【導(dǎo)讀】促進(jìn)就業(yè)、控制失業(yè)率是各國政府的宏觀調(diào)控目標(biāo)之一和不可。本報告從理論與實踐的結(jié)合上，深入研究失業(yè)與宏觀調(diào)控。力、建立促進(jìn)就業(yè)長效機(jī)制的宏觀對策思路和財政政策取向。本的宏觀政策目標(biāo)；合理界定政府與市場在促進(jìn)就業(yè)中的職責(zé)與分工；構(gòu)性轉(zhuǎn)移的體制性障礙；大力加強(qiáng)人力資源能力建設(shè)。資機(jī)制，保證必要的就業(yè)和社會保障資金的需要；完善失業(yè)保險制度，持下崗失業(yè)人員自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)；完善財政專戶管理制度。特別是當(dāng)前和今后一個時期，中國正處?？欤纱藳Q定我國未來的失業(yè)壓力和就業(yè)形勢將變得更加嚴(yán)峻。系到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會政治穩(wěn)定的一個重大戰(zhàn)略問題。象，從而形成相對過剩人口。場競爭中優(yōu)勝劣汰，其結(jié)果就必然有一部分人成為相對過剩人口。于全世界勞動人口總數(shù)的30%。發(fā)展中國家根本沒有任何工作的失業(yè)人數(shù)不斷上升，此外還存在。態(tài)的人口則高達(dá)10億，其中大部分在發(fā)展中國家。中國是世界上人口最多的發(fā)展中國家，失業(yè)問題十分嚴(yán)峻。

　　

【正文】 中國最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 27 頁 共 37 頁 第三產(chǎn)業(yè)增加值每增長一個百分點，平均增加的就業(yè)崗位是第二 產(chǎn)業(yè)的 5倍。但近 10 年來，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度有所減緩，與整個經(jīng)濟(jì)增長和第二產(chǎn)業(yè)增長速度相比明顯滯后。 2020 年，第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占全部從業(yè)人員的比重僅為 %，比發(fā)達(dá)國家 6075%的比例相去甚遠(yuǎn)，與一些發(fā)展中國家 4050%的比例也有很大差距。我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的這個明顯缺陷，是造成當(dāng)前就業(yè)矛盾突出的癥結(jié)之一。為此，要采取切實可行的措施，加快第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，盡快扭轉(zhuǎn)其長期滯后的局面，充分發(fā)揮其吸納就業(yè)的巨大潛力。 —— 在企業(yè)規(guī)模上，注重扶持中小企業(yè)。中小企業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和促進(jìn)就業(yè)中具有重要 作用。目前，我國登記注冊的各類中小企業(yè)已超過 800 萬家，占企業(yè)總數(shù)的 99%以上，吸納了 75%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)人口。實踐證明，凡是中小企業(yè)多而且發(fā)展比較好的地方，就業(yè)壓力就小；凡是中小企業(yè)少而大企業(yè)多的地區(qū)，就業(yè)壓力就比較大。因此，在實施大企業(yè)、大集團(tuán)戰(zhàn)略的同時，一定要重視中小企業(yè)的發(fā)展。政府在投融資、稅收、技術(shù)服務(wù)、市場開發(fā)、信息咨詢、人員培訓(xùn)等方面，要加大對中小企業(yè)的扶持力度，使他們在吸納就業(yè)方面發(fā)揮更大的作用。 —— 在經(jīng)濟(jì)類型上，注重發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)。改革開放以來，我國個體、私營、外資等非公有制經(jīng)濟(jì)得到了 較快發(fā)展，吸納了大量人員就業(yè)。到 2020 年，個體工商業(yè)已達(dá) 2377 萬戶，從業(yè)人員 4743 萬人，注冊資金 3782 億元；私營經(jīng)濟(jì)已達(dá) 243 萬戶，從業(yè)人員 3409 萬人，注冊資本 24756 億元。個體、私營等非公有制經(jīng)濟(jì)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中已占 20%以上，吸納就業(yè)近 1億人，占城鎮(zhèn)全部從業(yè)人員的 40%以上，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、擴(kuò)大社會就業(yè) 中國最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 28 頁 共 37 頁 中發(fā)揮著愈益重要的作用。對非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要進(jìn)一步解放思想，切實轉(zhuǎn)變觀念，進(jìn)一步清除對其發(fā)展的歧視性、限制性規(guī)定，在市場準(zhǔn)入、投融資、稅收、土地使用等方面，使非公有制企業(yè)與其他企業(yè)享受同等 待遇，實現(xiàn)平等競爭。 —— 在就業(yè)方式上，重視靈活就業(yè)方式。要摒棄只有正規(guī)就業(yè)或端“鐵飯碗”才算就業(yè)的傳統(tǒng)觀念，大力發(fā)展季節(jié)工、臨時工、小時工、輪崗工等多種就業(yè)形式。社區(qū)服務(wù)特別是家政服務(wù)具有很大的就業(yè)潛力。在一些發(fā)達(dá)國家，社區(qū)服務(wù)從業(yè)人員占全社會從業(yè)人員的比重高達(dá) 3040%。我國城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)剛剛起步，許多事情沒人做。隨著老齡化社會的到來，對社區(qū)服務(wù)的需求不斷增加。要積極推進(jìn)家務(wù)勞動社會化，鼓勵發(fā)展家政服務(wù)業(yè)，以靈活的形式吸納更多的人就業(yè)。 4．全面消除城鄉(xiāng)勞動力結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)移的體制性障礙。 農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是需要全力解決的大問題，為此要盡快建立農(nóng)村剩余勞動力有效流動和轉(zhuǎn)移的新型制度框架。有關(guān)研究表明，我國 1/3 農(nóng)村勞動力處于就業(yè)不充分狀態(tài)，現(xiàn)有農(nóng)村剩余勞動力總數(shù)在 億人左右。 21 世紀(jì)初期農(nóng)村勞動力將處于新的供給高峰， 20202020年農(nóng)村將新增勞動力 6350 萬人。因此，如何解決農(nóng)村剩余勞動力的出路是事關(guān)國民經(jīng)濟(jì)宏觀全局和現(xiàn)代化進(jìn)程的一個重大戰(zhàn)略問題。 改革開放二十多年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，對農(nóng)民就業(yè)和流動的某些束縛被解除。但是，在改革城鄉(xiāng)分割制度方面仍沒有 邁開實質(zhì)性步伐，進(jìn)城后打工農(nóng)民在就業(yè)、公共服務(wù)等方面仍受到各種歧視性待遇，這在相當(dāng)程度上限制了農(nóng)村剩余勞動力的流動和向外轉(zhuǎn)移。 中國最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 29 頁 共 37 頁 因此，必須盡快推進(jìn)制度創(chuàng)新，消除對農(nóng)民進(jìn)城打工的歧視性規(guī)定，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力的合理流動。首先要取消對農(nóng)村勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制。當(dāng)前農(nóng)村勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)仍受到很多不合理限制。一些大中城市為了保證城市居民就業(yè)，限制農(nóng)民進(jìn)入某些行業(yè)和工種。農(nóng)民外出就業(yè)要辦理名目繁多的證件，面向外出打工農(nóng)民的收費(fèi)也過多、過濫。一些地方存在簡單粗暴地清退進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的做法。現(xiàn)在許多城市面臨就業(yè)壓 力，對進(jìn)城農(nóng)民工進(jìn)行適當(dāng)管理是必要的，但也要城鄉(xiāng)兼顧，控制適度，管理得當(dāng)。目前的一些做法既不符合市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭原則，也沒有真正起到引導(dǎo)農(nóng)民有序流動的作用。 為此，首先要進(jìn)一步完善和規(guī)范政府對勞動力市場的管理，清理各地區(qū)制定的對農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的不合理限制政策和亂收費(fèi)，改變重收費(fèi)、輕服務(wù)的做法。要堅決糾正簡單粗暴清退農(nóng)民工的做法。其次，要加快戶籍管理制度改革。目前，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革正在全面推開，個別大城市的戶籍制度改革也有了較大的動作。事實表明，放開戶口后并沒有產(chǎn)生消極影響。今后要進(jìn)一步加大戶籍改革 力度。從長期看，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民自由進(jìn)城。這樣有利于解決城鄉(xiāng)居民兩種身份、就業(yè)和待遇不平等的問題，有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。再次，考慮到大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)并不穩(wěn)定，需要保持流動就業(yè)農(nóng)民原有土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，使農(nóng)民形成在城鄉(xiāng)之間“雙向流動”的就業(yè)機(jī)制，這是保持農(nóng)村乃至整個社會穩(wěn)定的一個重要條件。 5．大力加強(qiáng)人力資源能力建設(shè)。 中國最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 30 頁 共 37 頁 大力加強(qiáng)人力資源能力建設(shè)，是使中國從人口大國轉(zhuǎn)變?yōu)槿肆Y源強(qiáng)國的關(guān)鍵途徑，也是解決就業(yè)問題的根本之策。世界上一些人口密度大的國家和我國一些人口稠密省區(qū)，之所以能夠充分就業(yè)和 實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，經(jīng)驗之一就是積極推進(jìn)人力資源能力建設(shè)，充分發(fā)揮人力資源對經(jīng)濟(jì)增長的決定性作用。近年來，隨著教育和培訓(xùn)事業(yè)的發(fā)展，我國勞動者的受教育程度和職業(yè)技能均有顯著提高。根據(jù) 2020 年第五次人口普查主要數(shù)據(jù)的公告，截止 2020 年 11 月，我國每十萬人中具有初中程度的人數(shù)為 33961 人，同 1990 年第四次全國人口普查的 23344人相比，上升了 %；具有高中程度的人數(shù)由 8039 人上升到 11146 人，上升了 %；具有大學(xué)程度的人數(shù)由 1442 人上升到 3611 人，上升了%。 2020 年 末，勞動年齡人口中，初中以上文化程度的比例為 52%，其中大專以上文化程度占 3%。技術(shù)工人中初級 ％，中級 35%，高級％?？傮w上看，文化水平整體偏低，特別是技能素質(zhì)偏低，是一個制約就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問題。因此，解決就業(yè)問題，不應(yīng)作為一個被動的安置勞動人口的過程，而應(yīng)看做一個主動通過人力資源能力建設(shè)，提高人口素質(zhì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的過程，從而使我國從人口大國變?yōu)槿肆Y源強(qiáng)國，把人力資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢。為此，要千方百計調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增加各級政府職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的投入，大力加強(qiáng)職業(yè)教育和培訓(xùn)， 優(yōu)化教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，提高培訓(xùn)質(zhì)量。以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技進(jìn)步對勞動者知識水平和勞動技能提出的越來越高的要求。 （三）近中期緩解失業(yè)壓力的財政政策選擇 中國最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 31 頁 共 37 頁 從西方國家政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的歷史來看，就業(yè)問題的解決與財政政策有著緊密的聯(lián)系。對就業(yè)問題的解決而言，財政政策的作用比較直接和明顯。成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家，不同的時期在財政政策取向上有不同偏重。就我國現(xiàn)階段而言，為緩解失業(yè)壓力，保證改革的穩(wěn)定環(huán)境，包括財政政策在內(nèi)的國家經(jīng)濟(jì)政策取向有必要由側(cè)重促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長向增長和就業(yè)并重轉(zhuǎn)變。 1．明確財政支持就業(yè)政 策的基本框架。 依據(jù)財政對就業(yè)的影響機(jī)制，財政支持就業(yè)政策可以分為總量性財政支持就業(yè)政策和結(jié)構(gòu)性財政支持就業(yè)政策。 總量性財政支持就業(yè)政策是指政府通過財政收入和支出直接改變社會總供給和總需求總量進(jìn)而影響就業(yè)總量的政策?？偭啃载斦哂绊懢蜆I(yè)的方向和大小取決于財政支出和收入（稅收）政策的組合方式，見表 6： 要緩解近中期失業(yè)壓力，合理的財政支持就業(yè)政策應(yīng)該是總量性和結(jié)構(gòu)性的財政政策的綜合運(yùn)用。為此，要總體設(shè)計，形成一套多層次、高效、統(tǒng)一的財政支持就業(yè)的政策體系。特別是要充分認(rèn)識社會保障和促進(jìn)就業(yè)是一個有機(jī)整體，財政支持社會保障和促進(jìn)就業(yè)是減輕市場失靈和風(fēng)險對社會和個人沖擊的手段，財政部門參與制定社會保障制度和促進(jìn)就業(yè)制度，形成政策合力，才能有效地緩解當(dāng)前和未來較長時期失業(yè)壓力。此外，今后一段時期，我國財政政策將從積極轉(zhuǎn)向穩(wěn)健，要注意把穩(wěn)健的財政政策與積極的就業(yè)政策配套運(yùn)用起來，落實和貫徹積極就業(yè)政策對國家財政提出的有關(guān)政策、資金需求，促進(jìn)就業(yè)的有效增長。 中國最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 32 頁 共 37 頁 2．完善籌資機(jī)制，保證必要的就業(yè)和社會保障資金的需要。首先，繼續(xù)加大調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)的力度，逐步增加促進(jìn)就業(yè)和社會保障的支出。目 前就業(yè)與社會保障支出占財政支出的比重為 12%左右，與國家公共財政所擔(dān)負(fù)的促進(jìn)就業(yè)和社會保障職責(zé)不相適應(yīng)，應(yīng)逐步將就業(yè)和社會保障支出占財政支出的比重提高到 1520%左右，既要在存量上適當(dāng)壓縮一般性和“越位”性支出，又要在增量上除保證法定支出外應(yīng)主要用于社會保障資金和促進(jìn)再就業(yè)資金。要注意發(fā)揮中央和地方兩個積極性，在中央財政適當(dāng)加大對地方就業(yè)與社會保障轉(zhuǎn)移支付力度的基礎(chǔ)上，督促地方政府調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增加對地方就業(yè)和社會保障方面的支出。其次，拓寬新的籌資渠道，多渠道籌集就業(yè)和社會保障資金。面對未來相當(dāng)長時期 我國就業(yè)和社會保障資金需求巨大的矛盾，現(xiàn)有的財政集中度難以承受，需拓寬新的籌資渠道，在我國盡快建立以社會保險費(fèi)（稅）為主體、財政補(bǔ)助和社會捐助等多渠道的社會保障籌資體系。目前國家已通過財政撥款建立了總額 1200 多億的社會保障儲備基金，今后還應(yīng)采取市場可接受的方式穩(wěn)妥地減持部分國有股和出售、轉(zhuǎn)讓部分瀕臨虧損的國有企業(yè)資產(chǎn)，充實社會保險積累基金；同時通過發(fā)放社會福利彩票，及將部分已經(jīng)開征的消費(fèi)稅和個人所得稅以及將要開征的遺產(chǎn)稅、財產(chǎn)稅劃出一定比例，專門用于補(bǔ)充社會保障積累基金；另外，加強(qiáng)對社會保障積累基金的多元 化投資運(yùn)營，實現(xiàn)基金的保值增值，充實社會保障基金，為應(yīng)對未來日益增長的就業(yè)和社會保障資金需求提供可持續(xù)的財力保證。 中國最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 33 頁 共 37 頁 3．完善失業(yè)保險制度，強(qiáng)化失業(yè)保險的促進(jìn)就業(yè)功能。失業(yè)保險制度雖然主要解決失業(yè)者的基本生活保障問題，但也是促進(jìn)就業(yè)的重要手段。它主要借助就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)介紹和就業(yè)指導(dǎo)途徑促進(jìn)就業(yè)。從中短期看，應(yīng)積極配合國家的就業(yè)政策，提高失業(yè)保險的促進(jìn)就業(yè)功能。首先，擴(kuò)大失業(yè)保險覆蓋面。失業(yè)保險的特征之一是普遍性，即所有有勞動能力且愿意就業(yè)的勞動者均應(yīng)包含在失業(yè)保險范圍之中。對于不愿進(jìn)入失業(yè)保險的部分自 由職業(yè)者和靈活就業(yè)人員，要加強(qiáng)宣傳教育，也要采取適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制措施（比如代扣代繳）將其納入。這既可以擴(kuò)大失業(yè)保險基金的規(guī)模，增強(qiáng)失業(yè)保險制度抗風(fēng)險的能力；又可以使每一位城鎮(zhèn)失業(yè)者在失業(yè)期間得到一定的失業(yè)救濟(jì)，有利于保持社會穩(wěn)定；也更有利于實現(xiàn)勞動力在不同區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)間合理流動，使那些國有企