【正文】 稅基分布不均勻的稅種和容易導(dǎo)致轄區(qū)間稅負(fù)輸出的稅種。第三，課稅權(quán)宜劃歸地方政府的原則。地方政府要完成其職能，必須有相應(yīng)的財力保證。將某些稅種的課稅權(quán)賦予地方政府，是保證地方政府財力的必要條件。地方稅是以地方稅收收入的歸屬為標(biāo)準(zhǔn)來劃分的，遵循的是居住地原則。對于居民個人來說，公共服務(wù)提供的利益是一種最終受益。按照受益原則，要求人們在其受益地付費(fèi)，受益地指服務(wù)消費(fèi)的發(fā)生地，也即居住地。基于受益原則，某些稅種的征收對象獲得收益大小與當(dāng)?shù)卣峁┕卜?wù)的優(yōu)劣息息相關(guān)，因此，此類稅種若稅負(fù)較重則意味著享受了較好的公共服務(wù)，不會出現(xiàn)稅基向稅負(fù)較低的地方轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，適合地方征收。從理論上講，應(yīng)將稅基比較固定的稅種劃給地方政府，地方稅一般只能是以居住地為基礎(chǔ)的稅，這些稅只對本轄區(qū)居民征收，并且稅負(fù)最終歸屬于本轄區(qū)居民。從這個角度講，財產(chǎn)稅宜劃歸地方。另外，從征管角度講，某些稅種由于自身特點(diǎn)，如稅源分散、計稅依據(jù)或稅率的確定較復(fù)雜等，地方政府及其部門的協(xié)助對稅收的征管尤為重要。這類稅種由地方征收較為適當(dāng)，因?yàn)檫@樣做可以調(diào)動地方政府的積極性，降低稅收征管成本，提高征管效率。三、賦予地方一定的稅收立法權(quán)和稅收管理權(quán)從公共物品或公共產(chǎn)品理論來說，由于政府最主要的職能是提供公共物品，而公共物品是分層次的，從效率的角度說，不同層次的公共物品應(yīng)當(dāng)由中央政府和地方政府分別提供。因此，對稅權(quán) 5進(jìn)行有效配置，合理界定各級政府稅權(quán)范圍，有利于政府為社會、為國民提供更好的公共物品，實(shí)現(xiàn)國家職能。同時，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不均衡，對不同層次的公共物品也存在著不同的偏好，特別是由于目前我國各級預(yù)算主體不能得到足額的財政收入，因而才會通過其他途徑來參與社會財富的分配。以上情況說明，稅權(quán)適當(dāng)下放的確是必要的。我國是世界上最大的發(fā)展中國家，迫切需要中央政府集中財力進(jìn)行有效的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，以實(shí)現(xiàn)政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。另一方面，我國幅員遼闊，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地情況差別很大，也需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆謾?quán)，逐步建立完善的地方稅體系。因此，從總體上看，我國稅收立法權(quán)的劃分，應(yīng)建立起以中央立法為主、省級立法為輔，兩級立法相輔相成的立法格局。稅權(quán)縱向劃分的核心問題，是對地方稅種的立法權(quán)應(yīng)否下放。筆者認(rèn)為答案應(yīng)是肯定的。理由在于：一是賦予地方適度的稅權(quán)，有利于促使地方因地制宜地積極采取某些稅收措施，挖掘稅收潛力，改善財政狀況，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也有助于中央主管部門集中精力，管好大政方針。二是賦予地方適度的稅權(quán)是有效實(shí)現(xiàn)地方政府職能的必要條件。三是適度分權(quán)有利于增強(qiáng)稅收法律的適應(yīng)性，如有些小稅種適當(dāng)下放給地方有利于地方因地制宜地開辟新稅源，而且也解決了這些稅種全國統(tǒng)一立法難以適應(yīng)地方實(shí)際情況的矛盾。地方享有稅收立法權(quán)符合中央、地方立法權(quán)限適當(dāng)劃分的憲法原則。憲法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人大及其常委會和人民政府，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的情況下，可以制定地方性法規(guī)和規(guī)章。地方享有一定的稅收立法權(quán)也符合《立法法》的具體規(guī)定。為此，我們認(rèn)為，除了應(yīng)將那些為保證全國政令和稅收政策統(tǒng)一，維護(hù)全國統(tǒng)一市場和公平競爭的地方稅的稅收立法權(quán)集中在中央外，可將其余地方稅稅種的稅收立法權(quán)限作如下劃分：(1)對稅源流動性、外溢性較小，不易引起經(jīng)濟(jì)波動，適宜由地方獨(dú)立征收的地方稅，允許省、自治區(qū)、直轄市在其行政區(qū)域內(nèi)獨(dú)立開征，如財產(chǎn)稅。(2)稅源較為普遍、稅基不易產(chǎn)生地區(qū)之間轉(zhuǎn)移、對宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小的稅種，以及涉及維護(hù)地方基礎(chǔ)設(shè)施的稅種，如城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅、耕地占用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等，中央只負(fù)責(zé)制定這些稅種的基本稅法，其實(shí)施辦法、稅目稅率調(diào)整、稅收減免征收管理等權(quán)限可賦予地方。(3)對全國統(tǒng)一開征、對宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小、但對地方經(jīng)濟(jì)影響較大的地方稅種，除由中央制定基本法律和實(shí)施辦法外，稅目、稅率調(diào)整、征收管理等權(quán)限可下放給地方。(4)對全國統(tǒng)一開征且對宏觀經(jīng)濟(jì)影響較大的地方主體稅種，如營業(yè)稅、個人所得稅，由中央制定基本法律法規(guī)及實(shí)施辦法，可將部分政策調(diào)整權(quán)下放給地方，由地方在中央規(guī)定的幅度范圍內(nèi)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展及其他情況自行確定，如對稅率、扣除標(biāo)準(zhǔn)等可規(guī)定一定的浮動幅度。(5)地方稅收管理權(quán)原則上宜掌握在省級政府，不能層層下放，屬于地方立法的必須經(jīng)過立法程序的批準(zhǔn)，不得由有關(guān)部門自行決定處理。按照《立法法》第8條第8款的規(guī)定，有關(guān)稅收基本制度方面的事項(xiàng)屬于法律保留的范圍，只能制定法律，而法律的制定權(quán)限是全國人大及其常委會，地方權(quán)力機(jī)關(guān)只能按照《立法法》第63條、第64條的規(guī)定，由省、自治區(qū)、自轄市的人大及其常委會以及較大的市的人大及其常委會制定地方性法規(guī)。因此，稅收立法權(quán)下放的范圍應(yīng)該只能是省、自治區(qū)、直轄市的地方權(quán)力機(jī)構(gòu)以及較大的市的人大及其常委會。(6)建議建立地方稅收立法、中央審查備案制度。省、自治區(qū)和直轄市根據(jù)有關(guān)原則，通過稅收立法在本行政區(qū)域內(nèi)開征新的地方稅種，須經(jīng)過全國人大常委會審查同意，并于事后報中央備案。合理劃分稅收立法權(quán)限，在統(tǒng)一稅政的前提下，適當(dāng)下放稅收管理權(quán)事關(guān)重大，應(yīng)當(dāng)建立健全相關(guān)的稅收法律制度對其進(jìn)行規(guī)范，以保證其規(guī)范有序地得以實(shí)施。為此應(yīng)加快制定《稅收基本法》(或稱《稅法通則》)，以法律的形式明確中央與地方稅收權(quán)限的劃分，并進(jìn)一步健全地方稅制度，規(guī)范財政管理體制，完善中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度，堅持依法治稅。在我國進(jìn)一步完善分稅制的財稅管理體系的進(jìn)程中，我國稅法體系的完善應(yīng)當(dāng)是中央和地方各自的稅收權(quán)限劃分明晰化、合理化。為此筆者建議在《稅法通則》的設(shè)計中借鑒國際經(jīng)驗(yàn)作出規(guī)定，采用中央集權(quán)并有效實(shí)施宏觀調(diào)控前提下的適度分權(quán)模式。