 ）。小型農(nóng)田水利設(shè)施工程狀況落后嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民的切身利益、水資源節(jié)約和國家糧食安全。 農(nóng)田水利管理體制 我國農(nóng)田水利實(shí)行專管與群管相結(jié)合的方式。根據(jù)現(xiàn)行法律，中央、省級、地市及縣建立水行政部門，負(fù)責(zé)農(nóng)田水利行政管理；縣以下按鄉(xiāng)鎮(zhèn)或流域建立水利（或農(nóng)業(yè)）站所，作為縣水利局派出機(jī)構(gòu)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬機(jī)構(gòu)，承擔(dān)本區(qū)域農(nóng)田水利日常管理。大中型農(nóng)田水利工程一般設(shè)立專管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)工程日常運(yùn)行管理；小型農(nóng)田水利工程一般由農(nóng)民群眾自行管理，形式多樣，有農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、聯(lián)戶管理和個(gè)體管理等多種形式。部分運(yùn)行管理技術(shù)含量較高或較為重要的小型農(nóng)田水利工程，由水利部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。 受前幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站的影響，基層水利管理弱化。鑒于此， 2022 年，水利部、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步健全完善基層水利服務(wù)體系的指導(dǎo)意見》，明確了基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的原則、目標(biāo)和工作內(nèi)容。 農(nóng)田水利規(guī)劃及前期工作主要做法 （ 1）農(nóng)田水利規(guī)劃主要做法 農(nóng)田水利規(guī)劃是指導(dǎo)區(qū)域 內(nèi)一定時(shí)期內(nèi)農(nóng)田水利建設(shè)和管 25 理的重要文件，是所有涉及農(nóng)田灌溉排水項(xiàng)目實(shí)施的重要依據(jù)，也是各類支農(nóng)涉水資金整合的依據(jù)，并具有一定的法律地位。農(nóng)田水利涉及部門多，資金渠道多，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，為改變不同部門各行其是的現(xiàn)象，統(tǒng)一籌劃區(qū)域內(nèi)農(nóng)田水利發(fā)展， 2022 年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部等五部委《關(guān)于建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制的意見》，明確要求以縣為單位、自下而上編制農(nóng)田水利建設(shè)綜合規(guī)劃，作為國家安排補(bǔ)助投資的重要依據(jù)。 2022 年，國家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部等五部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于 印發(fā)縣級農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃編制大綱進(jìn)一步規(guī)范和完善規(guī)劃編制工作的通知》（發(fā)改辦農(nóng)經(jīng)[2022]2348 號(hào)），要求各地編制縣級《農(nóng)田水利規(guī)劃》，并印發(fā)了《縣級農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃編制大綱》，規(guī)劃范圍包括小型農(nóng)田水利工程和受益面積 5 萬畝以下的灌區(qū)。 2022 年，財(cái)政部、水利部啟動(dòng)小農(nóng)水重點(diǎn)縣建設(shè)，明確將《縣級農(nóng)田水利規(guī)劃》作為項(xiàng)目立項(xiàng)前提條件之一，并要求《縣級農(nóng)田水利規(guī)劃》需經(jīng)過上級水利部門技術(shù)審查和本級政府或人民代表大會(huì)的批準(zhǔn)。 截止 2022 年年底，全國 2857 個(gè)縣級行政區(qū)，應(yīng)編規(guī)劃 2597個(gè)，完成規(guī)劃編制的 2381 個(gè)，占 92%；通過縣級政府審批的 1337個(gè)，通過縣級人大審批的 523 個(gè)。近幾年，全國在開展農(nóng)田水利規(guī)劃方面積累了一些經(jīng)驗(yàn)做法。 一是從組織管理層面，成立縣級農(nóng)田水利規(guī)劃委員會(huì)，保障規(guī)劃的全面性和權(quán)威性。 如安徽省，為統(tǒng)一編制規(guī)劃和落實(shí)規(guī)劃， 26 改變以往幾個(gè)部門自行其事的現(xiàn)象 ， 2022 年 9 月 ， 安徽省 統(tǒng)一要求 各縣（市、區(qū)）成立由政府牽頭、各有關(guān)部門參加的農(nóng)田水利規(guī)劃委員會(huì)，建立規(guī)劃實(shí)施的保障機(jī)制。對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、土地整治、扶貧、以工代賑等涉及農(nóng)田水利建設(shè)的項(xiàng)目，通過規(guī)劃委員會(huì)審查后方可組織實(shí)施。 進(jìn)一步 確立縣 級農(nóng)田水利規(guī)劃在農(nóng)田水利建設(shè)中的指導(dǎo)地位。 2022 年 4 月，《安徽省縣級農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃委員會(huì)議事規(guī)則》發(fā)布，明確了規(guī)劃委員會(huì)的人員組成、主要職責(zé)及召開會(huì)議議程。規(guī)劃委員會(huì)由縣級政府主要領(lǐng)導(dǎo)任主任，分管領(lǐng)導(dǎo)任副主任，水利、發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、國土、林業(yè)、交通、監(jiān)察等有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員。規(guī)劃委員會(huì)辦公室設(shè)在縣級水行政主管部門，由主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任辦公室主任。 二是從技術(shù)層面，指導(dǎo)農(nóng)田水利規(guī)劃編制，確保規(guī)劃質(zhì)量 。如廣西自治區(qū)，為 提高小型農(nóng)田水利項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)質(zhì)量，自治區(qū)水利廳對在自治區(qū)范圍內(nèi)從事小型農(nóng)田水利項(xiàng)目（含 高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目）規(guī)劃設(shè)計(jì)、可行性研究、概預(yù)算編制的承擔(dān)單位實(shí)行資質(zhì)備案制度 ，并公示備案名單 。 為 解決小農(nóng)水建設(shè)中存在的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、質(zhì)量參差不齊 的問題， 加強(qiáng)小型農(nóng)田水利工程前期工作，廣西水利廳 編制 了《廣西小型農(nóng)田水利工程規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則（試行）》 。 （ 2）農(nóng)田水利工程建設(shè)前期工作主要做法 農(nóng)田水利前期工作主要指項(xiàng)目實(shí)施方案的編制，以及開展編 27 制工作所必須的調(diào)查、勘測、初步設(shè)計(jì)等工作。近幾年，各地在開展農(nóng)田水利工程建設(shè)前期工作方面積累了一些經(jīng)驗(yàn)做法。 一是注重實(shí)地勘測調(diào)查，征求群眾意見 。如江西省宜豐縣，為了推動(dòng) 小 農(nóng)水重點(diǎn)縣建設(shè) 實(shí)施方案盡快完成，使實(shí)施方案更加切合實(shí)際，更有可操作性 ， 將 項(xiàng)目區(qū)劃為若干 個(gè)片區(qū)，每個(gè)片區(qū)安排落實(shí)了 1 名技術(shù)人員 ，定期 召開 有 相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站站長和項(xiàng)目部人員參加 的 小農(nóng)水重點(diǎn)縣實(shí)施方案編制調(diào)度會(huì)，及時(shí)調(diào)度了解實(shí)施方案編制的進(jìn)展情況 。 每個(gè)片區(qū)的技術(shù)人員分別 介紹 編制實(shí)施方案的思路、理念和進(jìn)度，與所聯(lián)系水務(wù)站的站長探討了一些編制過程中遇到的實(shí)際問題，對實(shí)施方案作適當(dāng)調(diào)整、改進(jìn)和完善 ，并對縣級小農(nóng)水重點(diǎn)縣實(shí)施方案編制進(jìn)度定期向社會(huì)公布。 為確保項(xiàng)目實(shí)施方案編制成果真實(shí)可靠，工程實(shí)施順利， 江西省萬載縣 對項(xiàng)目實(shí)施 區(qū)進(jìn)行現(xiàn)場踏勘和測量，確定渠道走向、長度、斷面和襯砌形式。調(diào)查清楚項(xiàng)目區(qū)建筑材料購買地點(diǎn)及單價(jià)，用皮尺測量每個(gè)灌區(qū)每條擬建渠道，百米一個(gè)樁，確定每條渠道的灌溉面積，繪制好灌區(qū)平面示意圖，拍攝擬建渠道、渠系建筑物、需加固的水源圖片。召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、村民小組會(huì)，聽取和采納群眾的合理意見，為工程實(shí)施方案編制提供第一手資料。 二是重視技術(shù)指導(dǎo)，規(guī)范工程設(shè)計(jì) 。在工程設(shè)計(jì)方面，各地結(jié)合本地特點(diǎn)，編制了一些設(shè)計(jì)手冊等技術(shù)資料，指導(dǎo)各縣級水利部門編制項(xiàng)目實(shí)施方案和開展工程設(shè)計(jì)。如 江西省 ， 為規(guī)范省 28 內(nèi)小型灌溉渠道及建筑物改造 ，指導(dǎo)全省小型灌溉渠道按最優(yōu)方案設(shè)計(jì)實(shí)施，節(jié)約國家投資，提高資金使用效益，提高設(shè)計(jì)質(zhì)量及效率 ， 水利廳組織編制了《江西省小型農(nóng)田灌溉渠道及建筑物設(shè)計(jì)實(shí)用手冊》 。 農(nóng)田水利工程建設(shè)投入主要做法 我國大中型農(nóng)田水利工程建設(shè)一般由國家投資，各級政府承擔(dān)；小型農(nóng)田水利工程由國家和受益農(nóng)戶共同承擔(dān)。通過這些年來的政策引導(dǎo)和財(cái)政資金帶動(dòng)，我國農(nóng)田水利建設(shè)基本 形成了以政府財(cái)政資金為主導(dǎo)，鼓勵(lì)農(nóng)戶投工投勞，引導(dǎo)社會(huì)資金 和金融資本參與 投資的多元化資金 投入格局 。 主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 一是 中央支持力度加大， 帶動(dòng)地方投入， 多層次 投入格局初步建立 。 近年來，隨著公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍越來越寬，中央財(cái)政對小型農(nóng)田水利的投入力度明顯加大，在各類主體的支出份額中占據(jù)主體地位。 為改變小型農(nóng)田水利工程建設(shè)滯后的面貌，自 2022 年， 中央財(cái)政設(shè)立小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助資金，以?民辦公助?方式支持小型農(nóng)田水利建設(shè)，并逐年增加資金投入。2022 年財(cái)政部 、 水利部開始實(shí)施中央財(cái)政?小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)?，至 2022 年，累計(jì)建設(shè)重點(diǎn)縣 1650 縣次，資金投入力度進(jìn)一步加大。中央財(cái)政小農(nóng)水專項(xiàng)補(bǔ)助資金投入從 2022 年的