【導讀】（二）加快城市管理體制改革是適應南寧建設區(qū)域性國際城市

　　

【正文】 者的勞動成果開始，從而使人們自覺告別陳規(guī)陋習，建立起健康文明的生活方式。通過確立“宣傳城管，增進理解”的理念，利用多種媒體和載體的全方位、多層次進行宣傳，才能營造全社會齊抓共管的氛圍，從而打牢城市管理工 作的社會基礎。 （六）城市管理委員會 +城鄉(xiāng)建設委員會 —— 廣州模式 廣州市大部制改革中新組建的廣州市城市管理委員會于 2020 年 11 月 9 日 正式掛牌，市城管委涵蓋環(huán)衛(wèi)、市政、愛衛(wèi)、城管綜合執(zhí)法等城市管理和執(zhí)法職能，無論從職能和部門設置來看，市城管委將是廣州市政府最大的職能部門之一。城管委實現(xiàn)了“管理 +執(zhí)法”的合二為一?！坝捎诓块T之間的職能交叉，很多時候執(zhí)法都需要跨部門協(xié)商和行動，降低了執(zhí)法效率。城管委成立后，將城市管理多個職能收編在一個部門里，省卻了部門之間的行政壁壘，提高執(zhí)法效率。 “ 大城管 ” 能否實現(xiàn)，關(guān)鍵看城市 管理資源能否平穩(wěn)、有序地予以整合。 廣州市城鄉(xiāng)建設委員會成為自大部制改革方案公布以來，廣州掛牌成立的第一個政府部門。市城鄉(xiāng)委將原市建委、市公路局負責的公路建設，以及市政、市容環(huán)境衛(wèi)生、燃氣行業(yè)等的設施建設，及大中修和加固、改擴建工程等的職責全部整合。城鄉(xiāng)委的工作將突出兩個“加強”：一是成立村鎮(zhèn)建設處，加強統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。二是加強建設行業(yè)科技和建設領域資源節(jié)約工作，推進建筑節(jié)能，實現(xiàn)“城更美、房更靚”。 （七）啟示 1． 創(chuàng)新城市管理理念 在城市管理理念創(chuàng)新上，要借鑒外地的先進經(jīng)驗，做到以下三 個轉(zhuǎn)變：一是從以物為本向以人為本的思維轉(zhuǎn)變。城市管理不能一味管人、管事、管物，而是要日益重視城市管理在改善人的生存、人的發(fā)展環(huán)境中的作用。為此，要強化城市管理體制中宏觀調(diào)控職能，制定和實施正確的城市發(fā)展目標。二是從以效率至上向服務至上的思維轉(zhuǎn)變。城市管理不是為了形象工程，而是為了服務大眾，為了人民的根本利益。為此，要強化城市管理體制中協(xié)調(diào)職能，增強行政管理服務意識，實現(xiàn)城市和諧管理。三是從以人治為主向以法治為主的思維轉(zhuǎn)變。有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究是實現(xiàn)城市長效管理的必然途徑。為此，要強化城市管 理體制中監(jiān)督職能，不斷推進法治城市建設。 21 2． 有效整合管理資源、執(zhí)法資源和服務資源，實行大管理、大執(zhí)法、大服務 三亞模式、廣州模式等通過實行大管理、大執(zhí)法、大服務，強化街道責任體系，整合街道管理資源、執(zhí)法資源和服務資源，實現(xiàn)了系統(tǒng)化、綜合化、科學化、常態(tài)化管理，實現(xiàn)了決策、執(zhí)行、監(jiān)督、服務四分開，理順了區(qū)、街道、社區(qū)的職能分工，理順了政府與企業(yè)、政府與社會、政府與中介機構(gòu)、政府與社區(qū)的關(guān)系，實現(xiàn)了城市和社會管理從經(jīng)驗式管理向科學化管理，運動式管理向長效化管理，問題式管理向預防式管理的大轉(zhuǎn)變。 3． 重構(gòu)城市管 理模式 城市管理涉及交通、公安、環(huán)保、工商等多個部門，多個部門之間職責界定不清，同時多部門工作需要進行必要的銜接，這都需要有一個綜合機構(gòu)進行協(xié)調(diào)和綜合管理；同時城市管理需要建立長效的機制，要實施長遠規(guī)劃和宏觀調(diào)控也需要一個綜合機構(gòu)牽頭運作；城市管理的統(tǒng)一監(jiān)督與考評工作也需要一個綜合機構(gòu)來開展。因此，有必要建立一個城市綜合管理機構(gòu)。這個綜合管理機構(gòu)應是： （ 1）綜合機構(gòu)。 直接隸屬市政府，將城市規(guī)劃、土地、市容考評等委員會的辦公室進行整合，相關(guān)職責交由這個綜合機構(gòu)統(tǒng)一實施； （ 2）協(xié)調(diào)機構(gòu)。牽頭厘清城市管理體制中 橫向、縱向部門的管理職責，指導和協(xié)調(diào)各部門、各區(qū)的城市管理以及執(zhí)法工作，實現(xiàn)城市管理的合力； （ 3）監(jiān)督機構(gòu)。 僅有協(xié)調(diào)沒有監(jiān)督是難以保證力度的，監(jiān)督與考評有關(guān)城市管理工作，有利于有關(guān)方面嚴格依法辦事，實現(xiàn)城市管理目標的實現(xiàn)。 （ 4）法定機構(gòu)。 通過立法明確該機構(gòu)的法律地位及其職責，實行依法決策、依法協(xié)調(diào)、依法監(jiān)督。在建立城市管理綜合機構(gòu)時，還要注意這個機構(gòu)不應是對外行使行政管理權(quán)的職能部門，不屬于增設一個行政部門，特別是要避免代替有關(guān)行政部門行使行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等具體行政行為，其職責主要應 界定在宏觀決策及行政部門之間協(xié)調(diào)和監(jiān)督。 4． 理清城市管理職責 對城市管理中涉及的有關(guān)部門職責必須進行梳理，對市、區(qū)兩級政府有關(guān)部門的職責進行必要的厘清，還要對部門與部門的關(guān)系、職能管理與行業(yè)管理的關(guān)系、行政管理與社會自治及市場調(diào)節(jié)的關(guān)系需要理順。在理清管理職責時，需要注意以下幾個問題，一是職責法定性，二是合理適當性，三是管理數(shù)字化。首先在授權(quán)主體上，應由市政府統(tǒng)一實施（可由前述的市城市管理綜合機構(gòu)行使），改變市直部門及各區(qū)自行擅自授權(quán)的做法。其次，在授權(quán)方式上，應依法辦事。對其中有些管理職責屬于法定分級管 理或者法定并不明確的情況，市政 22 府可以直接明確上下級部門之間的職責分工；對其中有關(guān)職責法定市級或區(qū)級部門行使的，需要再下放的應當通過法定程序進行，不可以違法授權(quán)。再次，在授權(quán)范圍方面，全市城市管理縱向?qū)蛹壒芾頇?quán)限分工應盡量統(tǒng)一，不能對各區(qū)、各街授權(quán)有不同做法，同時各區(qū)有關(guān)城市管理部門設置及其職責分工也應盡量全市統(tǒng)一，還要兼顧上下部門職責劃分的科學性、合法性，以有利于理順本市管理體制中層級管理關(guān)系。最后，授權(quán)管理應充分考慮發(fā)揮社區(qū)自治的作用。 5． 提高城市管理的公眾參與度 城市管理的公眾參與機制的建立、發(fā)展和完 善，是一個漸進的過程，這個過程不僅與城市發(fā)展水平、社會文明程度密不可分，而且與整個城市管理體制改革、法制建設有關(guān)。一是加強多層次、多形式的城市管理宣傳，讓城市廣大市民了解城市管理。公眾參與城市管理的前提條件是城市管理宣傳，只有讓人們了解城市管理，才能更好地參與城市管理。二是實行城市管理委員會制度。加強民主化，讓公眾參與城市管理決策，讓公眾監(jiān)督城市管理決策，城市管理委員會對審議內(nèi)容采取無記名投票方式做出表決，城市管理委員會的審議意見必須經(jīng)參加會議的三分之二以上委員通過。一經(jīng)通過，非經(jīng)法定程序不得任意變更。未經(jīng) 城市管理委員會審議的，城市管理部門不得審批。三是進一步加強城市管理公示，強化城市管理監(jiān)督管理工作職能。在與公眾的溝通中，城市管理部門要積極實現(xiàn)城市管理的信息公開化，要暢通公眾信息反饋，接收渠道，及時將公眾的反饋意見和建議，經(jīng)過整理，融合到管理中去，維護公眾的城市管理的知情權(quán)。同時，要采取激勵措施，對參與熱情高、意見建議質(zhì)量好的公眾給予一定的物質(zhì)和精神獎勵，充分發(fā)揮他們的積極作用，逐步營造一種寬松和諧的公眾參與環(huán)境。 五、南寧市城市管理體制改革的措施 改革開放以來，以強調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡闹袊鞘泄芾眢w 制改革穩(wěn)步向前推進并且已經(jīng)取得了豐碩成果，城市管理逐步走向法制化、體系化和現(xiàn)代化。隨著科學發(fā)展觀的深入貫徹和南寧市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，結(jié)合南寧市建設區(qū)域性國際城市和廣西“首善之區(qū)”的建設，本課題組在借鑒國內(nèi)外城市管理體制改革的成功經(jīng)驗基礎上，提出以下旨在促進和諧管理、協(xié)調(diào)管理的南寧市城市管理體制改革的努力方向和措施建議。 23 （一）創(chuàng)新城管理念、營造改革氛圍 1． 樹立現(xiàn)代城市管理理念，提高對城管工作的認識 現(xiàn)代城市的發(fā)展和進步需要城市管理體制不斷改革。一方面，現(xiàn)代城市的快速發(fā)展，要求與之相應的管理體制必須與時俱 進，并在不影響城市功能正常發(fā)揮的條件下作出適當調(diào)整；另一方面，科學、規(guī)范、合理的城市管理體制，能夠促進整個城市健康有序的發(fā)展，反之就會阻礙城市的發(fā)展或?qū)е鲁鞘泄δ馨l(fā)揮的失調(diào)。目前，南寧市的城市發(fā)展已經(jīng)步入了快車道，迫切需要有現(xiàn)代化的、與之相適應的城市管理體制作保障，因此，對現(xiàn)行城市管理體制進行改革創(chuàng)新和進一步完善，勢在必行。 從城市管理體制發(fā)展的一般規(guī)律看，南寧市城市管理已經(jīng)從適應型向開創(chuàng)型轉(zhuǎn)變，從被動管理向主動管理轉(zhuǎn)變，必定會通過逐漸規(guī)范、科學的管理與服務，發(fā)揮、提升和完善城市功能，從而推動城市經(jīng)濟、社會 、文化的發(fā)展。因此，各級領導和政府部門，都應提高對城市管理體制改革重要性的認識，明確城市管理體制的作用，正確認識到城市管理也是生產(chǎn)力，城市管理也能出效益，充分樹立起規(guī)劃、建設、管理并重的系統(tǒng)管理理念，增強緊迫感和使命感，把建立和完善適應現(xiàn)代城市發(fā)展要求的管理體制，以及下大力氣抓好城市管理工作作為城市政府的第一要務。 2． 營造一種有利于城市管理體制改革的良好氛圍 營造一種有利于城市管理體制改革的良好氛圍是非常重要和迫切的。從實踐的過程看，城市管理體制改革是一個動態(tài)的過程，也是一個探索的過程，不可能一勞永逸、一 蹴而就，而是隨著城市建設、規(guī)劃和人民生活的需要而不斷地發(fā)展變化的。現(xiàn)階段我國城市發(fā)展很快，全國大中城市都在積極地探索自身的管理體制，搶占發(fā)展先機。 在這一探索的過程中，南寧市除了要抓好其他的工作以外，積極營造一種有利于城市管理體制改革的良好環(huán)境和氛圍也是非常重要的。各級領導、社會各階層，要樹立起辨證的思想觀念和方法，能夠歷史地、全面地、客觀地看待改革，能夠及時對城市管理體制改革給予理解、支持和積極參與。對待改革的成效，要有辨證的思想認識，改革成功了，不盲目樂觀，鼓足干勁更上一層樓；改革如果受到阻力、挫折，也 不要悲觀失望，不要澆冷水、“一棒子打死”，要進行反思和總結(jié)。 當前應結(jié)合南寧的實際情況，在全市開展城市管理體制改革的大討論，把當前南寧市發(fā)展的形勢、任務、要求、達到的目標，以及出現(xiàn)的新情況、新問題、新矛盾等，與解放思想、 24 更新觀念、建立嶄新的現(xiàn)代城市管理體制有機聯(lián)系起來，通過大討論，營造有利于改革的社會輿論，進一步確立主導性的、積極向上的新思維、新觀念。各新聞媒介，要加強對城市管理體制改革的宣傳，堅持正面宣傳為主，把握正確的輿論導向，倡導積極的市民心態(tài)，為城市管理體制改革提供良好的輿論環(huán)境。 （二）明確改革任 務、完善法律法規(guī) 1． 確定城市管理各個方面的職責和任務 城市管理是一個復雜的系統(tǒng)工程，涉及到市直各職能部門和城區(qū)、街道、社區(qū)居委會等?？茖W的城市管理體制，就是要組織、協(xié)調(diào)好這方方面面的關(guān)系，使城市管理各系統(tǒng)、環(huán)節(jié)分工協(xié)作、形成合力，明確各職能部門的職責范圍、工作目標及任務，調(diào)動各方面加強城市管理的積極性。 一要按照“管理重心下移”和“責權(quán)利相一致”的原則，合理劃分市級與城區(qū)兩級政府的管理權(quán)限，進一步明確各個管理層次的職責、權(quán)限等。市級職能部門主要加強宏觀管理，行使規(guī)劃、指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督權(quán)，負責全市的宏觀規(guī)劃 、政策制定、檢查監(jiān)督、協(xié)調(diào)服務工作；城區(qū)政府作為一級政權(quán)組織和轄區(qū)的管理主體，承擔城市管理的主要工作，在全市總體規(guī)劃指導下，全面負責轄區(qū)內(nèi)城市建設、綜合管理、經(jīng)濟發(fā)展、社會事務工作和管理責任，并享有相應的管理權(quán)和審批權(quán)，在城市管理中有職、有責、有權(quán)；街道辦事處作為區(qū)政府的派出機關(guān)，對轄區(qū)的城市管理、社區(qū)服務等到工作行使組織落實、貫徹執(zhí)行和監(jiān)督檢查職能，對地區(qū)性、社會性、群眾性的工作負全面責任；社區(qū)居委會作為基層群眾性自治組織，應協(xié)助有關(guān)部門進行社區(qū)管理。 二要堅持把街道和社區(qū)作為城市管理的基礎，以街道和社區(qū) 為支撐點來組織城市管理工作，日常管理經(jīng)費由市區(qū)解決，在給予城區(qū)、街道更大責任和職權(quán)的前提下，實行“財隨事轉(zhuǎn)，費隨事轉(zhuǎn)”，加大投入，撥足經(jīng)費，充分調(diào)動區(qū)、街管理城市的積極性和創(chuàng)造性，真正把城市管理工作落實到基層。 三要按照“統(tǒng)一、科學、精簡、高效”的原則，科學地組織和部署社會性力量，進一步完善上下銜接、左右聯(lián)系的網(wǎng)絡狀管理機制，形成既有條塊分工，又有綜合協(xié)調(diào)的分層分類管理模式。進一步建立健全統(tǒng)一的城市指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)，建立規(guī)范的定期協(xié)調(diào)通報協(xié)商制度，將各個系統(tǒng)、各個部門的管理力量有機地組織協(xié)調(diào)起來，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，明確 責任，合理分工，一致行動，互相配合，形成合力。 25 2． 建立和完善現(xiàn)代城市管理的法律法規(guī)體系 現(xiàn)代化城市是法治的城市，世界上知名的現(xiàn)代化城市，如新加坡、香港等城市，都依靠嚴格的法律法規(guī)來管理城市。規(guī)范化的城市管理法律體系，也是城市管理體制中十分重要的內(nèi)容之一。因此，南寧市要積極推進依法治市、依法管理的步伐，不斷進行法律法規(guī)的完善工作，形成覆蓋城市管理各個方面、相互銜接的、統(tǒng)一的法規(guī)框架，從而以完善的法規(guī)和制度規(guī)定各級政府和職能部門的管理權(quán)限，嚴格執(zhí)法，保證城市管理的有序進行。 進一步完善城市管理的法規(guī)規(guī)章制度。 對城市管理的目標、對象、范圍、基本任務、內(nèi)容、基本原則、管理體制、管理機構(gòu)的職能，進行明確的界定，明確城市管理行為規(guī)范、執(zhí)法主體以及市民群眾的權(quán)利與義務、法律責任等。市人大、市城市管理局、市法制辦等部門，應根據(jù)發(fā)展需要，認真研究城市管理中的立法、部門分工、處罰權(quán)限、執(zhí)法程序等工作，通過立法，頒布實施適合市情的地方性法規(guī)和相關(guān)配套的政府規(guī)章，使之更具有操作性，在根本上使城市管理能夠有法可依、依法行政、依法辦事。 強化城市管理執(zhí)法的職能。 充分發(fā)揮相關(guān)各部門的執(zhí)法職能。首先提高執(zhí)法隊伍的素質(zhì)和工作能力，提高管理執(zhí) 法水平，適應現(xiàn)代城市管理執(zhí)法工作的需要。二是健全執(zhí)法管理制度和執(zhí)法監(jiān)督制度，規(guī)范執(zhí)法行為和執(zhí)法程序，將執(zhí)法行為置于制度和監(jiān)管之下，保證執(zhí)法公正。三是構(gòu)筑條塊結(jié)合，以塊為主的新型城市管理網(wǎng)絡，實現(xiàn)執(zhí)法管理的低成本、高效能。 大力加強城市管理法制宣傳和普法教育。 加強城市管理法律法規(guī)和規(guī)章制度的宣傳教育，對重要的法律法規(guī)，要加大宣教力度，在廣播、電視、報刊、雜志等廣泛宣傳，印發(fā)宣傳資料，廣泛發(fā)放給市民群眾，使之家喻戶曉，人人皆知，從而增強市民群眾、管理執(zhí)法人員依法行事的意識。 （三）引導公眾參與、規(guī)范城管隊伍 1． 推進城市管理的社會協(xié)作，促進社會公眾參與城市管理 城市管理工作是一個涉及面廣、內(nèi)涵龐雜的系統(tǒng)工程，需要各級部門和社會各階層的共同參與。依據(jù)以往的經(jīng)驗，要著