【正文】 保證經(jīng)濟健康發(fā)展和社會的穩(wěn)定，需要對經(jīng)濟進行管制和調控。國家通過掌握和選擇性地分配這些資源來引導企業(yè)和個人的行為。我國長期受計劃經(jīng)濟的影響，國家對經(jīng)濟和社會生活的滲透程度很高，與此相對應的是該類和財產(chǎn)收益密切相關的各種權利非常廣泛，包括專營物資、進出口許可證、各類生產(chǎn)銷售許可證等。原有國有企業(yè)正是掌握大量的這一類資產(chǎn)性權利的主體。在國有資產(chǎn)退出國企經(jīng)營過程中，國企的該部分的價值沒有得到正確體現(xiàn)。金壇市醫(yī)藥總公司改制就是一個值得注意的個案（已經(jīng)由 檢察機關查處） ——該公司年盈利數(shù)百萬元，本身的凈資產(chǎn)為 萬元，在改制過程中被縮水 萬元，以 303 萬元出售給原企業(yè)可數(shù)領導。改制結束后，有上海商人愿出 8000 萬元高價買下而遭斷然拒絕。如此高額差價正是因為該企業(yè)擁有多種藥品的許可證和銷售許可證，擁有了別人無法相比的壟斷性競爭權，也反映了原國有企業(yè)財產(chǎn)性權利的價值沒有得到正確體現(xiàn)，國有資產(chǎn)在轉制過程中大量流失。 二、在對國有資產(chǎn)流失原因的分析， 既要看到不法分子所采取的各種違法犯罪手段，也要看到一些政策認識、執(zhí)行問題上的偏差、導致 國有資產(chǎn)評估轉讓價大大低于實際價值；以及其他一些甚至被披上合法外衣的因素。 轉制過程中，國有資產(chǎn)的流失，一個最重要的問題就是在完成從國有企業(yè)的資產(chǎn)、股份的形態(tài)向政府所持現(xiàn)金、社會公共財富的形態(tài)的轉變過程中，因為各種原因使資產(chǎn)受到低估，無法借助一個公平的尺度完成等值的交換。 究其原因，主要原因是不法分子采取各種違法犯罪手段，千方百計壓低對國有資產(chǎn)的評估價，以期在出資入股時大大獲利，運用各種會計手法調整帳目，使凈資產(chǎn)被非法低估。典型手段主要有： 應收帳款做成“壞帳”，壓低企業(yè)的凈資產(chǎn) 值。包括在企業(yè)改制前，蓄意將“應收賬款”做成“壞賬”，再從債務人處回收予以私吞；在資產(chǎn)評估時，將“應收賬款”做成壞賬，壓低企業(yè)凈資產(chǎn)值，企業(yè)改制開始后再貪污回收“應收賬款”。 虛設應付帳款，再以虛開的發(fā)票報銷沖帳，提取現(xiàn)金，貪污公款。以購買原材料為名，虛開的增值稅專用發(fā)票報銷沖賬，再全部提取現(xiàn)金私吞。 隱匿、轉移財產(chǎn)，逃避審計，壓低凈資產(chǎn)值。有些企業(yè)為避開改制評估基準日，躲避評估，先將企業(yè)貨款轉移到其他公司賬上，做成“其他應付款”，沖平“其他應付款”科目，評估后再轉回公司賬上，作產(chǎn)品 銷售處理。 另一方面，如果經(jīng)濟體制改革部門，國有資產(chǎn)管理部門或財政部門等，對國有企業(yè)改制過程中資產(chǎn)流失問題認識不到位、制定政策偏差、寬松，和出現(xiàn)違反經(jīng)濟規(guī)律的做法、措施，都有可能造成國企資產(chǎn)受到低估。 資產(chǎn)評估的隨意性和資產(chǎn)評估方法的不合理，使國有股份比例降低或國家應得的收益減少，如以國有資產(chǎn)未按重置價格折股，未計算其增值部分，只是按帳面原值折股。按規(guī)定，國有資產(chǎn)應按資產(chǎn)重置價格折股，但很多企業(yè)在改制過程中卻仍按原帳面價值折股，造成國有資產(chǎn)流失與國有股比重的不合理降低。國有資產(chǎn)按重置價格 評估增值后，應將增值部分計入國家股，但很多企業(yè)卻將其計入資本公積金，作為全體股東共同享有的資產(chǎn)，造成國資流失與國有股比重的不合理降低。 企業(yè)負責人、上級主管部門負責人認識不到位，在改制工作中盲目求進度，工作不細，主觀上怕評估高了“賣不掉”，有意低估或制定過份優(yōu)惠的政策，比如，對于一次性交款優(yōu)惠折扣、內(nèi)部職工購買的優(yōu)惠折扣過高，這樣三優(yōu)一惠，使本來評估得很低的企業(yè)資產(chǎn)更是所剩無幾。 國有資本的轉讓，本質上講也是一種商品的交易，如果違反經(jīng)濟規(guī)律，辦事模糊了虧損企業(yè)與盈利企業(yè)，劣勢行業(yè)和優(yōu) 勢行業(yè)，夕陽產(chǎn)業(yè)和朝陽產(chǎn)業(yè)之間的差異，人為搞一刀切的優(yōu)惠政策和估價方法，必然也會對優(yōu)秀的、盈利能力強的國在轉制過程中造成巨大的損害。 還有，部分法院民事案件審判中對證據(jù)審查和運用法律的簡單化、隨意性會給國有資產(chǎn)的流失披上“合法化”的外衣。 人民法院指揮民事訴訟程序推進的全部過程，決定民事訴訟案件結果的形式與內(nèi)容。部分人民法院在民事審判中如果簡單按照《民法通則》或《合同法》，而不考慮《審計法》等相關法律法規(guī)規(guī)定，則會給一些利用合同危害國家利益的行為披上合法化的外衣。 審計機關在對轉制企業(yè)審計過程中，往往會連帶發(fā)現(xiàn)一些問題，比如對于轉制前國企投資項目的基本建設中，項目雙方利用合同高估冒算、串通作弊，危害國家利益等問題。審計部門一但發(fā)現(xiàn)，下達追款的審計決定書，則會引起施工方與建設方（國企）的訴訟。根據(jù)《中華人民共和國審計法》，審計機關負有對與國家建設項目直接有關的建設、設計、施工、采購等單位的財務收支情況進行審計監(jiān)督的職責。如果經(jīng)審計發(fā)現(xiàn)與國家建設項目有關的單位利用合同危害國家利益的行為，審計機關有權依法予以處罰。《合同法》也明確規(guī)定對利用合同危害國家利益、社會公共 利益的行為，構成犯罪的，依法追究刑事責任。但法院往往將視線轉移到合同糾紛上，在一些案例中，法院無視審計機關維護國家利益、具有行政處罰權的特殊性和權威性，輕率地作出判決。這樣就給項目雙方串通起來侵占國有資產(chǎn)留下了缺口，使雙方惡意串通掘取國有資產(chǎn)的行為披上合法外衣。 三、從國有資產(chǎn)流失的時間上分析，最主要的是在近期產(chǎn)權重大變更，國有持股比例大大降低甚至退出的時間手段，同時也應當看到有的流失問題是在一個較長的時間內(nèi)一點一滴住逐步累加所致。 我國近期對國企改革統(tǒng)一思想，理清思路，明確了目標，在產(chǎn)權制 度改革上下大力氣，國有股份大比例降低或完全退出，這一階段，正是不法分子企圖非法占有國有資產(chǎn)的最后階段，也是最高發(fā)時間階段。但是國企改革不是一朝一夕的事情，有一些流失問題也是在較長時間內(nèi)一點一滴逐步累加，在近期暴露出來的，比如： 在國企、在合資、合營、股份試點改造（仍由國有控股）的開始階段，國有股比例計算較隨意，帳面上有多少算多少，忽略了或低估企業(yè)的土地、房產(chǎn)等； 有的國企在國有控股初期，將國家批準留給企業(yè)作為增加投資的部分以及稅后利潤中提取的盈余公積金、公益金和未分配利潤等國有資產(chǎn)界 定為企業(yè)產(chǎn)權或股東權益，少計國家股，造成在新增權益分配時，國家應得的收益減少。 有的國有企業(yè)由于種種原因，在原經(jīng)營過程中，有多個相對保密的資金帳戶，或小金庫帳戶；或有部分利潤未入帳，這是一些違反財經(jīng)紀律的做法。但是這部分“秘密”資金在轉制過程中往往會首先被“聯(lián)想”到隱匿審計、評估后非法占有，跨越從違法到犯罪的鴻溝。 這些點滴積累的問題，在近期產(chǎn)權轉讓過程中不花大力氣審計，兜底翻，一旦改制完成，很難再被提及和糾正； 四、對于故意造成國有資產(chǎn)流失，從中謀取利益的行為主體，最主要的是一 些企業(yè)的經(jīng)營者，同時也要看到一些主管部門、評估部門與企業(yè)經(jīng)營者相互勾結串通，成為侵吞國資行為的主體。 在故意造成國有資產(chǎn)流失，從中謀取利益的行為主體中，主要的是一些企業(yè)的經(jīng)營層，因為在“經(jīng)營者持大股、經(jīng)營層多持股、職工自愿持股”的原則下，不法的國企經(jīng)營人員將是國有資產(chǎn)流失的最大受益者。用一些不法分子的話講，就是“省下的都是自己的”。但同時我們也應當注意到，為規(guī)范國企改制，國家、各級政府都出臺了一系列嚴密程序：諸如企業(yè)改制的申報程序、資產(chǎn)評估程序、政府審核程序等，盜取國資一定程度上又不是不法經(jīng)營者可 以單獨完成的“簡單任務”。 有些企業(yè)主管部門把企業(yè)改制作為送人情的機會，私下里向親友、關系人或企業(yè)領導人許諾“這企業(yè)就賣給你”。結果既不需要競價，也無需競買者。有的企業(yè)實行“零”字出售，不花不一分錢就能把擁有幾百萬元資產(chǎn)的企業(yè)“買”到手，成為私有企業(yè)。 評估部門與經(jīng)營者達成“默契”，蓄意作虛假評估，或者缺乏應有的責任心，對一些虛假的財務帳冊及相關憑證不作細致審核而作出評估。 更有甚者，一些行業(yè)管理部門與一些企業(yè)經(jīng)營者相互配合，將一些需要交納的管理費等內(nèi)容，在轉制前一次繳清 之后數(shù)年的費用，使尚未發(fā)生的財務活動提前反映到帳上，即由國企交納改制后的企業(yè)應繳納的費用，侵吞國有資產(chǎn)。 “預防國有資產(chǎn)流失”并不是《犯罪學》上一個獨立的概念，根據(jù)違法犯罪分子在特定階段侵吞國資不同的方法、手段，這一概念本身就包含了查辦和預防貪污犯罪、受賄犯罪、挪用公款犯罪以及各類瀆職犯罪和促使社會各預防主體積極行動，違章立制的內(nèi)容。通過對國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象的具體分析之后，筆者試圖從中找出有效的預防方法，即以“按經(jīng)濟規(guī)律開展轉制工作為根本；以評估管理機關、審計機關加強監(jiān)督、監(jiān)管力度為基礎；以檢察機關各 項職能的配合行使為保證?！? 一、出臺相關規(guī)定按經(jīng)濟規(guī)律辦事，有計劃有條不紊地開展轉制工作，是防止國有資產(chǎn)流失的治標之策。 國有資本為什么要退出，國有企業(yè)產(chǎn)權為什么要轉讓，歸根到底是為了適應社會主義市場經(jīng)濟，適應加入 wto 后的市場化競爭，符合市場規(guī)律。那么國有資本轉讓的過程，也只有符合市場規(guī)律，符合經(jīng)濟學規(guī)律的操作，才能體現(xiàn)它的真正價值。國企改制轉讓的是國有資本（并不是轉讓資產(chǎn)） —— 什么是資本，從經(jīng)濟學角度看，它是一個未來收益的手段。資本的價值取決于未來的收益，嚴格地說是 預期未來收益總和 的折現(xiàn)值 。未來收益越高，企業(yè)資本的價值越高，盡管重置成本可能很低；而企業(yè)未來收益越低，企業(yè)資本價值就越低。資本的定價既然是對未來進行預期的主觀行為，在任何時候都可能是有爭議的。市場環(huán)境下，價值規(guī)律告訴我們，商品價格不僅取決于其價值，還受到供求關系的影響，轉讓過程中的國有資本也是商品，也不例外。 根據(jù)目前國資管理有關法規(guī)，國有資產(chǎn)轉讓必須先進行資產(chǎn)評估，而資產(chǎn)評估更多的是在資產(chǎn)持續(xù)使用的前提下，從形成資產(chǎn)所耗費的社會必要勞動這一價值的角度進行評估，很少分析資產(chǎn)供求力量的對比，因而評估的結論僅是資產(chǎn)的 價值。只有將要轉讓的國企股份盡可能采取市場經(jīng)濟的運作方式，堅持公開、公正、公平的原則，通過招標、拍賣等市場化方式，才能使國有資本的真正價值體現(xiàn)，使社會資源合理配置。那么前面所提到的無形資產(chǎn)（商標、信譽、字號等）、與財產(chǎn)收益密切相關的權利（許可證等）的流失問題就在投標、拍賣槌聲中迎刃而解，也會使經(jīng)營者長期、短期及惡意串通他人故意壓低資產(chǎn)的行為得到遏制 —— 因為評估僅僅是交易的基本“底線”，企業(yè)的真正價值在市場價值規(guī)律下得以體現(xiàn)。 值得注意的問題是，整體企業(yè)產(chǎn)權不是一種標準化商品其價值量相對大，賣方市 場空間相對小，往往雙夾雜著一些非資產(chǎn)因素（如人員接收、社會責任等），就需要我們的改制管理部門工作作細。作好宣傳，留出相對較充足的轉制時間限制，克服信息不對稱的“瓶頸”限制。 綜合考慮上述二點，各地方政府應盡快出臺與自己實際情況相適應的股份招標、拍賣、掛牌出讓的規(guī)范，改變現(xiàn)有的協(xié)議轉讓的相對暗箱，明確哪一類企業(yè)（優(yōu)質資產(chǎn)）必須、哪一些企業(yè)可以以招標、拍賣、掛牌出讓方式轉讓；或者建立和完善國有資產(chǎn)權融通的中介機構，以“市場化”對抗腐敗。 二、國有資產(chǎn)管理部門的監(jiān)管工作亟須加強。國有資產(chǎn)管理部門應 建立獨立、公正、客觀、科學的資產(chǎn)管理和評估體系，嚴格規(guī)范轉制的程序和方法，制定操作性強的細則規(guī)定，做到有章可循、層層把關、責任到人；轉制之前，轉制企業(yè)的上級主管單位或部門應先行對轉制企業(yè)進行內(nèi)部審計，以此全面掌握轉制企業(yè)的資產(chǎn)負債情況，并堅持內(nèi)部審計與外部審計相結合，嚴格把關： 嚴把“界定關”，嚴格按照《國有資產(chǎn)產(chǎn)權界定和產(chǎn)權糾紛處理暫行辦法》、《關于清產(chǎn)核資中全民所有制企業(yè)、單位對外投資的清理和界定的暫行規(guī)定》等，開展產(chǎn)權界定工作。 嚴把“審計關”。對改制企業(yè)首先進行清產(chǎn)核資，實事 求是地全面理順賬目，再聘請會計師事務所對改制企業(yè)資產(chǎn)進行專項審計，同時對法定代表人進行任期（或離任）責任審計，對法定代表人任期內(nèi)的財務收支和經(jīng)營情況進行全面的審計評價。 嚴把“評估關”。嚴格執(zhí)行國有資產(chǎn)評估的有關法規(guī)，選擇資信好的評估機構對擬轉讓的國有資產(chǎn)和國有企業(yè)進行全面評估，特別注意防止“漏評”、“少評”和“私評”，并嚴格防范個別人員私自左右評估結果。 嚴把“核銷關”。按照“少核銷，多掛賬，慎剝離”的原則慎重處置企業(yè)申報的呆壞賬，注重保持改制企業(yè)法人財產(chǎn)的完整。 嚴格 掌握優(yōu)惠分寸，“分期付款少打折，現(xiàn)金資產(chǎn)不打折，負債轉增資產(chǎn)不打折”。 嚴把“交接關”。嚴格執(zhí)行付款“三不許”原則，即“不允許受讓方挪用企業(yè)資金支付轉讓款，不允許受讓方以企業(yè)名義借款支付轉讓款，不允許受讓方以企業(yè)資產(chǎn)抵押或用企業(yè)名義擔保貸款支付轉讓款”，嚴防以國有資產(chǎn)買國有資產(chǎn)；嚴格執(zhí)行“三不過戶”原則，即“受讓方未付清轉讓款不過戶，貸款擔保未解除不過戶，內(nèi)部借款未清償不過戶”；加強過渡期企業(yè)公章、發(fā)票、房地產(chǎn)證和其他重要檔案文件的管理，防止由于管理混亂而造成的資料流失和資產(chǎn)流失。 三、 完善國有及國有控股企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營管理的監(jiān)督制約機制。 國有控股企業(yè)內(nèi)部應該完善董事會、監(jiān)事會、經(jīng)營管理層、職工代表大會 (工會 )、財務管理制度 ,明確職責范圍 ,形成一整套分權制約的經(jīng)營管理機制 ,變 家長制 為 科學決策制 ，變 人治 為 法治 ，建立起名副其實的現(xiàn)代企業(yè)制度 ,防止“一把手”個人的權力過度集中膨脹，違規(guī)、違法經(jīng)營，給國有資產(chǎn)帶來不必要的風險。 嚴格管理 ,實行回避。國有企業(yè)應