【文章內(nèi)容簡介】 間的矛盾“民主化必須與制度化相匹配。中國農(nóng)村村民自治是一種制度化的民主形式，即村民自治的主體、內(nèi)容、組織形式和運作，都是根據(jù)國家相關(guān)法律制度安排的，體現(xiàn)著國家意志”在現(xiàn)階段村民自治實踐中，隨著利益訴求日益強烈，村 民的民主參與日益擴大，法律制度建設(shè)卻相對滯后，不能有效地將民眾的參與納入制度化、法治化軌道，主要表現(xiàn)為：已有村民自治制度執(zhí)行不力。《中華人民共和國村民委員會組織法》從試行到正式實施已有二十多年，各級地方政府也制定了一系列相應(yīng)法規(guī)。但是，在村民自治過程中仍然存在著種種不依法治村的現(xiàn)象，致使已有的村民自治制度得不到有力的貫徹執(zhí)行。村民自治運行制度不健全。隨著改革的深入和經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，農(nóng)村改革發(fā)展面臨著一系列新情況、新現(xiàn)象、新因素，而相關(guān)的村民自治制度建設(shè)顯得滯后，致使部分村民自治行為難以尋找到充分的制度依據(jù)，導(dǎo)致了一些無法可依的情況。村民自治的無法可依，還表現(xiàn)在缺乏可行的程序性規(guī)定。從一定意義上說，民主的精髓在于有一套嚴(yán)格、公認(rèn)和可操作的程序。由于法律過于剛性，而與法律相配套的程序又不健全，導(dǎo)致實踐中操作困難。村民自治的獎懲、救濟制度不完善。任何一項完整、理想的制度都應(yīng)該由兩部分構(gòu)成：一為規(guī)范性制度安排，二為懲戒程序性制度安排，必須是行為模式與制裁手段的統(tǒng)一現(xiàn)行村民自治制度明顯呈現(xiàn)出兩部分的分離，行為模式與制裁手段的脫節(jié)。特別是在制度建構(gòu)中只規(guī)定村級組織、村干部應(yīng)該做什么，而沒有明確地規(guī)定做或不做什么將受到何種獎勵或懲罰。對公共權(quán)力組織及村干部的行為過錯，缺少責(zé)任追究和罪錯懲罰的具體規(guī)定。此外，現(xiàn)行的村民自治制度未能對村民自治權(quán)利保護和救濟做出必要的制度安排。面對村民自治進程中的大量違法、違規(guī)事件，缺乏司法救濟的渠道和機制，由此造成近年來村民上訪和抗?fàn)幨录l發(fā)，構(gòu)成社會發(fā)展中一個重要的不穩(wěn)定因 素。(二)不斷增長的民主發(fā)展需求與相對滯后的民主發(fā)展環(huán)境之間的矛盾 村民自治推動的農(nóng)村基層民主總是在特定的環(huán)境中運作的。改革開放以來，國家不斷出臺相關(guān)法律和政策，旨在推動農(nóng)村基層民主化和村民自治的進程，廣大農(nóng)民群眾的民主積極性和民主素質(zhì)明顯增強，民主發(fā)展需求不斷提升。但是，當(dāng)前農(nóng)村社會發(fā)展中存在的種種不利于農(nóng)村基層民主發(fā)展的環(huán)境因素，嚴(yán)重影響了村民自治的發(fā)展進程，形成了種種矛盾與沖突。較為突出的是：日益強烈的民主要求與傳統(tǒng)治理方式之間的矛盾。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展以及村民自治的推進，村民群眾的民主要求日益增強，希望有更多的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。但是，傳統(tǒng)的治理體制和治理方式仍然對鄉(xiāng)村治理實踐有著深刻影響。在以權(quán)力高度集中為特點的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理方式下，管理者習(xí)慣于一個人說了算、少數(shù)人拍板、垂直型命令、強制性執(zhí)行。這種治理體制和方式在新的形勢下很容易扭曲政府與村民的關(guān)系，激化干群矛盾。我們應(yīng)當(dāng)理性地承認(rèn)，在相當(dāng)一部分農(nóng)村地區(qū)，目前的村民自治主要地停留在村委會民主選舉的環(huán)節(jié)，后選舉階段的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督基本上處于虛置狀態(tài)。因此，在村民自治實踐中，出現(xiàn)了“選舉時熱熱鬧鬧，選舉后冷冷清清”的現(xiàn)象，構(gòu)成了一種獨特的“選舉參與型”治理模式日益增長的民主參與要求與村民民主素質(zhì)較低的矛盾。民主是目的與手段的統(tǒng)一，民主作為目的是村民群眾向往和追求的。但是，要達(dá)到這一目的，卻需要村民群眾能夠運用民主，以民主的方式和手段達(dá)到民主的目的。在現(xiàn)階段中國農(nóng)村，一方面是長期壓抑的民主參與熱情極大迸發(fā)，村民群眾特別是村莊精英希望通過積極的民主參與表達(dá)自己的利益訴求。但與民主參與熱情相比，村民群眾的民主素質(zhì)相對較低，還不習(xí)慣于按民主程序行使民主權(quán)利，遵守共同制定的規(guī)則。諸如自己表決同意的事，一旦涉及個人利益、人情等因素，可以隨意推翻。民主選舉時沒有投某村干部的票，可以理直氣壯地不服從其管理。村干部選舉中，賄選和暴力等因素的不斷介入，等等。當(dāng)前農(nóng)村中較普遍地存在著的類似現(xiàn)象，反映出村民群眾的民主素質(zhì)還處在較低層面，不同程度地造成了村民自治運作過程中的非民主和失序。日益擴展的民主工作與政府支持相對薄弱的矛盾。村民自治追求的農(nóng)村基層治理民主化是政府主動推動的結(jié)果。無論是村民自治制度安排，還是農(nóng)村基層民主的實際運作，都要求政府部門的有力支持，特別是擔(dān)當(dāng)起指導(dǎo)職責(zé)。然而，從現(xiàn)階段農(nóng)村的實踐來看，政府對村級民主管理的指導(dǎo)和支持顯得較為薄弱，與村民自治過程中日益擴展的民主工作內(nèi)容和要求不相適應(yīng)。主要體現(xiàn)在：第一，政府的指導(dǎo)力量薄弱。村民自治涉及全體村民和全部村務(wù)，工作內(nèi)容多、范圍廣、種類雜，需要地方政府配備相當(dāng)?shù)娜肆斫M織和指導(dǎo)。但是，各地黨委組織部門和政府民政部門并沒有把指導(dǎo)村民自治的工作放到重要地位，專職工作人員極少。相關(guān)的政府工作人員也沒有經(jīng)過專門培訓(xùn)，缺乏指導(dǎo)村民自治的基本素質(zhì)。第二，政府的工作協(xié)調(diào)機制不足。由于村民自治和農(nóng)村基層民主建設(shè)具有很強的綜合性和系統(tǒng)性，涉及多個政府部門與群眾團體組織，往往需要黨委、政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)才能取得積極效果。但是，在現(xiàn)行政府組織體制中，缺乏協(xié)調(diào)各個相關(guān)部門工作的機構(gòu)和機制。與村民自治工作相關(guān)的部門各自為政、單獨推動，力量有限。第三，財力保障不到位。無論是開展村民自治活動，還是辦理村莊公共事務(wù)，都需要一定的財力保障。然而，各地政府用于指導(dǎo)村民自治、組織農(nóng)村基層民主建設(shè)所需要的經(jīng)費都缺乏法定來源和保障，依地方黨委政府是否重視而定。特別 是地方財政薄弱的地區(qū)，財力制約已經(jīng)成為影響村民自治發(fā)展的一個重要因素。二、現(xiàn)階段村民自治存在的突出矛盾原因分析村委會在村民自治中處于矛盾的核心地位。而村民自治中諸多問題的癥結(jié)在于“系統(tǒng)內(nèi)部分歧和沖突”，它源于主體的利益趨向以及力量對比的不同。需要指出，在中國，村民、政府、黨支部的根本利益是一致的，當(dāng)前村委會在運行中出現(xiàn)的困境，主要是由于體制尚未理順?biāo)斐?，但這種矛盾沖突并不是不可協(xié)調(diào)的。（一）村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府矛盾沖突的原因分析在村民自治中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可能成為積極推動者，也可能成為消極阻礙者。從地方政府權(quán)力角度而言，村民自治是對鄉(xiāng)村政府權(quán)力的重新劃分，不僅是地方政府管理方式的變革，而且是對地方政府利益的重新分割。它在一定程度上意味著村民從政府手中“奪取”了管理權(quán)，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村“池塘資源”處置權(quán)的喪失。為了保持對農(nóng)村強大的控制能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會想方設(shè)法干預(yù)村民自治的運行。從地方財政角度而言，分稅制的實施使中央政府的財政狀況得到了明顯好轉(zhuǎn)，而作為行政體系最末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就成了最大的受害者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但要完成上級政府下達(dá)的各項經(jīng)濟社會發(fā)展任務(wù)，要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的各種社會公共事務(wù)及自身運行所需要的大量行政費用，結(jié)果往往是入不敷出。正是出于財政壓力及對農(nóng)村資源的渴求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府試圖憑借行政權(quán)控制支配村委會，使之成為其汲取農(nóng)村經(jīng)濟資源的工具，有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）權(quán)力組織行為既遠(yuǎn)離了鄉(xiāng)民的利益，同時也遠(yuǎn)離了國家的利益，很大程度上是一個以自我權(quán)力擴張為后盾，動員轄區(qū)內(nèi)的資源，為機關(guān)工作人員尤其是權(quán)力核心成員謀取經(jīng)濟利益和政治利益最大化的相對獨立的行動者。從地方政府行為理念而言，當(dāng)前不少地方政府仍將完成上級目標(biāo)、計劃和任 務(wù)的完成情況作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“工作實績”以及決定其升降去留的一項主要指標(biāo)。當(dāng)前若僅僅依靠《村組法》所規(guī)定的指導(dǎo)或協(xié)商方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是很難支配作為自治組織的村委會，更無力通過村委會對村民完成各種征收計劃。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然會加強對村級組織特別是村委會的滲透、影響和控制，包括強有力的行政命令手段，以保證上級各項任務(wù)的貫徹落實，由此也產(chǎn)生了激烈沖突。（二）村委會與黨支部矛盾沖突的原因分析村委會是村民自我管理的群眾自治機構(gòu)，而黨支部則是中國共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村的基層組織機構(gòu)。在中國，村委會與黨支部兩者本無根本沖突。然而村兩委在權(quán)力資源配置模式、權(quán)力合法性來源渠道、權(quán)力的制度規(guī)范、權(quán)力的影響力四方面具有不同的特征，有時也會導(dǎo)致沖突。對于黨在村民自治中如何“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，同時又不干涉村民自治正常進行的內(nèi)容、方式與方法等方面，《村組法》沒有做出明確規(guī)定。這就為黨支部與村委會見仁見智、各取所需提供了過大的制度空隙，由此而衍生出種種矛盾和沖突。特別是計劃經(jīng)濟體制形成的“以黨代政”使農(nóng)村黨組織實際上成為黨政一體的行政組織，體制慣性作用使得黨支部“控制”村委會的現(xiàn)象在部分地區(qū)十分突出，加之有些黨支部書記權(quán)力欲過重，進一步加劇了兩者沖突的可能。（三）村委會與村民矛盾沖突的原因分析村民與村委會之間可能出現(xiàn)矛盾的主要原因在于村委會不能為老百姓辦實事，損害了村民的意愿。首先，無論是村民、村委會成員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)，他們都是理性的“經(jīng)濟人”，他們會盡可能地追求自身利益最大化。村民通過選舉產(chǎn)生自身利益的代言人以期實現(xiàn)自身收益最大化的目標(biāo)，同樣村委會成員也有謀求自身經(jīng)濟利益、政治前途等方面要求。當(dāng)前村民與民選村官的關(guān)系實際上是一種“委托代理”關(guān)系。在 兩權(quán)分離、信息不對稱、激勵不相容的條件下，具有風(fēng)險規(guī)避性的村官很可能采取非合作性博弈行為，如敗德行為、短期牟利行為、共謀行為，來危害委托人的合法權(quán)利。其次，在“鄉(xiāng)政村治”格局下，村委會對于作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本無行政隸屬關(guān)系，而只是工作上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系，但是由于鄉(xiāng)村關(guān)系尚未理順，村委會實際上承擔(dān)著雙重角色：它不僅要作為民選的合法組織對本地區(qū)公共事務(wù)進行管理，是民意的代表；還要接受政府的指導(dǎo)，承擔(dān)一系列“準(zhǔn)政府”的工作，如收取各種稅費等。這使得村委會背離了村民的意志，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村的“一條腿”。三、解決現(xiàn)階段村民自治中突出矛盾的對策（一）提高村民和村干部的素質(zhì)，為搞好村民自治培育合格主體要實現(xiàn)村民自治的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的目標(biāo)，合格的主體是前提和基礎(chǔ)條件。首先，要加大農(nóng)村的教育投入，普遍提高農(nóng)民的文化素質(zhì)，使農(nóng)民具備參與民主活動的能力。其次，大力開展農(nóng)村的思想政治工作并在此基礎(chǔ)上建設(shè)農(nóng)村的民主政治文化，通過有效的思想政治教育，把農(nóng)民從傳統(tǒng)的宗族意識、權(quán)力崇拜意識、依賴意識、臣屬意識、散漫意識、自私觀念和政治冷漠等落后觀念中解放出來并形成主體意識、權(quán)利意識、民主意識、法制意識等現(xiàn)代意識，使農(nóng)民逐漸形成參與民主活動的思想意識。通過思想政治教育還可以提高農(nóng)民的民主議事能力、民主決策能力、民主管理能力和民主監(jiān)督能力，使村干部能夠掌握現(xiàn)代管理方法和管理理念，不僅為村民自治打下堅實基礎(chǔ)而且也為村民自治提供內(nèi)在的推動力量。再次，現(xiàn)在村級治理的水平保持在“精英治理”的層面上，因此要大力培養(yǎng)農(nóng)村的政治精英。因為村里的問題由本村精英人物去解決比外部力量介入更容易為村民所接受。這種精英要既懂得國家政策法律法 規(guī)，又懂得現(xiàn)代管理方法，又能代表村民利益，能夠領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村走上和諧發(fā)展之路。（二）明確權(quán)責(zé)關(guān)系，最大限度地減少對村民自治的行政干預(yù)要進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府與村委會的關(guān)系，切實做到放權(quán)于村。該由村委會行使的職權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得干預(yù)，該由村上使用的資金鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得上收，該由村民會議審議的工作鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得考核。真正讓村委會有職有責(zé)有錢有權(quán)，放手工作，并向全體村民負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府要尊重群眾的民主意愿，真正實行村民直接民主選舉；要指導(dǎo)村委會獨立負(fù)責(zé)地開展群眾自治工作，嚴(yán)禁把村委會當(dāng)成下級機關(guān)，不得干涉村委會自治權(quán)的行使，對某些需要村委會協(xié)助完成的工作任務(wù)，應(yīng)當(dāng)限制在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)；要健全完善村委會自治組織、村委會工作制度，幫助村委會協(xié)調(diào)與村黨支部的關(guān)系，解決工作中遇到的各種實際困難。村委會組織要積極協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府開展工作，嚴(yán)格執(zhí)行村民委員會組織法，還權(quán)于民，決不能把村民自治搞成少數(shù)人自治。做到工作中該由村民大會或村民代表大會討論通過的事堅決由集體決定；村務(wù)公開，提高透明度；真正做到民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。（三）理順“兩委”關(guān)系，促進村民自治高效運行一是合理劃分“兩委”權(quán)限。黨支部的領(lǐng)導(dǎo)著重體現(xiàn)在政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)，重在把好方向、加強教育和監(jiān)督落實上。就是要把直接管理生產(chǎn)和全面干預(yù)農(nóng)村社會事務(wù)的功能轉(zhuǎn)變?yōu)橐赞r(nóng)村社會關(guān)懷和利益協(xié)調(diào)為中心的的功能。村委會則應(yīng)積極地在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下帶領(lǐng)村民治理好村務(wù)。根據(jù)其不同職能，合理劃分其職責(zé)和權(quán)限并嚴(yán)格執(zhí)行。二是推行“兩委”交叉任職。實踐上，“兩委”關(guān)系是個糾纏不清的問題。在積極推進“兩委”職權(quán)合理劃分的進行中，推行“兩委”交叉任職特別是村支書、村主任“一身兼”，會有效地解決“兩委”關(guān)系的問題，盡量地減少相互之間的矛盾。而且在農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱的情況下，能減少村干部 職數(shù)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，有效地調(diào)動村干部的積極性，提高工作效率，切合農(nóng)村實際。三是改革黨支部的權(quán)力生成機制?！皟晌苯徊嫒温殨粫斐纱逯Р扛蛹瘷?quán)，不利于村民自治，關(guān)鍵能否讓村民廣泛地參與到村級事務(wù)中。有效地解決辦法是，讓廣大村民直接參與村黨組織的建設(shè)，使黨支部的權(quán)力產(chǎn)生于村民，使黨支部和村委會的產(chǎn)生一樣從一開始就統(tǒng)一于村民民主。近年來，有些地方推行的村民直接參與選舉村黨支部和黨員的發(fā)展、評價辦法就是一個很好的探索，（如河北省成安縣實行的黨支部“公推直選”和“兩推兩決三公示”發(fā)展黨員制度、黨員民意否決制）使村里黨支部在推行村民自治的環(huán)境下有了民主的基礎(chǔ)，也為黨領(lǐng)導(dǎo)村民自治建立了從自身做起的一種機制。（四）加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，為村民自治奠定物質(zhì)基礎(chǔ)農(nóng)村集體經(jīng)濟是村民自治發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，只有加快發(fā)展集體經(jīng)