檢察機關行政訴訟法律監(jiān)督制度在立法層面的思考-資料下載頁
2025-04-23 12:26本頁面
【正文】 經(jīng)驗的借鑒都必須立足于本國國情。在奉行三權分立的西方國家，議會、政府和法院分別執(zhí)掌立法、行政與司法三項大權，而檢察機關在國家權力系統(tǒng)中并無獨立地位，往往只是作為政府或者法院的組成部分而存在。很多時候，檢察機關充當?shù)氖切姓啾O(jiān)督和制約司法權的工具。如此一來，檢察機關提起行政公益訴訟就可視為政府部門代表政府行使訴權。反觀我國，在人民代表大會的憲政結構下，檢察機關僅需對人民代表大會負責，其與同樣需對人民代表大會負責的行政機關之間并無隸屬關系。另外，鑒于其國家法律監(jiān)督機關的專 屬地位，檢察機關與行政機關之間還存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關系?？紤]到中西檢察體制的諸多差異，我國并不適合對域外的“檢察機關代表政府提起行政公益訴訟”的經(jīng)驗盲目照搬照抄。另一方面，此種做法還將引起檢察機關多重角色混亂。在我國，如果由檢察機關提出行政公益訴訟，那么它既要扮演原告的角色，同時因為憲法的規(guī)定其法律監(jiān)督者的定位也無法改變。這兩種角色所享有的權利義務卻截然不同。作為原告，為贏得訴訟而不遺余力地證明自身主張是其必然的選擇。作為法律監(jiān)督者，其為實現(xiàn)對行政訴訟的客觀公正監(jiān)督，則必須獨立于法院和當事人之外，始終保持中 立。此時，若一審裁判結果是檢察機關敗訴，那么作為原告其有權上訴；若二審裁判結果是檢察機關敗訴，那么作為法律監(jiān)督者其又可抗訴。那么，案件反復審理直至檢察機關獲得滿意裁判的情況就確有可能發(fā)生。這樣一來，不僅將導致訴訟成本的增加，對于行政機關的11 工作效率和執(zhí)法權威來說也是一種嚴重破壞。由此可見，在我國并不適宜由檢察機關提起行政公益訴訟。 本文說稱的檢察機關參與行政訴訟是指檢察機關以國家法律監(jiān)督機關的身份直接參與行政訴訟活動，其目的只是近距離直接監(jiān)督法院和訴訟參加人的訴訟活動是否合法。由于檢察機關自身與訴訟結果并無直 接利害關系。因此，它在訴訟中，可以賦予其獨立于當事人之外的訴訟地位。但是，不同于刑事訴訟，檢察機關并不是對所有的行政訴訟都需參與?？紤]到當事人的自我權利處分權，對于檢察機關參與行政訴訟的范圍應予以限制，主要限定在如下幾類 :①涉及國家、集體、社會公共權益遭受重大損失的案件。②具有涉外因素的重大案件。③審判機關主動要求檢察機關參與訴訟的案件。④當事人書面請求檢察機關參與，檢察院經(jīng)審查后認為有必要的案件。 ① 具體案件種類，應由法律明文確定。 另外，檢察機關參與訴訟需要與運用檢察建議相結合起來，將對行政訴訟的訴中法律 監(jiān)督落到實處。具體而言，檢察機關通過參與行政訴訟發(fā)現(xiàn)訴訟過程中存在的問題，對于輕微的違法行為，檢察機關派出的監(jiān)督人員可以采用口頭提醒的方式使法庭注意，對于可能影響公正審判的嚴重違法行為，檢察機關派出的監(jiān)督人員可以直接出示書面檢察建議，必要時法庭應當休庭進行處理。對于檢察建議，法庭必須在規(guī)定的時間內(nèi)作出回應。 （ 2）、完善“提出抗訴”這一監(jiān)督方式。行政抗訴是指檢察機關對法院作出行政判決、裁定是否合法進行審查，對違法的裁判提出異議，從而達到促使法院再次審判的目的。除了行政訴訟法第六十四條所明確規(guī)定的審判監(jiān)督程 序抗訴以外，還應增加上訴程序抗訴。即，對于法院作出的未生效一審判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律法規(guī)規(guī)定的，檢察機關有權按照上訴程序提出抗訴。盡管，行政訴訟法中對于檢察機關是否擁有上訴程序抗訴權沒有相關規(guī)定，但人民檢察院組織法卻 ① 劉鐵紅．行政訴訟檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀及立法思考 [J]．人民檢察， 2021（ 7）： 32. 12 在第十七條明確規(guī)定了“地方各級人民檢察院有權對同級人民法院的一審裁判按照上訴程序提出抗訴”。因此，我們認為，上訴程序抗訴完全可以也必須適用到行政訴訟程序中。如此一來，上訴程序監(jiān)督與審監(jiān)程序相結合，將共同構成檢察機關行政訴訟律監(jiān)督制度的基石。 上述兩種抗訴方式均只是引起審判機關對案件的再次審理， 而對于涉訴行政機關所作出的違法行政行為的整改情況更是需要檢察機關予以監(jiān)督的。對此，考慮到一旦行政機關敗訴，行政相對人僅憑一己之力難以保障裁判結果的實現(xiàn)，因此，可以嘗試增加對行政機關的違法行為整改情況的跟蹤監(jiān)督。具體而言，就是針對違法行為的糾正情況實施監(jiān)督臺帳制度。將在行政訴訟中發(fā)現(xiàn)的行政機關的違法行為進行登記，將檢察機關的意見以檢察建議的形式發(fā)出，并且對行政機關的回應情況予以相應登記，逐件督促糾正。出現(xiàn)拒不接受檢察機關正確監(jiān)督意見的情況時，通過上級檢察機關與被監(jiān)督單位的上級單位的及時溝通，由其上級單位督促糾 正
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