【正文】 未到期的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)發(fā)包方許可后，以一定的方式和條件轉(zhuǎn)移給他人的一種行為，并與發(fā)包方變更原土地承包合同。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓對(duì)象可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，也可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人。轉(zhuǎn)讓將使農(nóng)戶喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此對(duì)轉(zhuǎn)讓必須嚴(yán)格條件，轉(zhuǎn)讓的農(nóng)戶必須有確實(shí)的非農(nóng)生活保障。 入股是農(nóng)戶在自愿聯(lián)合的基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以入股的形式組織在一起，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，收益按股分紅，是一種具有合作性質(zhì)的流轉(zhuǎn)形式，而不是入股組成公司從事經(jīng)營(yíng)。 3． 大觀鎮(zhèn)觀溪村農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況及政府的保障措施（ 1）流轉(zhuǎn)情況 觀溪村土地流轉(zhuǎn)形式以轉(zhuǎn)包和出租為主，將土地給予經(jīng)濟(jì)團(tuán)體或個(gè)體進(jìn)行生產(chǎn)投資。例如：重慶澳美集團(tuán)已投入 6600 萬(wàn)元，流轉(zhuǎn)土地3200 畝，用于種植銀 第 3 頁(yè) (共 4 頁(yè) ) 杏、紅葉李等花木 2 萬(wàn)株，栽植薰衣草 350 畝，正加快推進(jìn) 5 公里景觀大道、薰衣草公園一期工程、旅游接待中心、安置點(diǎn)等建設(shè)。香港南華集團(tuán)到位資金 3500 萬(wàn)元，完成 2250 畝土地流轉(zhuǎn)，栽植苗木22 萬(wàn)株。（注釋 2） （ 2）保障措施 政府著力“解五難創(chuàng)五優(yōu)”，辦理征 地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn) 26620 人。農(nóng)村新型合作醫(yī)療參合率達(dá) 100%，城鎮(zhèn)醫(yī)療參合率達(dá) 98%。發(fā)放低保、優(yōu)撫、慰問等資金 260 萬(wàn)元。辦理小額擔(dān)保貸款 202 戶，貸款 1516 萬(wàn)元。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌取得新突破，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力14746 人，城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù) 356 人，實(shí)現(xiàn)再就業(yè) 130 人，勞務(wù)輸出212 人，完成充分轉(zhuǎn)移就業(yè)村整鎮(zhèn)創(chuàng)建工作；農(nóng)村戶籍制度改革有序推進(jìn)，辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非 1060 人。（注釋 3） 觀溪村村政府與貧困戶結(jié)窮親、送幫扶，定期慰問和關(guān)注。全面辦理城鄉(xiāng)醫(yī)保、低保及養(yǎng)老保險(xiǎn)，鼓勵(lì)閑置人員再就業(yè)或?qū)?創(chuàng)業(yè)進(jìn)行專項(xiàng)扶持政策。 4．觀溪村土地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)的新問題 在鎮(zhèn)政府和村政府的努力推動(dòng)下，土地流轉(zhuǎn)政策得到了很好的推動(dòng)。引資入鄉(xiāng)的結(jié)果是改變了觀溪村的村貌、帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 但是，觀溪村的土地流轉(zhuǎn)并不是一帆風(fēng)順的，伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大成就，一些人們事先未意料到的問題也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)了。 （ 1）農(nóng)戶再就業(yè)困難 土地流轉(zhuǎn)后， 50 后的農(nóng)民還存在再就業(yè)問題。但他們相對(duì)于70、 80 后的青年人，在知識(shí)、技術(shù)、勞動(dòng)能力、精力、適應(yīng)能力等多方面都處于下風(fēng)，在再就業(yè)市場(chǎng)上已逐漸 被邊緣化。 （ 2）農(nóng)戶自身維權(quán)能力不足 觀溪村農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)后，將獲得每畝地 600 斤糧食照市場(chǎng)折價(jià)后的資金補(bǔ)償及與市場(chǎng)差價(jià)的差額補(bǔ)貼。不少農(nóng)民自身由于知識(shí)文化水平不高，對(duì)政策的領(lǐng)悟能力有限。因?yàn)殄e(cuò)誤理解和領(lǐng)會(huì)政策，也為自我維護(hù)正當(dāng)?shù)臋?quán)益帶來(lái)了不少困難。比如，當(dāng)?shù)鼐统霈F(xiàn)了少數(shù)農(nóng)民未按時(shí)去領(lǐng)取相應(yīng)差額補(bǔ)貼，自己卻誤認(rèn)為利益受 第 4 頁(yè) (共 5 頁(yè) ) 損的情況。還有的農(nóng)民對(duì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不甚理解，對(duì)自己拿到手中的補(bǔ)貼款總感到不夠。 （ 3）農(nóng)戶在心理上產(chǎn)生無(wú)所適從感與無(wú)奈感 相當(dāng)部 分的農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)后自己突然所處的閑置狀態(tài)感到無(wú)所適從，部分人借此抱怨土地流轉(zhuǎn)后影響到了自己最為熟悉的基本生產(chǎn)生活狀態(tài)。另一部分流轉(zhuǎn)農(nóng)戶和未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶對(duì)于這種無(wú)所適從感到無(wú)奈，對(duì)政府的補(bǔ)貼要求又感到不滿。 可能是對(duì)上面提到的三個(gè)新問題的一種反應(yīng)，觀溪村還有約 10%的土地未流轉(zhuǎn)。這些土地上的農(nóng)戶多處于觀望態(tài)度，看政府后續(xù)政策能否給予自己更多的優(yōu)惠條件。這種土地中的一部分依舊是用于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。 四、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中還應(yīng)考慮到的問題 大觀鎮(zhèn)觀溪村的農(nóng)地流轉(zhuǎn)只是中國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的一個(gè)小小的縮影。以小見大，我們?nèi)匀豢梢酝ㄟ^這個(gè)縮影去觀察整個(gè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本情況和存在的困難和問題。政府出臺(tái)了各項(xiàng)政策推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，這對(duì)合理配置農(nóng)村生產(chǎn)資源、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯然是一件好事，但我們不能忽略農(nóng)地流轉(zhuǎn)可能帶來(lái)的其他問題和必須確保的重要原則。 （一）要考慮到農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的“四個(gè)可能” 1．農(nóng)地流轉(zhuǎn)可能削弱農(nóng)村的“社會(huì)穩(wěn)定器”作用。 過去，中國(guó)農(nóng)民在農(nóng)村擁有宅基地和耕地，這對(duì)他們而言是一種實(shí)實(shí)在在的生活保障。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)民可以外出打工、獲得一筆可觀的收入。即使外出不順利，也可打道回府，細(xì)心呵護(hù)自己那一畝三分田地，養(yǎng)家糊口。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，打工的農(nóng)民失去了家鄉(xiāng)農(nóng)地的耕種權(quán)利，一旦遇到經(jīng)濟(jì)形勢(shì)轉(zhuǎn)變帶來(lái)的打工不順利的情況，可能無(wú)路可退，只能滯留城市徹底淪為邊緣人。這就是說，中國(guó)農(nóng)村素來(lái)具有的協(xié)助政府消弭危機(jī)、維護(hù)穩(wěn)定的能力會(huì)逐步消失一部份。這樣的農(nóng)民如果大量在城市里出現(xiàn)，對(duì)維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定無(wú)疑是一個(gè)挑戰(zhàn)。一個(gè)例子是： 2021 年金融危機(jī)后，中國(guó)沿海諸多勞動(dòng)密集型小企業(yè)倒閉，大量農(nóng)民工失業(yè)。早已失去農(nóng)地的人被迫在城市徘徊，這也對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)政治的穩(wěn)定帶來(lái)一些不和諧因素。 第 5 頁(yè) (共 6 頁(yè) ) 另一方面，那些拿到農(nóng) 地流轉(zhuǎn)賠償金的大齡農(nóng)戶由于再就業(yè)困難，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)本能地會(huì)選擇靠吃賠償金度日、整天游手好閑的生活方式。但他們?nèi)绻陨娇斩蛔鳛?，今后可能?duì)被社會(huì)邊緣化，闔家生計(jì)沒有著落，也就會(huì)給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)。如果我們的政府無(wú)法在引導(dǎo)轉(zhuǎn)戶大齡農(nóng)戶再就業(yè)問題上有實(shí)質(zhì)性的系統(tǒng)解決方案，難免不會(huì)出現(xiàn)這種影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的情況。 2．農(nóng)地流轉(zhuǎn)可能引發(fā)不少涉及經(jīng)濟(jì)利益的爭(zhēng)端。 以前中國(guó)農(nóng)業(yè)用地沒有市場(chǎng)化，自發(fā)流轉(zhuǎn)的農(nóng)地不受法律保護(hù)，存在風(fēng)險(xiǎn)折價(jià)，農(nóng)民收入極低。隨著城市化進(jìn)程加快，這些自發(fā)流轉(zhuǎn)的土地急劇升值，農(nóng)民認(rèn)為以前的轉(zhuǎn)讓價(jià)格太低，要求收回土地或者補(bǔ)償收益，許多農(nóng)村發(fā)生的不和諧事端就是因此引起的?，F(xiàn)在農(nóng)民獲準(zhǔn)流轉(zhuǎn)農(nóng)地，今后難免會(huì)引發(fā)不少涉及爭(zhēng)端的法律訴訟。 3．農(nóng)地流轉(zhuǎn)可能大幅度增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。 農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后進(jìn)城的成本是巨大的，據(jù)某市估算，每多吸收一個(gè)農(nóng)民進(jìn)城，政府要多支付 20 萬(wàn)元。這些錢主要被用在了兩方面，一是給農(nóng)民的轉(zhuǎn)地補(bǔ)償，二是給予進(jìn)城農(nóng)民社保、醫(yī)療等方面的保障性轉(zhuǎn)移支付。這些開支全靠地方財(cái)政支付，在具體標(biāo)準(zhǔn)上還和當(dāng)?shù)刎?cái)力關(guān)系巨大。不管怎么講，這在很大程度上可能會(huì)增大政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，對(duì)政府的資金運(yùn)作能力和管理效率提出了更高的要求。 4．農(nóng)地流轉(zhuǎn)可能間接增加老百姓的生活負(fù)擔(dān)。 土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)受企業(yè)控制。由于水稻、小麥等糧食生產(chǎn)成本高、收益低，資金占用量大 且周轉(zhuǎn)慢，出于對(duì)利潤(rùn)最大化的追求，很多企業(yè)傾向于改變土地傳統(tǒng)的糧產(chǎn)用途，轉(zhuǎn)向水產(chǎn)養(yǎng)殖、牲畜養(yǎng)殖、水果、花卉、蔬菜等經(jīng)濟(jì)效益更高的生產(chǎn)和加工。目前，比較成功的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)都采用了這種模式。一旦這種農(nóng)業(yè)模式大面積鋪開，糧食生產(chǎn)會(huì)因此受到影響，產(chǎn)量可能會(huì)大幅萎縮。這樣的結(jié)果將會(huì)拉高糧價(jià)，助推物價(jià)上漲，進(jìn)而增加老百姓的生活負(fù)擔(dān)。 （二）要確保耕地紅線不動(dòng)搖的原則 中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所指出，中國(guó)人口高峰還未到來(lái)，糧食總量的需求 第 6 頁(yè) (共 7 頁(yè) ) 將繼續(xù)擴(kuò)大。為保障國(guó)家糧食安全，必須 保有一定數(shù)量的耕地。保護(hù)耕地的主要挑戰(zhàn)來(lái)源于城市和小城鎮(zhèn)的快速膨脹和農(nóng)村建設(shè)用地的擴(kuò)張。此外，土地利用粗放浪費(fèi)、違法違規(guī)用地十分普遍。因此，18 億畝耕地紅線面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。（注釋 4） 土地流轉(zhuǎn)后，可以有效解決目前存在的一些地區(qū)耕地荒廢的問題，解決耕地的利用率，進(jìn)一步促進(jìn)耕地的集約化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，解決小農(nóng)經(jīng)營(yíng)中存在的成本高、收益低的問題，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)的機(jī)械化。農(nóng)業(yè)機(jī)械化的提高實(shí)質(zhì)上增加了單位糧食產(chǎn)量，也從另一個(gè)方面緩解了 18 億畝耕地紅線的壓力，這其實(shí)也是一件好事。 另一方面，基層政府在安排流轉(zhuǎn) 后土地的用途時(shí)可能從傾向于使之有利于本級(jí)政府財(cái)政收入的角度去考慮問題，在流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范的地方，這些考慮可能會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)踐。如果是這樣，可能帶來(lái)將部分糧食生產(chǎn)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的實(shí)際結(jié)果，那么耕地紅線更無(wú)從談起。當(dāng)然，部分基層政府存在的腐敗問題也與此有關(guān)，值得我們關(guān)注。 五、調(diào)研體會(huì) 農(nóng)業(yè)維系國(guó)家安危，不僅是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)更是國(guó)運(yùn)的基石。無(wú)農(nóng)不穩(wěn)，農(nóng)業(yè)應(yīng)成為今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點(diǎn)，這也是國(guó)情使然。我們首先應(yīng)把全國(guó)的注意力放在“三農(nóng)”的主要方向和關(guān)鍵點(diǎn)上，再由此規(guī)范農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。 土地流轉(zhuǎn)，利益和風(fēng)險(xiǎn)共存。首先，應(yīng)該把吃得準(zhǔn)有共識(shí)的原則條文化、法制化，明晰解放生產(chǎn)力的前提是保護(hù)現(xiàn)有生產(chǎn)力，社會(huì)穩(wěn)定才能發(fā)展生產(chǎn)力；然后將土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與自身實(shí)際環(huán)境相結(jié)合，正確理解生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)生產(chǎn)力的性質(zhì)，而不是把一時(shí)一地的生產(chǎn)力水平混淆為生產(chǎn)力性質(zhì)。 中國(guó)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是我國(guó)土地改革的又一次新探索。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐已經(jīng)證明：穩(wěn)定完善土地承包制，發(fā)展統(tǒng)分結(jié)合雙層農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系 —— 土地集體所有 +（個(gè)體經(jīng)營(yíng) +合作經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)）完全可行，是三農(nóng)發(fā)展的大方向。大觀鎮(zhèn)引資奧美集團(tuán)、水保園等企業(yè)， 就是這種經(jīng)營(yíng)體系的完美體現(xiàn)。 第 7 頁(yè) (共 8 頁(yè) ) 另外，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是現(xiàn)實(shí)問題，但解決方法絕不是二次土改派任意詮釋的那樣，其目的只能是有利于土地集體所有基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，而非恢復(fù)土地私有制。這一觀念需要加強(qiáng)，要糾正個(gè)別地區(qū)的輿論導(dǎo)向。同時(shí)應(yīng)盡快建立、完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，減少農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地后的后顧之憂。 再有，要在農(nóng)村基層加強(qiáng)村民社區(qū)自治，使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中，懂得依法保護(hù)自己的權(quán)利、行使集體監(jiān)督權(quán)。 農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)民保障、耕地紅線、利益格 局、多方博弈和法律、金融、財(cái)政、信息、監(jiān)督監(jiān)測(cè)監(jiān)管及組織、干部、人才、社會(huì)、輿論等等制度環(huán)境。如果我們?cè)诜砰_土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)，對(duì)可遇見的弊端提前采取有效控制，則土地流轉(zhuǎn)將是解決農(nóng)業(yè)問題最有效的途徑，土地流轉(zhuǎn)也將成為我國(guó)現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)的起點(diǎn)。 第 8 頁(yè) (共 9 頁(yè) )