【文章內容簡介】 因為多方面的需要——或是為了發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，或是為了住宿方便，或是為了交通便利，往往有不經依法批準或違法批準而在耕地上建房的情況。依法《土地管理法》的規(guī)定，群眾的行為是違法的，是應該受到法律制裁的。于是，又出現(xiàn)了另外一種情況，土地主管部門會以罰代法，該拆除的不拆除，該沒收的不沒收，一罰了之。違法的群眾認為自己違法了，理應受到處罰，執(zhí)法者認為你違法了就該受到處罰。似乎是合情合理，實際上是行政主管部門對依法行政的誤解，其行為也是違法的。部門必須守法，只要部門守法了，就是做到了依法行政這種認識大都存在于各級政府的領導者思想中。有不少領導往往強調，某某部門必須依法辦事、依法行政，只要你們能依法行政就可以了。似乎我們的各級政府不在依法行政的要求之內。事實上，依法行政的主體必須包括各級政府，更包括各級政府的各位領導。處罰追究責任的誤區(qū)這個誤區(qū)來源于上一認識誤區(qū)。有一些政府領導或地方黨委的領導認為依法行政是各個政府部門的事情。所以，一旦一些部門出現(xiàn)了違法行政的事情，被追究責任的往往是部門的領導、主管領導和具體當事人，很少涉及到政府領導或黨委領導。其實，在很多情況下，部門的違法行為是由地方黨委和地方政府的主要領導或主管領導直接授意、直接參與、直接干預導致的違法。而在追究責任時，這些領導則“逍遙法外”，更使一些領導的認識繼續(xù)認為只要部門不違法，就是做到了依法行政。如此下去，依法行政則永遠是一句空話。對“全社會法制觀念”的誤解我們有些領導說依法行政時，一定會強調增強全社會法制觀念的重要性、必要性、迫切性。但一遇到具體事情，可能就回忘記了自己也在“全社會”的范疇之中，便會做一些違法亂紀的事情，那么多的領導干部因為貪污、受賄、行賄等墮落就是這方面的例證。以權代法、以權謀私、依罰執(zhí)法和行政不作為以權代法——封建意識影響下的人治表現(xiàn)。我們有些干部、特別是某些領導干部，以言代法、以權代法。有的執(zhí)法人員，徇私枉法，辦人情案，在人情和金錢面前，大事化小、小事化了。有些問題法律早有規(guī)定，他們在執(zhí)行中卻以某領導的講話為依據。以權謀私——市場經濟條件下違法行政的新特點。特別值得一提的是打著為“公”旗號，謀取個人和小團體利益的違法行政行為。有以下表現(xiàn)：一是集體做出違法行政決定，以國家賦予的行政管理權為小集團謀取不正當利益。二是利用合法的手段謀取不義之財。三是集體造假，虛報瞞報，有的領導班子在政治上造假，有的在財務上瞞報。（單位私設小金庫等）依罰執(zhí)法——經濟利益驅動下的畸形行政行為?！盁o處不罰”，如公安部門查處違反治安管理行為時，任意加大罰款額；公路管理部門隨意查扣車輛，罰款后放行等等，不管有沒有處罰資格，有沒有處罰依據。所謂“執(zhí)法”歸結于一個“罰”字。政府機關和工作人員的瀆職不作為行為。也是依法行政的攔路虎。由于他們有令不行，有職不盡，因而給國家和人民造成巨大損失。這些行為和現(xiàn)象，都與依法行政的基本要求相背離。各級政府和政府各部門都要善于把依法行政的基本原則和要求，貫穿、滲透于改革、發(fā)展和穩(wěn)定的各項工作中去，善于運用法律規(guī)范與法律原則，處理和解決政府工作中的各種實際問題。五、依法行政認識誤區(qū)的原因上述對依法行政的認識誤區(qū)，原因是多方面的，概括起來主要有以下幾種：習慣性原因主要因為我國是建國后一直實行計劃經濟，在這種經濟體制下，各級政府和政府各級部門的領導和負責人習慣于指揮型、命令型、強制型的行政管理模式，總認為自己的決策就是法律法規(guī)，想怎么執(zhí)行就怎么執(zhí)行。所謂的依法行政也就是人民群眾的遵紀守法，而并非自己的依法執(zhí)法、依法管理。存在這種思想的行政領導應該還是大有人在的。思想性原因主要是指一些政府和政府部門負責人一旦掌握了一定的職權，就把這種權力據為已有，逐步地從人民的一面走向背離人民的一面，丟掉了全心全意為人民服務的宗旨觀念，不是按照“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的要求，正確行使自己手中的職權，保護好、發(fā)展好、維護好黨和國家的利益、人民群眾的利益，而是以權謀私、假公濟私。而為了達到這個目的，他們往往置法律于不顧，我行我素，隨心所欲，甚至是令不行禁不止，為所欲為、不擇手段。當然有這種思想的領導在依法治國、建立法制政府的今天，他的行為也是行不通的。政績觀原因主要是指一些政府領導和政府部門負責人的政績觀錯位，導致他們在行使職權時，只考慮是否有利于為自己創(chuàng)造政績，而忽視或放棄了依法辦事。素質性原因這里的素質單指一個領導的法律素質，一方面是缺乏法律意識；另一方面是指法律知識貧乏，做什么事情只考慮出發(fā)點，目的性和為達到目的而采取的措施，而不知道自己的決策和行為是否符合法律。六、實現(xiàn)依法行政的基礎保障針對上述對依法行政認識誤區(qū)和原因的分析，要實現(xiàn)依法行政必須有以下幾個基礎條件作保障：思想基礎其核心是“國家的一切權力屬于人民”、“全心全意為人民服務”、“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”。這是《憲法》規(guī)定的基本原則，這是《黨章》規(guī)定的根本宗旨，這是毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想對黨員干部和國家工作人員提出的基本要求。因此，在推進依法治國和依法行政的過程中也必須把這些根本要求作為最基本的思想要求和思想基礎。否則，依法行政的目的性特征就不能得到體現(xiàn)。河南省交通廳曾有三任主要領導在行使職權的過程中，連續(xù)落馬敗陣，究其原因就是背離了這個思想基礎，不但沒有建設好依法行政的部門，連自己的政治生命也葬送了。所以，要實現(xiàn)依法行政，必須把“黨和國家的一切權力屬于人民”、“全心全意為人民服務”、“權力為民所用、情為民所系、利為民所謀”作為第一個基礎條件保障。理論基礎其核心是解放思想、實事求是、與時俱進的思想路線。為什么強調這一點？簡單說，實施依法治國方略，建設法制政府。推進依法行政，是社會發(fā)展的需要，是建立社會主義市場經濟體制的需要，換句話說是時代的需要，這就要求我們必須有與時俱進的精神。前文已經分析我們的一些領導之所以對依法行政的認識存在誤區(qū)其原因之一就是受傳統(tǒng)的、習慣的思想和理論的影響。因此，在推進依法行政的過程中，也必須用先進的理論作為先導，必須堅持與時俱進。法制基礎在我國的社會主義法制建設中有一項基本方針，即“有法可依、有法必依，執(zhí)法必嚴、違法必究”，這應該是推行和實現(xiàn)依法行政的法制基礎。這一基礎應該包括以下幾個層次：一是“有法可依”。目前在我國的行政法律法規(guī)中已經形成了以《憲法》為基本法，以行政訴訟、行政處罰、行政復議、行政許可、國家賠償、公務員行為規(guī)范等為主的行政法律體系，應該說我們基本做到了“有法可依”。二是“有法必依”。這一點也包含兩層意思：一是作為公民無論是領導干部還是普通群眾都必須知法、懂法、守法。二是作為各級政府、政府各部門和司法部門都必須做到“有法必依”。否則，有法不依等于無法。曾有這樣一個事例：某外商看中了某市的投資環(huán)境，意欲在該市投巨資建項目，外商在最后一次考察后對該市市長說：“我們很滿意貴市的投資環(huán)境，相信我們的合作會很成功?！笔虚L聽后真是喜形于色，無以言表。恰在此時，外商收到了母親病危的消息，需要立即回國與病危的母親見面。而當時出境的最后一次航班離起飛時間只剩下一個小時的時間且沒有了機票。外商很著急，市長就指示秘書無論如何也得讓外商乘機回因。秘書忙活了一陣子竟沒有弄到機票，市長很惱火：“象你這樣的辦事效率咋能叫外商滿意！”他一邊惱火著訓秘書，一邊乘車直奔機場，到了機場市長果然讓外商拿到機票登了上飛面。臨別時外商對市長說：“一周后我會給您準確的答復?！惫嬉恢芎螅虚L接到了外商的電報，市長手舞足蹈地打開電報，卻又不下子癱坐下來。原來，電報上寫著這樣的內容：“尊敬的市長先生，我十分感謝您讓我見到母親一面。我也十分佩服您卓越的辦事能力，但對在貴市的投資深表遺憾，因為我們很難放心您卓越的辦事能力?！边@個例子說明什么，只能說明以權代法、權大于法帶來的后果不堪設想的。現(xiàn)實中有法不依的各級領導比比皆是，他們往往憑借自己“卓越的辦事能力”，辦不該辦的事，辦不能辦的事，辦違法的事，直接妨礙依法行政的推行。三是“執(zhí)法必嚴、違法必究”?，F(xiàn)實中有不少執(zhí)法不嚴的例子，有些是一個人因素，有些是政策因素，有些則是故意放縱。所以，要實現(xiàn)依法行政必須做到“執(zhí)法必嚴、違法必究”。道德基礎這里主要指各級政府領導和政府各部門的工作人員必須有良好職業(yè)道德。當然，修筑依法行政的道德基礎最關鍵的是抓好領導干部的反腐倡廉、廉潔自律工作，要修官德、正官德。古人曰：“民不畏君嚴，而畏吾廉?！彼?，在修官德、正官德中必須強調領導干部的廉潔從政，自覺抵制拜金主義、享樂主義和各種腐朽生活方式的侵蝕，防微杜漸，防患于未然，警鐘長鳴，慎獨慎行，只有這樣才有建立起人民信賴廉潔政府，只有這樣的官德才能推進法制政府的建立，才能有利于依法行政的實現(xiàn)。樹立依法行政意識 提高依法行政水平依法治國主要包括兩個方面，一是政府依法對人民進行有效的管理，保證社會健康發(fā)展和良好秩序；二是人民通過憲法和法律對國家機關及其工作人員進行有效的監(jiān)督管理。這兩方面落實到一個基本點，就是政府的權力要依法設置，政府管理社會的活動要依法進行。前面我們已經講到，依法行政是依法治國的核心。這是因為行政機關負責管理國家政治、經濟、文化和社會各方面的事務，涉及公民從生到死、從工作到生活的各個方面，范圍極其廣泛。法治的社會要求所有管理活動都必須依法行事，國家80％以上的法律法規(guī)都要靠行政機關去執(zhí)行。所以，行政機關執(zhí)法的狀況直接影響法律的權威和尊嚴，關系到法治的存亡。如果行政機關不依法辦事，就很容易給公民和社會造成危害。因為行政權是國家諸權力中最有力量、最活躍的權力，政府機關不僅人數最多、機構最大、管理范圍最廣，而且與人民群眾的關系也最密切、最直接，特別是行政權帶有強制性、命令性和較大的自由裁量權，因此，它比其他權力更具有擴張性和侵犯性，更容易發(fā)生權力的濫用。行政權的特點，決定了依法行政又是依法治國的難點。依法行政之所以在我國成為難點，還受我國的歷史發(fā)展的特點和傳統(tǒng)的影響。數千年的封建社會，使我國人治、特權思想嚴重，“官本位”觀念突出，依法行政意識和公民依法維護自己合法權益的意識不夠強。建國后，我國長期實行高度集中的計劃經濟體制，人們主要依靠政策來辦事，因而行政機關工作人員缺少應有的法律素質。正是這種先天的不足再加上后天的缺陷，使依法行政成了我國推進依法治國，建設法治國家的主要難點。實行依法行政，作為現(xiàn)代法治國家政府行使權力的基本準則，它要求一切政府機關必須從依靠政策向依靠法律轉變。這對于長期習慣于使用行政手段的管理者來說，確是一個新的課題，許多人對此感到生疏、不習慣、不適應，甚至不愿意。主要表現(xiàn)：一是某些領導干部擔心法律會限制或制約自己手中的權力。他們怕自己的個人權威會被法律的權威所代替，手中的權力會被法律所制約甚至削弱，因而在心里抵觸依法辦事，而喜好發(fā)號施令，顯示個人的權威。二是擔心法律太繁瑣，會影響行政管理的效率。在一些人看來，行政機關每天都要處理大量繁雜的事務，法律雖好，但嚴格執(zhí)行起來太麻煩，遠不如開會、發(fā)文件，甚至打個電話來得方便快捷，因而在實際工作中，自然而然就采取習慣做法，將法律丟到一邊。三是擔心依法辦事會惹出麻煩。一些人認為，按傳統(tǒng)方式辦事，