【文章內(nèi)容簡介】 使用及法律責(zé)任，目的是為了促進與鼓勵捐贈行為，保護捐贈資金的正常運轉(zhuǎn)。此外，還有一些法律雖然沒有明確規(guī)定慈善事業(yè)的條文，但是有些條款的規(guī)定與公益事業(yè)等捐助主體有關(guān)，例如《民法通則》、《合同法》等法律對于事業(yè)單位、社會團體的資格，做了具體的規(guī)定。第二，國務(wù)院頒布的行政法規(guī)。《基金會管理辦法》和《基金會管理條例》規(guī)定了基金會的登記管理辦法以及基金會如何運作，如何募集、使用資金；在《企業(yè)所得稅法》和《企業(yè)所得稅暫行條例》中規(guī)定，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在利潤總額12%以內(nèi)的部分，準予在計算應(yīng)納稅所得額時扣除；在《社會團體登記管理條例》、《事業(yè)單位登記管理暫行條例》中，對社會團體及事業(yè)單位的登記管理作了規(guī)定，但是總體上看，在行政法規(guī)層次上，這些規(guī)定主要是原則性規(guī)范。第三，部門法規(guī)。這類法規(guī)，主要針對各部門特殊情形而制定的與各部門、各地方相適應(yīng)的慈善法規(guī)。民政部、財政部、國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署等行政機構(gòu)都制定了相關(guān)的慈善法規(guī)。例如國務(wù)院職能部門頒布的許多部門規(guī)章，這些規(guī)章主要是針對各個不同的慈善事業(yè)主體的捐贈行為，以及在捐贈物品的運送過程中涉及的稅收作了規(guī)定，民政部頒布的《社會福利性募捐義演管理暫行辦法》、《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》、《救災(zāi)捐贈管理暫行辦法》；財政部、國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署發(fā)布的《扶災(zāi)、慈善性捐贈物資免征進口稅收暫行辦法》等等。第四，地方性法規(guī)。由于各地方經(jīng)濟發(fā)展程度不同，所以各地方根據(jù)自己的經(jīng)濟水平相應(yīng)的制定了不同的地方法規(guī)，采取了不同的管理模式和實施辦法，例如《江蘇省實施（紅十字會）辦法》、《江蘇省華僑捐贈條例》；《上海市紅十字條例》、《上海市華僑捐贈條例》；《廣東省基金會管理條例》、《廣東省社會救濟條例》等等。雖然這些法律、法規(guī)對規(guī)范我國慈善事業(yè)的發(fā)展起到一定的規(guī)范和促進作用, 但是從總體上看，我國有關(guān)慈善事業(yè)的法律制度仍滯后于慈善事業(yè)的發(fā)展需要,在現(xiàn)實中慈善事業(yè)法律法規(guī)實用性和可操作性比較差。這已成為制約慈善事業(yè)向廣度和深度發(fā)展的一個重要因素。這方面的問題主要表現(xiàn)為以下幾個方面：（一）慈善法律體系不完善，不足以規(guī)范和保障慈善事業(yè)的發(fā)展近幾年出現(xiàn)的問題表明，我國的慈善事業(yè)出現(xiàn)問題時無法對其作出及時的應(yīng)對和處理，有比較重要的一個原因就是，綜觀上述的一些法律法規(guī)可以發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行的慈善立法層次都比較低，還沒有制定出用于鼓勵和規(guī)范慈善事業(yè)運行和發(fā)展的綜合性、完整性、系統(tǒng)性的《慈善法》等基本法律。另外，目前我國尚沒有針對性、特定性的專門規(guī)范慈善組織的法律法規(guī)，包括對慈善組織的性質(zhì)定位、慈善事業(yè)運行機制、監(jiān)督機制及機構(gòu)的活動領(lǐng)域等方面, 都缺乏完善、系統(tǒng)的法規(guī)規(guī)范。而地方性法規(guī)一方面它的效力層級太低，另一方面地域性特點突出，不適于普及。因此他們也難于對整個慈善事業(yè)和所涉及的社會關(guān)系進行全面的調(diào)整，制約了慈善行業(yè)社會環(huán)境的整體改善。總之, 我國非常缺乏慈善事業(yè)的基本法律, 慈善組織制度、財務(wù)制度以及機構(gòu)的活動領(lǐng)域和救助項目都缺乏相應(yīng)的法律依據(jù), 慈善活動難以規(guī)范和統(tǒng)一。（二）法律對慈善組織主體地位有待進一步完善，慈善組織準入標準過高 以1994 年4 月中華慈善總會合法成立為標志，中國慈善事業(yè)的參與主體可以分為三類組織：一是專門的慈善機構(gòu)，最具代表性的便是中華慈善總會以及省級、縣級、鄉(xiāng)級的多級別的慈善會。二是國際性的人道主義組織，如從事人道主義求助事業(yè)的紅十字會。三是其他參與慈善活動的非營利性公益社會團體，包括中國殘疾人福利基金會（1984 年3 月成立）、中國殘疾人聯(lián)合會（1988 年3 月成立）、中國青少年發(fā)展基金會（1989 年3 月成立）、中國青年志愿者協(xié)會（1994 年12 月成立），以及一些宗教團體和工會婦聯(lián)組織等。在這三類組織中有關(guān)的立法卻不多，而作為目前高層級的法律《紅十字會法》和《公益事業(yè)捐贈法》僅僅涉及了一部分參與主體，對于專門的慈善機構(gòu)的法律主體地位并沒有作規(guī)定。雖然《公益事業(yè)捐贈法》涉及到慈善組織，但并未對其下定義，也沒有給予獨立法人的法律地位，甚至在設(shè)立基金會時，還需要出具業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定，這就說明慈善組織沒有作為一個獨立法人，在管理基金的運作必然會受制于主管單位，不能完全自主的分配基金，不利于慈善事業(yè)的發(fā)展壯大。只有《紅十字會法》對于中國紅十字會這種特殊的慈善組織給予了社會團體法人的法律地位。另外《基金會管理條例》中對基金會這一慈善組織形式做了詳盡的規(guī)范，包括對其進行定義和規(guī)定基金會的準入標準等。但是從他對基金會這一慈善組織的規(guī)定來看，不難發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)在的慈善基金會的準入門檻太高，并且本身的性質(zhì)難以定位?！痘饡芾項l例》第八條是對慈善基金會的準入標準進行規(guī)定:全國性公墓基金會的全是基金不低于800萬元，地方性公募基金會的原始基金不低于400萬元，非公墓基金會的原始基金不低于200萬元。原始基金必須到賬貨幣基金。從這一條的規(guī)定可以看出我國對慈善基金會的準入要求是很高的，注冊所需的資金數(shù)目太大且需必須到賬的貨幣基金，這就使得很多有著慈善熱情的組織和個人沒有能力來注冊基金會，也就使進行慈善活動的積極性大大減小。（三）稅法及相關(guān)法律法規(guī)對慈善捐助實際減免率過低, 執(zhí)行標準不一, 影響了企業(yè)和民眾捐贈的積極性根據(jù)我國現(xiàn)行新稅法規(guī)定,企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出, 在利潤總額12% 以內(nèi)的部分, 準予在計算應(yīng)納稅所得額時扣除。這說明我國政府在稅收方面加大了對發(fā)展慈善事業(yè)的支持, 利于企業(yè)更加積極主動的投身于公益事業(yè)，實現(xiàn)多捐少扣，但是在目前我國企業(yè)慈善捐贈行為尚處于初級階段、慈善捐贈積極性普遍不高的情形下, 12% 的捐贈免稅比例所體現(xiàn)的支持力度還是不夠高。國家稅務(wù)總局、國家財政部下文確定了幾個公益組織接受企業(yè)捐款，捐款企業(yè)可以享受免稅政策，這個政策仍然限定在一定的范圍，不是所有的公益團體都可以享受這一政策。并且目前給予慈善機構(gòu)捐贈全額免稅的，僅限于中華慈善總會與中國紅十字會等五家慈善機構(gòu)，這在一定程度上挫傷了大多數(shù)中小慈善機構(gòu)和公眾的捐助熱情。另外，在個人捐贈方面，法律有明文規(guī)定，個人在進行捐款后，可以申請對于捐款金額部分免除或者退回個人所得稅，這一點往往被廣大群眾所忽略。而且，很多人捐款之后沒有申請免稅, 除了有不了解稅法的原因之外, 也有因申請免稅手續(xù)繁瑣而放棄的，申請退稅和免稅的手續(xù)過于繁雜，在某種程度也阻礙了慈善事業(yè)的發(fā)展。（四）政府管理和監(jiān)督慈善組織的機制存在問題, 影響了善款的募集和使用效果 現(xiàn)有法律法規(guī)在規(guī)范慈善組織行為的的基礎(chǔ)上, 對于慈善組織的管理和監(jiān)督機制方面有很多缺陷, 影響了慈善組織的發(fā)展, 限制了其在構(gòu)建和諧社會中的作用, 主要表現(xiàn)在以下幾個方面: 第一, 政府在慈善組織的管理方面制約過多, 抑制了慈善事業(yè)的發(fā)展?！痘饡芾項l例》規(guī)定, 所有慈善機構(gòu)都必須有上級主管單位, 而主管單位必須是政府及其授權(quán)的組織。主管單位擁有干涉慈善機構(gòu)的權(quán)利, 其中包括負責(zé)人的推薦和任免, 大型的慈善機構(gòu)理事會通常由官員或者退休官員主導(dǎo)。這種格局導(dǎo)致了慈善組織具有了“準政府”的性質(zhì)。使有些慈善組織形同虛設(shè)或成“二政府”，削弱了慈善組織的自治性。很多的民間組織由于找不到業(yè)務(wù)主管部門, 不得不采用企業(yè)注冊登記的辦法, 使這些非營利性的組織得像營利性企業(yè)一樣納同樣的稅, 影響了慈善組織的發(fā)展。第二, 政府對慈善組織的監(jiān)督不力, 慈善組織在募集善款和使用善款方面出現(xiàn)隨意性, 造成慈善組織公信力的缺失和募集善款有限, 影響了慈善組織社會救助責(zé)任的實現(xiàn)。我國籌集的資金很大一部分來源于政府撥款，嚴重依賴由政府組織的以社會動員式的集中募捐活動，借助電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體向公眾傳播消息。這種模式是以公眾基于對政府組織的信任為基礎(chǔ)，而一些基金會的從業(yè)人員在缺乏必要的監(jiān)督時，沒有將錢真正用于慈善事業(yè)，由此造成違規(guī)使用善款、最終救助效果不明顯、慈善組織公信力弱、募集善款有限等后果也就不奇怪了。針對以上幾個問題，在我看來，有以下幾個完善我國慈善事業(yè)法律制度的立法對策：（一）提高慈善立法的層級, 制定系統(tǒng)規(guī)范的慈善事業(yè)基本法中國慈善事業(yè)發(fā)展滯后, 根本的原因不在于經(jīng)濟發(fā)展的落后和慈善資源的不足, 而在于法制的欠完備影響了慈善機構(gòu)的發(fā)育與成長。要營造真正有利于全國慈善事業(yè)發(fā)展的環(huán)境，就要盡快制定全國性的慈善基本法。這部慈善事業(yè)基本法應(yīng)當把整個社會的慈善行為都囊括在內(nèi), 但又不缺少其系統(tǒng)性、指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性。因此, 為了使慈善事業(yè)進一步社會化、專業(yè)化, 此法的基本內(nèi)容除了規(guī)定其基本任務(wù)和原則以外，還應(yīng)當包括進一步建立健全政府慈善工作機制，轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范慈善組織的進入和活動制度、促進單位，企業(yè)和個人參與捐助的積極性、增設(shè)制定解決慈善糾紛和犯罪的規(guī)定等等（二）明確慈善主體的法律地位，給予慈善機構(gòu)以獨立法人地位。慈善事業(yè)是建立在社會捐贈基礎(chǔ)之上的民營社會性救助事業(yè)。我國慈善事業(yè)基本法調(diào)整的對象應(yīng)為獨立的民間慈善組織，因此應(yīng)取消慈善機構(gòu)的登記注冊要掛靠一個業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定，對慈善機構(gòu)的性質(zhì)、使命、運作和管理模式應(yīng)作出明確規(guī)定。（三）進一步提高慈善捐助稅前免稅率，確立完善慈善捐贈激勵機制通過減免稅收等方式，鼓勵企業(yè)和個人捐款。擴大國家稅務(wù)總局批準的慈善公益組織的數(shù)量，使更多的慈善組織，享受捐贈所得稅稅前全額扣除的優(yōu)惠待遇，提升企業(yè)慈善捐贈免稅率。在個人捐贈方面，修改個人所得稅的稅收減免規(guī)定，重新規(guī)定一個比值，如果個人應(yīng)繳納的所得額低于這個比值，則在應(yīng)繳納稅收總額中扣除已捐贈的金額；如果個人所應(yīng)繳納的所得額超過這個比值，則在個人應(yīng)繳納的所得額中扣除這個比值的金額，實現(xiàn)越多捐款越少收稅，另外，還應(yīng)簡化免退稅申請的程序，提高個人慈善捐贈的積極性。并立法設(shè)定多種渠道、方式來激勵和獎勵為慈善事業(yè)做出重要貢獻的組織和個人, 獎勵方式有物質(zhì)上的, 也可有精神、名譽上的, 獎勵機制必須制度化、規(guī)范化。表彰和鼓勵個人和機構(gòu)的善舉, 發(fā)揮先進集體和個人的模范表率作用。2011年7月1日起，全新的《公益事業(yè)捐贈票據(jù)使用管理暫行辦法》開始實施，我國的捐贈開始逐漸步入規(guī)范的操作流程。另外，學(xué)習(xí)美國，鼓勵富人開辦基金會，將基金用于貧困群體、教育和文化事業(yè)，對于受助群體賦予一種法律義務(wù)，即在他們將來有能力償還受助金額時，即時償還，同時使他們樹立一種慈善捐助意識，以便幫助社會上的其他弱勢群體。把富人的捐贈行為看作對社會的貢獻，在評價企業(yè)的實力時，引入社會貢獻率的概念，作為評價企業(yè)的潛在和內(nèi)在價值的一個因素，以此提高企業(yè)的社會知名度和公眾認可度。（四）正確處理好政府與慈善機構(gòu)之間的關(guān)系慈善機構(gòu)不能是政府的附屬物, 慈善機構(gòu)與政府的關(guān)系應(yīng)由法律規(guī)定?！罢慕巧蛻?yīng)該是一個支持者、扶持者、監(jiān)督者, 而不是領(lǐng)導(dǎo)者、管理者, 應(yīng)該是伙伴關(guān)系, 是互利互助的關(guān)系?！币虼嗽诹⒎〞r要明確限定政府的權(quán)力，例如取消基金會的成立需要出具政府主管部門批準的規(guī)定。政府應(yīng)