【導(dǎo)讀】（二）加快城市管理體制改革是適應(yīng)南寧建設(shè)區(qū)域性國際城市

　　

【正文】 者的勞動(dòng)成果開始，從而使人們自覺告別陳規(guī)陋習(xí)，建立起健康文明的生活方式。通過確立“宣傳城管，增進(jìn)理解”的理念，利用多種媒體和載體的全方位、多層次進(jìn)行宣傳，才能營造全社會(huì)齊抓共管的氛圍，從而打牢城市管理工 作的社會(huì)基礎(chǔ)。 （六）城市管理委員會(huì) +城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì) —— 廣州模式 廣州市大部制改革中新組建的廣州市城市管理委員會(huì)于 2020 年 11 月 9 日 正式掛牌，市城管委涵蓋環(huán)衛(wèi)、市政、愛衛(wèi)、城管綜合執(zhí)法等城市管理和執(zhí)法職能，無論從職能和部門設(shè)置來看，市城管委將是廣州市政府最大的職能部門之一。城管委實(shí)現(xiàn)了“管理 +執(zhí)法”的合二為一?！坝捎诓块T之間的職能交叉，很多時(shí)候執(zhí)法都需要跨部門協(xié)商和行動(dòng)，降低了執(zhí)法效率。城管委成立后，將城市管理多個(gè)職能收編在一個(gè)部門里，省卻了部門之間的行政壁壘，提高執(zhí)法效率。 “ 大城管 ” 能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵看城市 管理資源能否平穩(wěn)、有序地予以整合。 廣州市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)成為自大部制改革方案公布以來，廣州掛牌成立的第一個(gè)政府部門。市城鄉(xiāng)委將原市建委、市公路局負(fù)責(zé)的公路建設(shè)，以及市政、市容環(huán)境衛(wèi)生、燃?xì)庑袠I(yè)等的設(shè)施建設(shè)，及大中修和加固、改擴(kuò)建工程等的職責(zé)全部整合。城鄉(xiāng)委的工作將突出兩個(gè)“加強(qiáng)”：一是成立村鎮(zhèn)建設(shè)處，加強(qiáng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。二是加強(qiáng)建設(shè)行業(yè)科技和建設(shè)領(lǐng)域資源節(jié)約工作，推進(jìn)建筑節(jié)能，實(shí)現(xiàn)“城更美、房更靚”。 （七）啟示 1． 創(chuàng)新城市管理理念 在城市管理理念創(chuàng)新上，要借鑒外地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，做到以下三 個(gè)轉(zhuǎn)變：一是從以物為本向以人為本的思維轉(zhuǎn)變。城市管理不能一味管人、管事、管物，而是要日益重視城市管理在改善人的生存、人的發(fā)展環(huán)境中的作用。為此，要強(qiáng)化城市管理體制中宏觀調(diào)控職能，制定和實(shí)施正確的城市發(fā)展目標(biāo)。二是從以效率至上向服務(wù)至上的思維轉(zhuǎn)變。城市管理不是為了形象工程，而是為了服務(wù)大眾，為了人民的根本利益。為此，要強(qiáng)化城市管理體制中協(xié)調(diào)職能，增強(qiáng)行政管理服務(wù)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)城市和諧管理。三是從以人治為主向以法治為主的思維轉(zhuǎn)變。有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究是實(shí)現(xiàn)城市長效管理的必然途徑。為此，要強(qiáng)化城市管 理體制中監(jiān)督職能，不斷推進(jìn)法治城市建設(shè)。 21 2． 有效整合管理資源、執(zhí)法資源和服務(wù)資源，實(shí)行大管理、大執(zhí)法、大服務(wù) 三亞模式、廣州模式等通過實(shí)行大管理、大執(zhí)法、大服務(wù)，強(qiáng)化街道責(zé)任體系，整合街道管理資源、執(zhí)法資源和服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)化、綜合化、科學(xué)化、常態(tài)化管理，實(shí)現(xiàn)了決策、執(zhí)行、監(jiān)督、服務(wù)四分開，理順了區(qū)、街道、社區(qū)的職能分工，理順了政府與企業(yè)、政府與社會(huì)、政府與中介機(jī)構(gòu)、政府與社區(qū)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了城市和社會(huì)管理從經(jīng)驗(yàn)式管理向科學(xué)化管理，運(yùn)動(dòng)式管理向長效化管理，問題式管理向預(yù)防式管理的大轉(zhuǎn)變。 3． 重構(gòu)城市管 理模式 城市管理涉及交通、公安、環(huán)保、工商等多個(gè)部門，多個(gè)部門之間職責(zé)界定不清，同時(shí)多部門工作需要進(jìn)行必要的銜接，這都需要有一個(gè)綜合機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)和綜合管理；同時(shí)城市管理需要建立長效的機(jī)制，要實(shí)施長遠(yuǎn)規(guī)劃和宏觀調(diào)控也需要一個(gè)綜合機(jī)構(gòu)牽頭運(yùn)作；城市管理的統(tǒng)一監(jiān)督與考評(píng)工作也需要一個(gè)綜合機(jī)構(gòu)來開展。因此，有必要建立一個(gè)城市綜合管理機(jī)構(gòu)。這個(gè)綜合管理機(jī)構(gòu)應(yīng)是： （ 1）綜合機(jī)構(gòu)。 直接隸屬市政府，將城市規(guī)劃、土地、市容考評(píng)等委員會(huì)的辦公室進(jìn)行整合，相關(guān)職責(zé)交由這個(gè)綜合機(jī)構(gòu)統(tǒng)一實(shí)施； （ 2）協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。牽頭厘清城市管理體制中 橫向、縱向部門的管理職責(zé)，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各部門、各區(qū)的城市管理以及執(zhí)法工作，實(shí)現(xiàn)城市管理的合力； （ 3）監(jiān)督機(jī)構(gòu)。 僅有協(xié)調(diào)沒有監(jiān)督是難以保證力度的，監(jiān)督與考評(píng)有關(guān)城市管理工作，有利于有關(guān)方面嚴(yán)格依法辦事，實(shí)現(xiàn)城市管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 （ 4）法定機(jī)構(gòu)。 通過立法明確該機(jī)構(gòu)的法律地位及其職責(zé)，實(shí)行依法決策、依法協(xié)調(diào)、依法監(jiān)督。在建立城市管理綜合機(jī)構(gòu)時(shí)，還要注意這個(gè)機(jī)構(gòu)不應(yīng)是對(duì)外行使行政管理權(quán)的職能部門，不屬于增設(shè)一個(gè)行政部門，特別是要避免代替有關(guān)行政部門行使行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等具體行政行為，其職責(zé)主要應(yīng) 界定在宏觀決策及行政部門之間協(xié)調(diào)和監(jiān)督。 4． 理清城市管理職責(zé) 對(duì)城市管理中涉及的有關(guān)部門職責(zé)必須進(jìn)行梳理，對(duì)市、區(qū)兩級(jí)政府有關(guān)部門的職責(zé)進(jìn)行必要的厘清，還要對(duì)部門與部門的關(guān)系、職能管理與行業(yè)管理的關(guān)系、行政管理與社會(huì)自治及市場(chǎng)調(diào)節(jié)的關(guān)系需要理順。在理清管理職責(zé)時(shí)，需要注意以下幾個(gè)問題，一是職責(zé)法定性，二是合理適當(dāng)性，三是管理數(shù)字化。首先在授權(quán)主體上，應(yīng)由市政府統(tǒng)一實(shí)施（可由前述的市城市管理綜合機(jī)構(gòu)行使），改變市直部門及各區(qū)自行擅自授權(quán)的做法。其次，在授權(quán)方式上，應(yīng)依法辦事。對(duì)其中有些管理職責(zé)屬于法定分級(jí)管 理或者法定并不明確的情況，市政 22 府可以直接明確上下級(jí)部門之間的職責(zé)分工；對(duì)其中有關(guān)職責(zé)法定市級(jí)或區(qū)級(jí)部門行使的，需要再下放的應(yīng)當(dāng)通過法定程序進(jìn)行，不可以違法授權(quán)。再次，在授權(quán)范圍方面，全市城市管理縱向?qū)蛹?jí)管理權(quán)限分工應(yīng)盡量統(tǒng)一，不能對(duì)各區(qū)、各街授權(quán)有不同做法，同時(shí)各區(qū)有關(guān)城市管理部門設(shè)置及其職責(zé)分工也應(yīng)盡量全市統(tǒng)一，還要兼顧上下部門職責(zé)劃分的科學(xué)性、合法性，以有利于理順本市管理體制中層級(jí)管理關(guān)系。最后，授權(quán)管理應(yīng)充分考慮發(fā)揮社區(qū)自治的作用。 5． 提高城市管理的公眾參與度 城市管理的公眾參與機(jī)制的建立、發(fā)展和完 善，是一個(gè)漸進(jìn)的過程，這個(gè)過程不僅與城市發(fā)展水平、社會(huì)文明程度密不可分，而且與整個(gè)城市管理體制改革、法制建設(shè)有關(guān)。一是加強(qiáng)多層次、多形式的城市管理宣傳，讓城市廣大市民了解城市管理。公眾參與城市管理的前提條件是城市管理宣傳，只有讓人們了解城市管理，才能更好地參與城市管理。二是實(shí)行城市管理委員會(huì)制度。加強(qiáng)民主化，讓公眾參與城市管理決策，讓公眾監(jiān)督城市管理決策，城市管理委員會(huì)對(duì)審議內(nèi)容采取無記名投票方式做出表決，城市管理委員會(huì)的審議意見必須經(jīng)參加會(huì)議的三分之二以上委員通過。一經(jīng)通過，非經(jīng)法定程序不得任意變更。未經(jīng) 城市管理委員會(huì)審議的，城市管理部門不得審批。三是進(jìn)一步加強(qiáng)城市管理公示，強(qiáng)化城市管理監(jiān)督管理工作職能。在與公眾的溝通中，城市管理部門要積極實(shí)現(xiàn)城市管理的信息公開化，要暢通公眾信息反饋，接收渠道，及時(shí)將公眾的反饋意見和建議，經(jīng)過整理，融合到管理中去，維護(hù)公眾的城市管理的知情權(quán)。同時(shí)，要采取激勵(lì)措施，對(duì)參與熱情高、意見建議質(zhì)量好的公眾給予一定的物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，充分發(fā)揮他們的積極作用，逐步營造一種寬松和諧的公眾參與環(huán)境。 五、南寧市城市管理體制改革的措施 改革開放以來，以強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡闹袊鞘泄芾眢w 制改革穩(wěn)步向前推進(jìn)并且已經(jīng)取得了豐碩成果，城市管理逐步走向法制化、體系化和現(xiàn)代化。隨著科學(xué)發(fā)展觀的深入貫徹和南寧市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，結(jié)合南寧市建設(shè)區(qū)域性國際城市和廣西“首善之區(qū)”的建設(shè)，本課題組在借鑒國內(nèi)外城市管理體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出以下旨在促進(jìn)和諧管理、協(xié)調(diào)管理的南寧市城市管理體制改革的努力方向和措施建議。 23 （一）創(chuàng)新城管理念、營造改革氛圍 1． 樹立現(xiàn)代城市管理理念，提高對(duì)城管工作的認(rèn)識(shí) 現(xiàn)代城市的發(fā)展和進(jìn)步需要城市管理體制不斷改革。一方面，現(xiàn)代城市的快速發(fā)展，要求與之相應(yīng)的管理體制必須與時(shí)俱 進(jìn)，并在不影響城市功能正常發(fā)揮的條件下作出適當(dāng)調(diào)整；另一方面，科學(xué)、規(guī)范、合理的城市管理體制，能夠促進(jìn)整個(gè)城市健康有序的發(fā)展，反之就會(huì)阻礙城市的發(fā)展或?qū)е鲁鞘泄δ馨l(fā)揮的失調(diào)。目前，南寧市的城市發(fā)展已經(jīng)步入了快車道，迫切需要有現(xiàn)代化的、與之相適應(yīng)的城市管理體制作保障，因此，對(duì)現(xiàn)行城市管理體制進(jìn)行改革創(chuàng)新和進(jìn)一步完善，勢(shì)在必行。 從城市管理體制發(fā)展的一般規(guī)律看，南寧市城市管理已經(jīng)從適應(yīng)型向開創(chuàng)型轉(zhuǎn)變，從被動(dòng)管理向主動(dòng)管理轉(zhuǎn)變，必定會(huì)通過逐漸規(guī)范、科學(xué)的管理與服務(wù)，發(fā)揮、提升和完善城市功能，從而推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì) 、文化的發(fā)展。因此，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和政府部門，都應(yīng)提高對(duì)城市管理體制改革重要性的認(rèn)識(shí)，明確城市管理體制的作用，正確認(rèn)識(shí)到城市管理也是生產(chǎn)力，城市管理也能出效益，充分樹立起規(guī)劃、建設(shè)、管理并重的系統(tǒng)管理理念，增強(qiáng)緊迫感和使命感，把建立和完善適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展要求的管理體制，以及下大力氣抓好城市管理工作作為城市政府的第一要?jiǎng)?wù)。 2． 營造一種有利于城市管理體制改革的良好氛圍 營造一種有利于城市管理體制改革的良好氛圍是非常重要和迫切的。從實(shí)踐的過程看，城市管理體制改革是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，也是一個(gè)探索的過程，不可能一勞永逸、一 蹴而就，而是隨著城市建設(shè)、規(guī)劃和人民生活的需要而不斷地發(fā)展變化的。現(xiàn)階段我國城市發(fā)展很快，全國大中城市都在積極地探索自身的管理體制，搶占發(fā)展先機(jī)。 在這一探索的過程中，南寧市除了要抓好其他的工作以外，積極營造一種有利于城市管理體制改革的良好環(huán)境和氛圍也是非常重要的。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)各階層，要樹立起辨證的思想觀念和方法，能夠歷史地、全面地、客觀地看待改革，能夠及時(shí)對(duì)城市管理體制改革給予理解、支持和積極參與。對(duì)待改革的成效，要有辨證的思想認(rèn)識(shí)，改革成功了，不盲目樂觀，鼓足干勁更上一層樓；改革如果受到阻力、挫折，也 不要悲觀失望，不要澆冷水、“一棒子打死”，要進(jìn)行反思和總結(jié)。 當(dāng)前應(yīng)結(jié)合南寧的實(shí)際情況，在全市開展城市管理體制改革的大討論，把當(dāng)前南寧市發(fā)展的形勢(shì)、任務(wù)、要求、達(dá)到的目標(biāo)，以及出現(xiàn)的新情況、新問題、新矛盾等，與解放思想、 24 更新觀念、建立嶄新的現(xiàn)代城市管理體制有機(jī)聯(lián)系起來，通過大討論，營造有利于改革的社會(huì)輿論，進(jìn)一步確立主導(dǎo)性的、積極向上的新思維、新觀念。各新聞媒介，要加強(qiáng)對(duì)城市管理體制改革的宣傳，堅(jiān)持正面宣傳為主，把握正確的輿論導(dǎo)向，倡導(dǎo)積極的市民心態(tài)，為城市管理體制改革提供良好的輿論環(huán)境。 （二）明確改革任 務(wù)、完善法律法規(guī) 1． 確定城市管理各個(gè)方面的職責(zé)和任務(wù) 城市管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到市直各職能部門和城區(qū)、街道、社區(qū)居委會(huì)等?？茖W(xué)的城市管理體制，就是要組織、協(xié)調(diào)好這方方面面的關(guān)系，使城市管理各系統(tǒng)、環(huán)節(jié)分工協(xié)作、形成合力，明確各職能部門的職責(zé)范圍、工作目標(biāo)及任務(wù)，調(diào)動(dòng)各方面加強(qiáng)城市管理的積極性。 一要按照“管理重心下移”和“責(zé)權(quán)利相一致”的原則，合理劃分市級(jí)與城區(qū)兩級(jí)政府的管理權(quán)限，進(jìn)一步明確各個(gè)管理層次的職責(zé)、權(quán)限等。市級(jí)職能部門主要加強(qiáng)宏觀管理，行使規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督權(quán)，負(fù)責(zé)全市的宏觀規(guī)劃 、政策制定、檢查監(jiān)督、協(xié)調(diào)服務(wù)工作；城區(qū)政府作為一級(jí)政權(quán)組織和轄區(qū)的管理主體，承擔(dān)城市管理的主要工作，在全市總體規(guī)劃指導(dǎo)下，全面負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)城市建設(shè)、綜合管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)事務(wù)工作和管理責(zé)任，并享有相應(yīng)的管理權(quán)和審批權(quán)，在城市管理中有職、有責(zé)、有權(quán)；街道辦事處作為區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，對(duì)轄區(qū)的城市管理、社區(qū)服務(wù)等到工作行使組織落實(shí)、貫徹執(zhí)行和監(jiān)督檢查職能，對(duì)地區(qū)性、社會(huì)性、群眾性的工作負(fù)全面責(zé)任；社區(qū)居委會(huì)作為基層群眾性自治組織，應(yīng)協(xié)助有關(guān)部門進(jìn)行社區(qū)管理。 二要堅(jiān)持把街道和社區(qū)作為城市管理的基礎(chǔ)，以街道和社區(qū) 為支撐點(diǎn)來組織城市管理工作，日常管理經(jīng)費(fèi)由市區(qū)解決，在給予城區(qū)、街道更大責(zé)任和職權(quán)的前提下，實(shí)行“財(cái)隨事轉(zhuǎn)，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，加大投入，撥足經(jīng)費(fèi)，充分調(diào)動(dòng)區(qū)、街管理城市的積極性和創(chuàng)造性，真正把城市管理工作落實(shí)到基層。 三要按照“統(tǒng)一、科學(xué)、精簡(jiǎn)、高效”的原則，科學(xué)地組織和部署社會(huì)性力量，進(jìn)一步完善上下銜接、左右聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)狀管理機(jī)制，形成既有條塊分工，又有綜合協(xié)調(diào)的分層分類管理模式。進(jìn)一步建立健全統(tǒng)一的城市指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立規(guī)范的定期協(xié)調(diào)通報(bào)協(xié)商制度，將各個(gè)系統(tǒng)、各個(gè)部門的管理力量有機(jī)地組織協(xié)調(diào)起來，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，明確 責(zé)任，合理分工，一致行動(dòng)，互相配合，形成合力。 25 2． 建立和完善現(xiàn)代城市管理的法律法規(guī)體系 現(xiàn)代化城市是法治的城市，世界上知名的現(xiàn)代化城市，如新加坡、香港等城市，都依靠嚴(yán)格的法律法規(guī)來管理城市。規(guī)范化的城市管理法律體系，也是城市管理體制中十分重要的內(nèi)容之一。因此，南寧市要積極推進(jìn)依法治市、依法管理的步伐，不斷進(jìn)行法律法規(guī)的完善工作，形成覆蓋城市管理各個(gè)方面、相互銜接的、統(tǒng)一的法規(guī)框架，從而以完善的法規(guī)和制度規(guī)定各級(jí)政府和職能部門的管理權(quán)限，嚴(yán)格執(zhí)法，保證城市管理的有序進(jìn)行。 進(jìn)一步完善城市管理的法規(guī)規(guī)章制度。 對(duì)城市管理的目標(biāo)、對(duì)象、范圍、基本任務(wù)、內(nèi)容、基本原則、管理體制、管理機(jī)構(gòu)的職能，進(jìn)行明確的界定，明確城市管理行為規(guī)范、執(zhí)法主體以及市民群眾的權(quán)利與義務(wù)、法律責(zé)任等。市人大、市城市管理局、市法制辦等部門，應(yīng)根據(jù)發(fā)展需要，認(rèn)真研究城市管理中的立法、部門分工、處罰權(quán)限、執(zhí)法程序等工作，通過立法，頒布實(shí)施適合市情的地方性法規(guī)和相關(guān)配套的政府規(guī)章，使之更具有操作性，在根本上使城市管理能夠有法可依、依法行政、依法辦事。 強(qiáng)化城市管理執(zhí)法的職能。 充分發(fā)揮相關(guān)各部門的執(zhí)法職能。首先提高執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)和工作能力，提高管理執(zhí) 法水平，適應(yīng)現(xiàn)代城市管理執(zhí)法工作的需要。二是健全執(zhí)法管理制度和執(zhí)法監(jiān)督制度，規(guī)范執(zhí)法行為和執(zhí)法程序，將執(zhí)法行為置于制度和監(jiān)管之下，保證執(zhí)法公正。三是構(gòu)筑條塊結(jié)合，以塊為主的新型城市管理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法管理的低成本、高效能。 大力加強(qiáng)城市管理法制宣傳和普法教育。 加強(qiáng)城市管理法律法規(guī)和規(guī)章制度的宣傳教育，對(duì)重要的法律法規(guī)，要加大宣教力度，在廣播、電視、報(bào)刊、雜志等廣泛宣傳，印發(fā)宣傳資料，廣泛發(fā)放給市民群眾，使之家喻戶曉，人人皆知，從而增強(qiáng)市民群眾、管理執(zhí)法人員依法行事的意識(shí)。 （三）引導(dǎo)公眾參與、規(guī)范城管隊(duì)伍 1． 推進(jìn)城市管理的社會(huì)協(xié)作，促進(jìn)社會(huì)公眾參與城市管理 城市管理工作是一個(gè)涉及面廣、內(nèi)涵龐雜的系統(tǒng)工程，需要各級(jí)部門和社會(huì)各階層的共同參與。依據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，要著