【正文】 未到期的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)發(fā)包方許可后，以一定的方式和條件轉(zhuǎn)移給他人的一種行為，并與發(fā)包方變更原土地承包合同。土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓對象可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，也可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個人。轉(zhuǎn)讓將使農(nóng)戶喪失土地承包經(jīng)營權(quán)，因此對轉(zhuǎn)讓必須嚴(yán)格條件，轉(zhuǎn)讓的農(nóng)戶必須有確實(shí)的非農(nóng)生活保障。 入股是農(nóng)戶在自愿聯(lián)合的基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營權(quán)以入股的形式組織在一起，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，收益按股分紅，是一種具有合作性質(zhì)的流轉(zhuǎn)形式，而不是入股組成公司從事經(jīng)營。 3． 大觀鎮(zhèn)觀溪村農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況及政府的保障措施（ 1）流轉(zhuǎn)情況 觀溪村土地流轉(zhuǎn)形式以轉(zhuǎn)包和出租為主，將土地給予經(jīng)濟(jì)團(tuán)體或個體進(jìn)行生產(chǎn)投資。例如：重慶澳美集團(tuán)已投入 6600 萬元，流轉(zhuǎn)土地3200 畝，用于種植銀 第 3 頁 (共 4 頁 ) 杏、紅葉李等花木 2 萬株，栽植薰衣草 350 畝，正加快推進(jìn) 5 公里景觀大道、薰衣草公園一期工程、旅游接待中心、安置點(diǎn)等建設(shè)。香港南華集團(tuán)到位資金 3500 萬元，完成 2250 畝土地流轉(zhuǎn)，栽植苗木22 萬株。（注釋 2） （ 2）保障措施 政府著力“解五難創(chuàng)五優(yōu)”，辦理征 地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險 26620 人。農(nóng)村新型合作醫(yī)療參合率達(dá) 100%，城鎮(zhèn)醫(yī)療參合率達(dá) 98%。發(fā)放低保、優(yōu)撫、慰問等資金 260 萬元。辦理小額擔(dān)保貸款 202 戶，貸款 1516 萬元。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌取得新突破，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力14746 人，城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù) 356 人，實(shí)現(xiàn)再就業(yè) 130 人，勞務(wù)輸出212 人，完成充分轉(zhuǎn)移就業(yè)村整鎮(zhèn)創(chuàng)建工作；農(nóng)村戶籍制度改革有序推進(jìn)，辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非 1060 人。（注釋 3） 觀溪村村政府與貧困戶結(jié)窮親、送幫扶，定期慰問和關(guān)注。全面辦理城鄉(xiāng)醫(yī)保、低保及養(yǎng)老保險，鼓勵閑置人員再就業(yè)或?qū)?創(chuàng)業(yè)進(jìn)行專項扶持政策。 4．觀溪村土地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)的新問題 在鎮(zhèn)政府和村政府的努力推動下，土地流轉(zhuǎn)政策得到了很好的推動。引資入鄉(xiāng)的結(jié)果是改變了觀溪村的村貌、帶動了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 但是，觀溪村的土地流轉(zhuǎn)并不是一帆風(fēng)順的，伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大成就，一些人們事先未意料到的問題也逐漸顯現(xiàn)出來了。 （ 1）農(nóng)戶再就業(yè)困難 土地流轉(zhuǎn)后， 50 后的農(nóng)民還存在再就業(yè)問題。但他們相對于70、 80 后的青年人，在知識、技術(shù)、勞動能力、精力、適應(yīng)能力等多方面都處于下風(fēng)，在再就業(yè)市場上已逐漸 被邊緣化。 （ 2）農(nóng)戶自身維權(quán)能力不足 觀溪村農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)后，將獲得每畝地 600 斤糧食照市場折價后的資金補(bǔ)償及與市場差價的差額補(bǔ)貼。不少農(nóng)民自身由于知識文化水平不高，對政策的領(lǐng)悟能力有限。因為錯誤理解和領(lǐng)會政策，也為自我維護(hù)正當(dāng)?shù)臋?quán)益帶來了不少困難。比如，當(dāng)?shù)鼐统霈F(xiàn)了少數(shù)農(nóng)民未按時去領(lǐng)取相應(yīng)差額補(bǔ)貼，自己卻誤認(rèn)為利益受 第 4 頁 (共 5 頁 ) 損的情況。還有的農(nóng)民對補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不甚理解，對自己拿到手中的補(bǔ)貼款總感到不夠。 （ 3）農(nóng)戶在心理上產(chǎn)生無所適從感與無奈感 相當(dāng)部 分的農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)后自己突然所處的閑置狀態(tài)感到無所適從，部分人借此抱怨土地流轉(zhuǎn)后影響到了自己最為熟悉的基本生產(chǎn)生活狀態(tài)。另一部分流轉(zhuǎn)農(nóng)戶和未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶對于這種無所適從感到無奈，對政府的補(bǔ)貼要求又感到不滿。 可能是對上面提到的三個新問題的一種反應(yīng)，觀溪村還有約 10%的土地未流轉(zhuǎn)。這些土地上的農(nóng)戶多處于觀望態(tài)度，看政府后續(xù)政策能否給予自己更多的優(yōu)惠條件。這種土地中的一部分依舊是用于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。 四、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中還應(yīng)考慮到的問題 大觀鎮(zhèn)觀溪村的農(nóng)地流轉(zhuǎn)只是中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的一個小小的縮影。以小見大，我們?nèi)匀豢梢酝ㄟ^這個縮影去觀察整個農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本情況和存在的困難和問題。政府出臺了各項政策推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，這對合理配置農(nóng)村生產(chǎn)資源、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯然是一件好事，但我們不能忽略農(nóng)地流轉(zhuǎn)可能帶來的其他問題和必須確保的重要原則。 （一）要考慮到農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來的“四個可能” 1．農(nóng)地流轉(zhuǎn)可能削弱農(nóng)村的“社會穩(wěn)定器”作用。 過去，中國農(nóng)民在農(nóng)村擁有宅基地和耕地，這對他們而言是一種實(shí)實(shí)在在的生活保障。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)民可以外出打工、獲得一筆可觀的收入。即使外出不順利，也可打道回府，細(xì)心呵護(hù)自己那一畝三分田地，養(yǎng)家糊口。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，打工的農(nóng)民失去了家鄉(xiāng)農(nóng)地的耕種權(quán)利，一旦遇到經(jīng)濟(jì)形勢轉(zhuǎn)變帶來的打工不順利的情況，可能無路可退，只能滯留城市徹底淪為邊緣人。這就是說，中國農(nóng)村素來具有的協(xié)助政府消弭危機(jī)、維護(hù)穩(wěn)定的能力會逐步消失一部份。這樣的農(nóng)民如果大量在城市里出現(xiàn)，對維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定無疑是一個挑戰(zhàn)。一個例子是： 2021 年金融危機(jī)后，中國沿海諸多勞動密集型小企業(yè)倒閉，大量農(nóng)民工失業(yè)。早已失去農(nóng)地的人被迫在城市徘徊，這也對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)政治的穩(wěn)定帶來一些不和諧因素。 第 5 頁 (共 6 頁 ) 另一方面，那些拿到農(nóng) 地流轉(zhuǎn)賠償金的大齡農(nóng)戶由于再就業(yè)困難，在相當(dāng)長一段時間內(nèi)本能地會選擇靠吃賠償金度日、整天游手好閑的生活方式。但他們?nèi)绻陨娇斩蛔鳛椋窈罂赡軐Ρ簧鐣吘壔?，闔家生計沒有著落，也就會給整個社會帶來沉重的負(fù)擔(dān)。如果我們的政府無法在引導(dǎo)轉(zhuǎn)戶大齡農(nóng)戶再就業(yè)問題上有實(shí)質(zhì)性的系統(tǒng)解決方案，難免不會出現(xiàn)這種影響社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的情況。 2．農(nóng)地流轉(zhuǎn)可能引發(fā)不少涉及經(jīng)濟(jì)利益的爭端。 以前中國農(nóng)業(yè)用地沒有市場化，自發(fā)流轉(zhuǎn)的農(nóng)地不受法律保護(hù)，存在風(fēng)險折價，農(nóng)民收入極低。隨著城市化進(jìn)程加快，這些自發(fā)流轉(zhuǎn)的土地急劇升值，農(nóng)民認(rèn)為以前的轉(zhuǎn)讓價格太低，要求收回土地或者補(bǔ)償收益，許多農(nóng)村發(fā)生的不和諧事端就是因此引起的?，F(xiàn)在農(nóng)民獲準(zhǔn)流轉(zhuǎn)農(nóng)地，今后難免會引發(fā)不少涉及爭端的法律訴訟。 3．農(nóng)地流轉(zhuǎn)可能大幅度增加政府的財政負(fù)擔(dān)。 農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后進(jìn)城的成本是巨大的，據(jù)某市估算，每多吸收一個農(nóng)民進(jìn)城，政府要多支付 20 萬元。這些錢主要被用在了兩方面，一是給農(nóng)民的轉(zhuǎn)地補(bǔ)償，二是給予進(jìn)城農(nóng)民社保、醫(yī)療等方面的保障性轉(zhuǎn)移支付。這些開支全靠地方財政支付，在具體標(biāo)準(zhǔn)上還和當(dāng)?shù)刎斄﹃P(guān)系巨大。不管怎么講，這在很大程度上可能會增大政府的財政負(fù)擔(dān)，對政府的資金運(yùn)作能力和管理效率提出了更高的要求。 4．農(nóng)地流轉(zhuǎn)可能間接增加老百姓的生活負(fù)擔(dān)。 土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動受企業(yè)控制。由于水稻、小麥等糧食生產(chǎn)成本高、收益低，資金占用量大 且周轉(zhuǎn)慢，出于對利潤最大化的追求，很多企業(yè)傾向于改變土地傳統(tǒng)的糧產(chǎn)用途，轉(zhuǎn)向水產(chǎn)養(yǎng)殖、牲畜養(yǎng)殖、水果、花卉、蔬菜等經(jīng)濟(jì)效益更高的生產(chǎn)和加工。目前，比較成功的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營都采用了這種模式。一旦這種農(nóng)業(yè)模式大面積鋪開，糧食生產(chǎn)會因此受到影響，產(chǎn)量可能會大幅萎縮。這樣的結(jié)果將會拉高糧價，助推物價上漲，進(jìn)而增加老百姓的生活負(fù)擔(dān)。 （二）要確保耕地紅線不動搖的原則 中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所指出，中國人口高峰還未到來，糧食總量的需求 第 6 頁 (共 7 頁 ) 將繼續(xù)擴(kuò)大。為保障國家糧食安全，必須 保有一定數(shù)量的耕地。保護(hù)耕地的主要挑戰(zhàn)來源于城市和小城鎮(zhèn)的快速膨脹和農(nóng)村建設(shè)用地的擴(kuò)張。此外，土地利用粗放浪費(fèi)、違法違規(guī)用地十分普遍。因此，18 億畝耕地紅線面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。（注釋 4） 土地流轉(zhuǎn)后，可以有效解決目前存在的一些地區(qū)耕地荒廢的問題，解決耕地的利用率，進(jìn)一步促進(jìn)耕地的集約化、規(guī)模化經(jīng)營，解決小農(nóng)經(jīng)營中存在的成本高、收益低的問題，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)的機(jī)械化。農(nóng)業(yè)機(jī)械化的提高實(shí)質(zhì)上增加了單位糧食產(chǎn)量，也從另一個方面緩解了 18 億畝耕地紅線的壓力，這其實(shí)也是一件好事。 另一方面，基層政府在安排流轉(zhuǎn) 后土地的用途時可能從傾向于使之有利于本級政府財政收入的角度去考慮問題，在流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范的地方，這些考慮可能會轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)踐。如果是這樣，可能帶來將部分糧食生產(chǎn)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的實(shí)際結(jié)果，那么耕地紅線更無從談起。當(dāng)然，部分基層政府存在的腐敗問題也與此有關(guān)，值得我們關(guān)注。 五、調(diào)研體會 農(nóng)業(yè)維系國家安危，不僅是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)更是國運(yùn)的基石。無農(nóng)不穩(wěn)，農(nóng)業(yè)應(yīng)成為今后相當(dāng)長時期內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點(diǎn)，這也是國情使然。我們首先應(yīng)把全國的注意力放在“三農(nóng)”的主要方向和關(guān)鍵點(diǎn)上，再由此規(guī)范農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。 土地流轉(zhuǎn)，利益和風(fēng)險共存。首先，應(yīng)該把吃得準(zhǔn)有共識的原則條文化、法制化，明晰解放生產(chǎn)力的前提是保護(hù)現(xiàn)有生產(chǎn)力，社會穩(wěn)定才能發(fā)展生產(chǎn)力；然后將土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與自身實(shí)際環(huán)境相結(jié)合，正確理解生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)生產(chǎn)力的性質(zhì)，而不是把一時一地的生產(chǎn)力水平混淆為生產(chǎn)力性質(zhì)。 中國土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是我國土地改革的又一次新探索。國內(nèi)外的實(shí)踐已經(jīng)證明：穩(wěn)定完善土地承包制，發(fā)展統(tǒng)分結(jié)合雙層農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系 —— 土地集體所有 +（個體經(jīng)營 +合作經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)）完全可行，是三農(nóng)發(fā)展的大方向。大觀鎮(zhèn)引資奧美集團(tuán)、水保園等企業(yè)， 就是這種經(jīng)營體系的完美體現(xiàn)。 第 7 頁 (共 8 頁 ) 另外，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是現(xiàn)實(shí)問題，但解決方法絕不是二次土改派任意詮釋的那樣，其目的只能是有利于土地集體所有基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，而非恢復(fù)土地私有制。這一觀念需要加強(qiáng)，要糾正個別地區(qū)的輿論導(dǎo)向。同時應(yīng)盡快建立、完善農(nóng)村社會保障體系，減少農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地后的后顧之憂。 再有，要在農(nóng)村基層加強(qiáng)村民社區(qū)自治，使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中，懂得依法保護(hù)自己的權(quán)利、行使集體監(jiān)督權(quán)。 農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)民保障、耕地紅線、利益格 局、多方博弈和法律、金融、財政、信息、監(jiān)督監(jiān)測監(jiān)管及組織、干部、人才、社會、輿論等等制度環(huán)境。如果我們在放開土地流轉(zhuǎn)的同時，對可遇見的弊端提前采取有效控制，則土地流轉(zhuǎn)將是解決農(nóng)業(yè)問題最有效的途徑，土地流轉(zhuǎn)也將成為我國現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)的起點(diǎn)。 第 8 頁 (共 9 頁 )