【正文】 高行政法院、高級(jí)行政法院和初級(jí)行政法院。最高行政法院是隸屬于最高法院的正部級(jí)專門法院，享有獨(dú)立的審判權(quán)和終審權(quán)。高級(jí)行政法院的設(shè)置不按行政區(qū)劃設(shè)置，而是根據(jù)各地 的經(jīng)濟(jì)、地理與人文等因素，從方便民眾訴訟的角度加以設(shè)置。每個(gè)高級(jí)行政法院還可以另設(shè)兩個(gè)左右的分院以方便當(dāng)事人訴訟。為了解決審判法院級(jí)別過(guò)低而造成案件審理質(zhì)量不高和產(chǎn)生地方保護(hù)主義問(wèn)題，可考慮取消基層法院審理行政案件，而設(shè)置相當(dāng)于中級(jí)法院級(jí)別的初級(jí)行政法院。初級(jí) 行政法院作為行政案件的一審法院，其設(shè)置思路與高級(jí)法院相同，即不按行政區(qū)劃設(shè)置，每一初級(jí)行政法院一般管轄?zhēng)讉€(gè)省轄市和地區(qū)，每個(gè)大城市可設(shè)立一個(gè)初級(jí)行政法院，在農(nóng)村可以設(shè)分院或巡回法庭代行初級(jí)法院的職能。 完善法律解釋機(jī)制。法律解釋是指法律實(shí)施者在適用法律前對(duì)法律涵義進(jìn)行理解的活動(dòng)。法律語(yǔ)言不能達(dá)到象符號(hào)語(yǔ)言那樣的精確度，它總需要解釋。但從目前我國(guó)行政訴訟法解釋的現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，正如前所述，行政訴訟解釋的方法是很多的，因此，在現(xiàn)行立法體制下，除通過(guò)立法法和監(jiān)督法劃清各立法者之間的規(guī)范權(quán)限外，我們有必要進(jìn)一步完 善行政訴訟司法解釋的機(jī)制。筆者提出以下幾點(diǎn)改革的思路：一是要建立法律解釋 一元化 制度。法制的統(tǒng)一是現(xiàn)代法制社會(huì)必然的和基本的要求，它不僅要求立法的統(tǒng)一，同時(shí)也要求法律文件在解釋上的統(tǒng)一。因此，我們不僅要規(guī)范法律解釋的名稱，還應(yīng)逐步取消行政法律規(guī)范的 多元化 解釋格局，從而實(shí)行行政訴訟司法解釋的 一元化 制度。二是要建立司法解釋的 規(guī)則化 制度。任何事情 沒(méi)有規(guī)矩，就不成方圓 。因此， 我們要盡量通過(guò)行政訴訟規(guī)范的解釋避免引起沖突，應(yīng)當(dāng)盡量按照法律解釋規(guī)則，甚至可以適用除了語(yǔ)義解釋、體系解釋、法意解釋、擴(kuò)大 解釋以及目的解釋以外的限縮解釋、比較法解釋以及擴(kuò)張解釋等等方法，盡可能做到對(duì)下位法作出與上位法相一致的解釋 。三是要建立各級(jí)法院司法解釋的 公開化 和 正當(dāng)化 制度。適用法律的前提是解釋法律。解釋法律的體現(xiàn)就是判決書中對(duì)判決理由的詳盡說(shuō)明。 在學(xué)術(shù)性、合理性較強(qiáng)的法律體系下，判決書不闡述和論證把法律適用于案件事實(shí)的理由的事情是絕對(duì)無(wú)法想象的 。因此，我們要通過(guò)司法解釋在裁判文書中公開引用，從而建立和完善使各級(jí)法院和法官的司法解釋公開化和正當(dāng)化機(jī)制，并通過(guò)判決書的改革促使法官提高司法解釋的理解和適用水平。四是 要建立司法解釋的 優(yōu)先化 制度。如前所述，由于行政法規(guī)解釋體制上優(yōu)越性，導(dǎo)致法院的司法審查和裁判處于依附的地位。筆者認(rèn)為，立法者行政規(guī)范的制定者在行政法律規(guī)范制定完成后，除非運(yùn)用修法的形式和程序，否則無(wú)權(quán)再對(duì)法律和行政規(guī)范的涵義進(jìn)行解釋。法院對(duì)于其在適用法律和行政規(guī)范過(guò)程中遇到的法律規(guī)范文義和行政規(guī)范的模糊等問(wèn) 題，在索取相關(guān)的立法資料作為自己解釋的根據(jù)的前提下，不應(yīng)再需征求立法機(jī)關(guān)和行政規(guī)范制定機(jī)關(guān)的意見。但考慮到行政機(jī)關(guān)所擁有的豐富的行政管理知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的解釋應(yīng)當(dāng)予以尊重，但這種尊重不能取代 法官作為法律專家對(duì)法律解釋與適用所擁有的主導(dǎo)地位。五是要建立法律解釋的 監(jiān)督化 制度。為什么現(xiàn)在的行政規(guī)范沖突較多，一個(gè)最重要的原因就是對(duì)行政法律規(guī)范解釋的監(jiān)督不夠。比如在實(shí)踐中，司法越權(quán)解釋的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，本應(yīng)作立法解釋或由立法機(jī)關(guān)修改、補(bǔ)充的法律規(guī)定，卻以司法解釋替代。而法院的本職工作是處理案件，其司法解釋難免主要是為了便于本部門審理案件的需要而作出的，因而有濫用司法之嫌，對(duì)法律的理解也難免有失準(zhǔn)確性。因此，在確保審判獨(dú)立的同時(shí)為防止審判不公，必須加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)司法解釋的監(jiān)督，首當(dāng)其沖的就是要建立 司法解釋的審查和備案制度。只有這樣，才能盡量減少行政訴訟中的規(guī)范沖突。 強(qiáng)化對(duì)行政規(guī)范沖突的審查與適用。我國(guó)行政訴訟法并未明確規(guī)定對(duì)行政規(guī)范沖突的司法審查問(wèn)題，但 參照 規(guī)章的規(guī)定實(shí)際上隱含了這一內(nèi)容。按最高法院《紀(jì)要》規(guī)定，對(duì)于行政規(guī)范沖突的審查適用，只能 參照上列精神處理 。筆者認(rèn)為以上規(guī)定的 參照 ，雖然既不能揭示行政訴訟適用法律的本質(zhì)問(wèn)題，也不能為法院審查各個(gè)層次的行政規(guī)范提供有力的法律依據(jù)，但它的寓意和設(shè)計(jì)思路是積極可取的。從審判實(shí)踐看，法院在行政訴訟法中對(duì)行政規(guī)范沖突的審查是以選擇適用為 目的的審查。同時(shí)，法院所選擇的行政規(guī)范首先應(yīng)該是合法的，這個(gè)法僅指全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律。因此，法院在對(duì)行政規(guī)范沖突進(jìn)行合法性審查判斷后，對(duì)不合法的理所當(dāng)然不予適用，而對(duì)合法的在行政訴訟中予以適用。但在具體審查適用中，要注意把握以下幾點(diǎn)：一是不得越權(quán)撤銷。根據(jù)我國(guó)行政訴訟的立法精神，對(duì)行政規(guī)范的審查性質(zhì)應(yīng)確定為以適用選擇為目的的適用選擇性審查，法院只享有對(duì)行政規(guī)范確認(rèn)違法和拒絕適用的權(quán)力，而不得宣布行政規(guī)范無(wú)效或者予以撤銷。也就是說(shuō)，法院不享有對(duì)行政規(guī)范行使撤銷權(quán)和宣布無(wú)效權(quán)，這個(gè)權(quán)力只能由其他國(guó)家機(jī) 關(guān)行使。二是不得越權(quán)審查。法律是衡量行政行為合法性的終極標(biāo)準(zhǔn)。法律的合憲性問(wèn)題，法律之間是否沖突抵觸的問(wèn)題，在行政訴訟中，應(yīng)視為類似于所謂審判前提問(wèn)題，法院無(wú)權(quán)審查，自然不得成立拒絕適用的理由。在行政訴訟中，法院審查的只是具體行政行為的合法性問(wèn)題，而不是對(duì)法律的合憲性問(wèn)題進(jìn)行審查。至于法規(guī)、規(guī)章及其他行政規(guī)范，應(yīng)以法律為依據(jù)或不得與之抵觸，其合法性問(wèn)題應(yīng)視為類似于所謂先決問(wèn)題，法院享有 附屬問(wèn)題的管轄權(quán)。受訴法院在對(duì)某具體行政行為進(jìn)行合法審查之前，可以將作出該具體行政行為的依據(jù) 行政規(guī)范 作為先決問(wèn)題，有 權(quán)先對(duì)其進(jìn)行合法性審查，可以成立拒絕適用的判決理由。三是不得草率行事。對(duì)于存有沖突的行政規(guī)范或經(jīng)選擇性審查拒絕適用行政規(guī)范的案件，要設(shè)置經(jīng)較嚴(yán)格和復(fù)雜的程序，比如，須審判委員會(huì)討論一致通過(guò)，或者且須經(jīng)兩審終審方能生效等等。經(jīng)過(guò)一定的法定程序后，法院認(rèn)為不予適用或有沖突的行政規(guī)范，有權(quán)作出拒絕適用的判決理由，在裁判中予以明確表述。另外，在判決生效后，由終審法院制作對(duì)該行政規(guī)范的合法性審查意見書，通過(guò)相應(yīng)機(jī)關(guān)，送交立法法第 88 條規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)予以備案審查。這樣，既可避免人民法院適用違法的法來(lái)維持違法的具體行政行 為，又有益于行政規(guī)范及時(shí)合理的立、改、廢，從而盡可能地避免發(fā)生司法權(quán)與行政權(quán)的沖突與碰撞。 七、結(jié)語(yǔ) 客觀地說(shuō)，自我國(guó)行政訴訟制度確立以來(lái)，行政訴訟法以法的形式確認(rèn)了國(guó)家、社會(huì)與個(gè)人的界線與對(duì)峙，把司法權(quán)樹立為行政權(quán)的一種對(duì)峙力量，從而使行政法治成為現(xiàn)實(shí)的法則，可以說(shuō)是中國(guó)現(xiàn)代法治進(jìn)程中的一塊重要里程碑。但隨著改革的深入和時(shí)代的進(jìn)步，現(xiàn)在遇到的行政規(guī)范沖突問(wèn)題，既有行政法律制度本身的缺陷，也有行政司法體制上的弊端，還有國(guó)民法律文化素質(zhì)的影響，其原因是多方面的。它也是任何國(guó)家法治進(jìn)程中不可逾越的階段。 而要找到解決沖突的出路，又是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。因行政訴訟中的規(guī)范沖突的最終解決，它是與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治和文化的整體發(fā)展水平相適應(yīng)的，將是一個(gè)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程。而其最終出路在于法治大環(huán)境的形成，在于司法體制乃至國(guó)家政治制度整體的改革，在于個(gè)人與政府的意識(shí)改造，在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新秩序的建立。我們現(xiàn)在來(lái)奢談象制度和體制以及司法獨(dú)立這些 老生常談 卻又 常談不老 的改革問(wèn)題，其出發(fā)點(diǎn)在于我們不能坐等法治環(huán)境的變化，而必須預(yù)先選準(zhǔn)改革的突破口，從而 適當(dāng)?shù)貨Q定應(yīng)當(dāng)采取的改革措施的順序和日程。 然后，腳踏實(shí)地從規(guī)則、體制等 方面去完善，唯有如此，才能有所收獲和效果。