【文章內(nèi)容簡介】 使用及法律責(zé)任，目的是為了促進(jìn)與鼓勵(lì)捐贈行為，保護(hù)捐贈資金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，還有一些法律雖然沒有明確規(guī)定慈善事業(yè)的條文，但是有些條款的規(guī)定與公益事業(yè)等捐助主體有關(guān)，例如《民法通則》、《合同法》等法律對于事業(yè)單位、社會團(tuán)體的資格，做了具體的規(guī)定。第二，國務(wù)院頒布的行政法規(guī)?！痘饡芾磙k法》和《基金會管理?xiàng)l例》規(guī)定了基金會的登記管理辦法以及基金會如何運(yùn)作，如何募集、使用資金；在《企業(yè)所得稅法》和《企業(yè)所得稅暫行條例》中規(guī)定，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除；在《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《事業(yè)單位登記管理暫行條例》中，對社會團(tuán)體及事業(yè)單位的登記管理作了規(guī)定，但是總體上看，在行政法規(guī)層次上，這些規(guī)定主要是原則性規(guī)范。第三，部門法規(guī)。這類法規(guī)，主要針對各部門特殊情形而制定的與各部門、各地方相適應(yīng)的慈善法規(guī)。民政部、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署等行政機(jī)構(gòu)都制定了相關(guān)的慈善法規(guī)。例如國務(wù)院職能部門頒布的許多部門規(guī)章，這些規(guī)章主要是針對各個(gè)不同的慈善事業(yè)主體的捐贈行為，以及在捐贈物品的運(yùn)送過程中涉及的稅收作了規(guī)定，民政部頒布的《社會福利性募捐義演管理暫行辦法》、《社會福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》、《救災(zāi)捐贈管理暫行辦法》；財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署發(fā)布的《扶災(zāi)、慈善性捐贈物資免征進(jìn)口稅收暫行辦法》等等。第四，地方性法規(guī)。由于各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，所以各地方根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)水平相應(yīng)的制定了不同的地方法規(guī)，采取了不同的管理模式和實(shí)施辦法，例如《江蘇省實(shí)施（紅十字會）辦法》、《江蘇省華僑捐贈條例》；《上海市紅十字條例》、《上海市華僑捐贈條例》；《廣東省基金會管理?xiàng)l例》、《廣東省社會救濟(jì)條例》等等。雖然這些法律、法規(guī)對規(guī)范我國慈善事業(yè)的發(fā)展起到一定的規(guī)范和促進(jìn)作用, 但是從總體上看，我國有關(guān)慈善事業(yè)的法律制度仍滯后于慈善事業(yè)的發(fā)展需要,在現(xiàn)實(shí)中慈善事業(yè)法律法規(guī)實(shí)用性和可操作性比較差。這已成為制約慈善事業(yè)向廣度和深度發(fā)展的一個(gè)重要因素。這方面的問題主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：（一）慈善法律體系不完善，不足以規(guī)范和保障慈善事業(yè)的發(fā)展近幾年出現(xiàn)的問題表明，我國的慈善事業(yè)出現(xiàn)問題時(shí)無法對其作出及時(shí)的應(yīng)對和處理，有比較重要的一個(gè)原因就是，綜觀上述的一些法律法規(guī)可以發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行的慈善立法層次都比較低，還沒有制定出用于鼓勵(lì)和規(guī)范慈善事業(yè)運(yùn)行和發(fā)展的綜合性、完整性、系統(tǒng)性的《慈善法》等基本法律。另外，目前我國尚沒有針對性、特定性的專門規(guī)范慈善組織的法律法規(guī)，包括對慈善組織的性質(zhì)定位、慈善事業(yè)運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制及機(jī)構(gòu)的活動(dòng)領(lǐng)域等方面, 都缺乏完善、系統(tǒng)的法規(guī)規(guī)范。而地方性法規(guī)一方面它的效力層級太低，另一方面地域性特點(diǎn)突出，不適于普及。因此他們也難于對整個(gè)慈善事業(yè)和所涉及的社會關(guān)系進(jìn)行全面的調(diào)整，制約了慈善行業(yè)社會環(huán)境的整體改善?？傊? 我國非常缺乏慈善事業(yè)的基本法律, 慈善組織制度、財(cái)務(wù)制度以及機(jī)構(gòu)的活動(dòng)領(lǐng)域和救助項(xiàng)目都缺乏相應(yīng)的法律依據(jù), 慈善活動(dòng)難以規(guī)范和統(tǒng)一。（二）法律對慈善組織主體地位有待進(jìn)一步完善，慈善組織準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)過高 以1994 年4 月中華慈善總會合法成立為標(biāo)志，中國慈善事業(yè)的參與主體可以分為三類組織：一是專門的慈善機(jī)構(gòu)，最具代表性的便是中華慈善總會以及省級、縣級、鄉(xiāng)級的多級別的慈善會。二是國際性的人道主義組織，如從事人道主義求助事業(yè)的紅十字會。三是其他參與慈善活動(dòng)的非營利性公益社會團(tuán)體，包括中國殘疾人福利基金會（1984 年3 月成立）、中國殘疾人聯(lián)合會（1988 年3 月成立）、中國青少年發(fā)展基金會（1989 年3 月成立）、中國青年志愿者協(xié)會（1994 年12 月成立），以及一些宗教團(tuán)體和工會婦聯(lián)組織等。在這三類組織中有關(guān)的立法卻不多，而作為目前高層級的法律《紅十字會法》和《公益事業(yè)捐贈法》僅僅涉及了一部分參與主體，對于專門的慈善機(jī)構(gòu)的法律主體地位并沒有作規(guī)定。雖然《公益事業(yè)捐贈法》涉及到慈善組織，但并未對其下定義，也沒有給予獨(dú)立法人的法律地位，甚至在設(shè)立基金會時(shí)，還需要出具業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定，這就說明慈善組織沒有作為一個(gè)獨(dú)立法人，在管理基金的運(yùn)作必然會受制于主管單位，不能完全自主的分配基金，不利于慈善事業(yè)的發(fā)展壯大。只有《紅十字會法》對于中國紅十字會這種特殊的慈善組織給予了社會團(tuán)體法人的法律地位。另外《基金會管理?xiàng)l例》中對基金會這一慈善組織形式做了詳盡的規(guī)范，包括對其進(jìn)行定義和規(guī)定基金會的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等。但是從他對基金會這一慈善組織的規(guī)定來看，不難發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)在的慈善基金會的準(zhǔn)入門檻太高，并且本身的性質(zhì)難以定位?！痘饡芾?xiàng)l例》第八條是對慈善基金會的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定:全國性公墓基金會的全是基金不低于800萬元，地方性公募基金會的原始基金不低于400萬元，非公墓基金會的原始基金不低于200萬元。原始基金必須到賬貨幣基金。從這一條的規(guī)定可以看出我國對慈善基金會的準(zhǔn)入要求是很高的，注冊所需的資金數(shù)目太大且需必須到賬的貨幣基金，這就使得很多有著慈善熱情的組織和個(gè)人沒有能力來注冊基金會，也就使進(jìn)行慈善活動(dòng)的積極性大大減小。（三）稅法及相關(guān)法律法規(guī)對慈善捐助實(shí)際減免率過低, 執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一, 影響了企業(yè)和民眾捐贈的積極性根據(jù)我國現(xiàn)行新稅法規(guī)定,企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出, 在利潤總額12% 以內(nèi)的部分, 準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除。這說明我國政府在稅收方面加大了對發(fā)展慈善事業(yè)的支持, 利于企業(yè)更加積極主動(dòng)的投身于公益事業(yè)，實(shí)現(xiàn)多捐少扣，但是在目前我國企業(yè)慈善捐贈行為尚處于初級階段、慈善捐贈積極性普遍不高的情形下, 12% 的捐贈免稅比例所體現(xiàn)的支持力度還是不夠高。國家稅務(wù)總局、國家財(cái)政部下文確定了幾個(gè)公益組織接受企業(yè)捐款，捐款企業(yè)可以享受免稅政策，這個(gè)政策仍然限定在一定的范圍，不是所有的公益團(tuán)體都可以享受這一政策。并且目前給予慈善機(jī)構(gòu)捐贈全額免稅的，僅限于中華慈善總會與中國紅十字會等五家慈善機(jī)構(gòu)，這在一定程度上挫傷了大多數(shù)中小慈善機(jī)構(gòu)和公眾的捐助熱情。另外，在個(gè)人捐贈方面，法律有明文規(guī)定，個(gè)人在進(jìn)行捐款后，可以申請對于捐款金額部分免除或者退回個(gè)人所得稅，這一點(diǎn)往往被廣大群眾所忽略。而且，很多人捐款之后沒有申請免稅, 除了有不了解稅法的原因之外, 也有因申請免稅手續(xù)繁瑣而放棄的，申請退稅和免稅的手續(xù)過于繁雜，在某種程度也阻礙了慈善事業(yè)的發(fā)展。（四）政府管理和監(jiān)督慈善組織的機(jī)制存在問題, 影響了善款的募集和使用效果 現(xiàn)有法律法規(guī)在規(guī)范慈善組織行為的的基礎(chǔ)上, 對于慈善組織的管理和監(jiān)督機(jī)制方面有很多缺陷, 影響了慈善組織的發(fā)展, 限制了其在構(gòu)建和諧社會中的作用, 主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面: 第一, 政府在慈善組織的管理方面制約過多, 抑制了慈善事業(yè)的發(fā)展。《基金會管理?xiàng)l例》規(guī)定, 所有慈善機(jī)構(gòu)都必須有上級主管單位, 而主管單位必須是政府及其授權(quán)的組織。主管單位擁有干涉慈善機(jī)構(gòu)的權(quán)利, 其中包括負(fù)責(zé)人的推薦和任免, 大型的慈善機(jī)構(gòu)理事會通常由官員或者退休官員主導(dǎo)。這種格局導(dǎo)致了慈善組織具有了“準(zhǔn)政府”的性質(zhì)。使有些慈善組織形同虛設(shè)或成“二政府”，削弱了慈善組織的自治性。很多的民間組織由于找不到業(yè)務(wù)主管部門, 不得不采用企業(yè)注冊登記的辦法, 使這些非營利性的組織得像營利性企業(yè)一樣納同樣的稅, 影響了慈善組織的發(fā)展。第二, 政府對慈善組織的監(jiān)督不力, 慈善組織在募集善款和使用善款方面出現(xiàn)隨意性, 造成慈善組織公信力的缺失和募集善款有限, 影響了慈善組織社會救助責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。我國籌集的資金很大一部分來源于政府撥款，嚴(yán)重依賴由政府組織的以社會動(dòng)員式的集中募捐活動(dòng)，借助電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體向公眾傳播消息。這種模式是以公眾基于對政府組織的信任為基礎(chǔ)，而一些基金會的從業(yè)人員在缺乏必要的監(jiān)督時(shí)，沒有將錢真正用于慈善事業(yè)，由此造成違規(guī)使用善款、最終救助效果不明顯、慈善組織公信力弱、募集善款有限等后果也就不奇怪了。針對以上幾個(gè)問題，在我看來，有以下幾個(gè)完善我國慈善事業(yè)法律制度的立法對策：（一）提高慈善立法的層級, 制定系統(tǒng)規(guī)范的慈善事業(yè)基本法中國慈善事業(yè)發(fā)展滯后, 根本的原因不在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后和慈善資源的不足, 而在于法制的欠完備影響了慈善機(jī)構(gòu)的發(fā)育與成長。要營造真正有利于全國慈善事業(yè)發(fā)展的環(huán)境，就要盡快制定全國性的慈善基本法。這部慈善事業(yè)基本法應(yīng)當(dāng)把整個(gè)社會的慈善行為都囊括在內(nèi), 但又不缺少其系統(tǒng)性、指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性。因此, 為了使慈善事業(yè)進(jìn)一步社會化、專業(yè)化, 此法的基本內(nèi)容除了規(guī)定其基本任務(wù)和原則以外，還應(yīng)當(dāng)包括進(jìn)一步建立健全政府慈善工作機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范慈善組織的進(jìn)入和活動(dòng)制度、促進(jìn)單位，企業(yè)和個(gè)人參與捐助的積極性、增設(shè)制定解決慈善糾紛和犯罪的規(guī)定等等（二）明確慈善主體的法律地位，給予慈善機(jī)構(gòu)以獨(dú)立法人地位。慈善事業(yè)是建立在社會捐贈基礎(chǔ)之上的民營社會性救助事業(yè)。我國慈善事業(yè)基本法調(diào)整的對象應(yīng)為獨(dú)立的民間慈善組織，因此應(yīng)取消慈善機(jī)構(gòu)的登記注冊要掛靠一個(gè)業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定，對慈善機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、使命、運(yùn)作和管理模式應(yīng)作出明確規(guī)定。（三）進(jìn)一步提高慈善捐助稅前免稅率，確立完善慈善捐贈激勵(lì)機(jī)制通過減免稅收等方式，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人捐款。擴(kuò)大國家稅務(wù)總局批準(zhǔn)的慈善公益組織的數(shù)量，使更多的慈善組織，享受捐贈所得稅稅前全額扣除的優(yōu)惠待遇，提升企業(yè)慈善捐贈免稅率。在個(gè)人捐贈方面，修改個(gè)人所得稅的稅收減免規(guī)定，重新規(guī)定一個(gè)比值，如果個(gè)人應(yīng)繳納的所得額低于這個(gè)比值，則在應(yīng)繳納稅收總額中扣除已捐贈的金額；如果個(gè)人所應(yīng)繳納的所得額超過這個(gè)比值，則在個(gè)人應(yīng)繳納的所得額中扣除這個(gè)比值的金額，實(shí)現(xiàn)越多捐款越少收稅，另外，還應(yīng)簡化免退稅申請的程序，提高個(gè)人慈善捐贈的積極性。并立法設(shè)定多種渠道、方式來激勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)為慈善事業(yè)做出重要貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人, 獎(jiǎng)勵(lì)方式有物質(zhì)上的, 也可有精神、名譽(yù)上的, 獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制必須制度化、規(guī)范化。表彰和鼓勵(lì)個(gè)人和機(jī)構(gòu)的善舉, 發(fā)揮先進(jìn)集體和個(gè)人的模范表率作用。2011年7月1日起，全新的《公益事業(yè)捐贈票據(jù)使用管理暫行辦法》開始實(shí)施，我國的捐贈開始逐漸步入規(guī)范的操作流程。另外，學(xué)習(xí)美國，鼓勵(lì)富人開辦基金會，將基金用于貧困群體、教育和文化事業(yè)，對于受助群體賦予一種法律義務(wù)，即在他們將來有能力償還受助金額時(shí)，即時(shí)償還，同時(shí)使他們樹立一種慈善捐助意識，以便幫助社會上的其他弱勢群體。把富人的捐贈行為看作對社會的貢獻(xiàn)，在評價(jià)企業(yè)的實(shí)力時(shí)，引入社會貢獻(xiàn)率的概念，作為評價(jià)企業(yè)的潛在和內(nèi)在價(jià)值的一個(gè)因素，以此提高企業(yè)的社會知名度和公眾認(rèn)可度。（四）正確處理好政府與慈善機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系慈善機(jī)構(gòu)不能是政府的附屬物, 慈善機(jī)構(gòu)與政府的關(guān)系應(yīng)由法律規(guī)定。“政府的角色就應(yīng)該是一個(gè)支持者、扶持者、監(jiān)督者, 而不是領(lǐng)導(dǎo)者、管理者, 應(yīng)該是伙伴關(guān)系, 是互利互助的關(guān)系?！币虼嗽诹⒎〞r(shí)要明確限定政府的權(quán)力，例如取消基金會的成立需要出具政府主管部門批準(zhǔn)的規(guī)定。政府應(yīng)