【文章內(nèi)容簡介】 定了２８０多部法律，國務(wù)院制定了７００多部行政法規(guī)，地方政權(quán)機(jī)關(guān)制定了４０００多部地方性法規(guī)，其中大約有８０％的法律法規(guī)是要由行政機(jī)關(guān)去貫徹落實(shí)的。因此，依法治國能否取得成效，主要取決于能否依法行政。必須加強(qiáng)依法行政的法制建設(shè)，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在日常公共事務(wù)中嚴(yán)格做到依法辦事，做到政令暢通，執(zhí)法如山，有令必行，有禁必止。這樣，依法治國的原則才能通過政府行為落實(shí)到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。三、依法行政的重點(diǎn)和關(guān)鍵依法行政的重點(diǎn)是依法治官，而不是治民，是依法治權(quán)，而不是依法治事這也是依法行政的難點(diǎn)，“刑不上大夫，禮不施庶民”是我國封建法的本質(zhì)。受這種觀念根深蒂固的影響，我們一些領(lǐng)導(dǎo)和干部一提起法治，就自覺或不自覺的首先想到的是治理老百姓，而很少首先想到是治官、治權(quán)。我們必須從思想上和觀念上明確，依法治國，依法行政，首先要依法治官、依法治權(quán)。要認(rèn)識(shí)所有政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部自己身份的二重性和手中權(quán)利的二重性：就是本質(zhì)上我們是人民的公仆，同時(shí)又是人民建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)者；我們手中的權(quán)利本質(zhì)上是屬于人民的，同時(shí)這種權(quán)利主要是通過我們來行使的。我們一定要始終保持清醒的頭腦，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，擺正自己與人民的關(guān)系，正確看待和運(yùn)用手中的權(quán)利。如果不是這樣，人民的公仆就有可能變成人民的主人，人民的權(quán)利就有可能轉(zhuǎn)化為個(gè)人的權(quán)利，就會(huì)產(chǎn)生消極腐敗現(xiàn)象。依法行政的關(guān)鍵是嚴(yán)格執(zhí)法行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是嚴(yán)格按照法律規(guī)定的權(quán)限認(rèn)真履行法定程序。胡作非為不行，不作為也不行，程序是看不見的政務(wù)，尤其要重視法定程序，切實(shí)樹立依法行政，就是以程序行政，“違反法定程序也是嚴(yán)重違法”的觀念。要嚴(yán)格執(zhí)法必須注意以下幾個(gè)問題。一是關(guān)于職權(quán)法定。職權(quán)法定是行政法最重要的基本原則之一。其基本含義是：行政機(jī)關(guān)在管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)中，只能行使法律授予與其職能相一致的權(quán)利，因而成為職權(quán)。職權(quán)與公民個(gè)人的權(quán)利不同，只有法律授予的權(quán)利行政機(jī)關(guān)才能行使，否則就是越權(quán)。當(dāng)然，法律禁止的行為，行政機(jī)關(guān)就更不能做。行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的原則是，只有法律授予的權(quán)力才能行使。法無明文授權(quán)不得為。理由十分簡單，行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是人民意志的執(zhí)行機(jī)關(guān)，人民通過權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律，授予行政機(jī)關(guān)以行使權(quán)力。人民沒有通過法律授予的，行政機(jī)關(guān)當(dāng)然無權(quán)行使。這就是職權(quán)法定原則。職權(quán)法定原則反映了行政權(quán)力的有限性和法定性，是所有行政機(jī)關(guān)工作人員，包括一切領(lǐng)導(dǎo)干部和普通公務(wù)員在行使行政權(quán)利時(shí)，都必須懂得和始終恪守的基本準(zhǔn)則。認(rèn)為自己的權(quán)力是無限的，只要法律沒有禁止就無所不可為的觀點(diǎn)，是違背社會(huì)主義法制基本準(zhǔn)則的。二是關(guān)于不作為、職權(quán)與職責(zé)。行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)與公民權(quán)利的另一重大區(qū)別在于能否不作為和放棄權(quán)利。職權(quán)法定原則指的是行政管理活動(dòng)的范圍，說明行政機(jī)關(guān)作出行為時(shí)，不能超越職權(quán)。但權(quán)力機(jī)關(guān)授予行政機(jī)關(guān)以行政權(quán)力，是要求行政機(jī)關(guān)運(yùn)用它去完成某一使命，否則就沒有必要授予其權(quán)力。正因此，行政權(quán)力就不僅僅是享有某項(xiàng)職權(quán)，同時(shí)也是承擔(dān)義務(wù)。行政機(jī)關(guān)在享有某一職權(quán)的同時(shí)，就承擔(dān)了合法行使職權(quán)的義務(wù)，即職責(zé)。職權(quán)和職責(zé)是同時(shí)并存的，不完成使命就是失職。對(duì)行政機(jī)關(guān)的不作為行為要追究法律責(zé)任，這就是行政權(quán)力的特點(diǎn)所在。它與公民的權(quán)利不同，公民的權(quán)利是一種自主決定的權(quán)利。權(quán)利主體可以享有，也可以放棄，國家對(duì)此給以許可和保障，任何國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民均不能干涉。行政機(jī)關(guān)的職權(quán)雖然也是法律授予，其活動(dòng)受到國家的保護(hù)，任何人不得干涉，但行政機(jī)關(guān)工作人員卻不能放棄職權(quán)。正因如此，如果行政機(jī)關(guān)工作人員擅自放棄職權(quán)，不履行法定職責(zé)時(shí)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)將追究其失職的責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，要追究其刑事責(zé)任；在影響公民權(quán)利行使時(shí)，公民也可以向人民法院提起行政訴訟。三是關(guān)于自由裁量。依法行政要求行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行使職權(quán)。但是，現(xiàn)實(shí)生活是無限豐富、復(fù)雜、多變的，法律規(guī)定總是有限的，不能包涵、預(yù)測、窮盡一切，這就產(chǎn)生了法律規(guī)定與法律適用之間的差距問題。行政法上解決這一差距的辦法是，將行政行為分為羈束裁量與自由裁量兩類。對(duì)變化不多，需要嚴(yán)格統(tǒng)一的事項(xiàng)法律作出明確具體的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)只能照規(guī)定辦事，沒有選擇的余地，這就是羈束裁量。這類裁量很多，如果行政機(jī)關(guān)不按羈束規(guī)定行使職權(quán)，就是違法。例如，稅收中有一些數(shù)額規(guī)定就十分具體，沒有任何上下活動(dòng)的余地。對(duì)情況復(fù)雜，需要行政機(jī)關(guān)視具體情況有所變化的，法律常常在范圍、條件、種類、幅度等方面作一些靈活的規(guī)定，使行政機(jī)關(guān)在適用時(shí)按不同情況作不同處理，這就是自由裁量。典型的如治安管理處罰條例，規(guī)定處罰的種類有三，警告、罰款、拘留；其幅度為罰款1至200元（除賭博、吸毒、賣淫），拘留1至15天。治安管理處罰條例規(guī)定了各種處罰名稱和與之相適應(yīng)的處罰條件，進(jìn)而規(guī)定可供選擇的處罰種類和幅度，允許行政機(jī)關(guān)根據(jù)不同情況有靈活處理的余地，這對(duì)于行政管理適應(yīng)變化多端的實(shí)際情況是有好處的。行政機(jī)關(guān)的處理如果超過了自由裁量的范圍，如治安處罰以外再處以吊銷營業(yè)執(zhí)照，或罰款200元，拘留16天，就都是違法的行政行為，應(yīng)予撤消。必須指出，自由裁量并不是無限的、絕對(duì)的自由，而是指法律規(guī)定一定的條件和范圍，在此法定的范圍內(nèi)有選擇的余地。因此，自由裁量權(quán)的存在和依法行政并不矛盾。行政管理必須法制化行政管理法制化是指在行政管理的一切主要方面和主要環(huán)節(jié)，都要遵循社會(huì)主義法制的要求，符合法律管理的規(guī)律和特點(diǎn)。一是行政管理法制化是為我國國家性質(zhì)、政治體制所決定的。我國是社會(huì)主義國家，是人民當(dāng)家做主的國家，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)。我國的政治體制是人民代表大會(huì)制。行政機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。就行政權(quán)力的來源而言，是來自人民，來自人民代表大會(huì)。根據(jù)憲法規(guī)定，我國行政機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，也就是執(zhí)行人民意志的機(jī)關(guān)。人民通過人民代表大會(huì)表達(dá)其意志。表達(dá)意志的最基本的形式是立法。執(zhí)行法律，按照社會(huì)主義法制的要求行使行政權(quán)力，這是我國國家性質(zhì)和政治體制對(duì)行政機(jī)關(guān)最基本的要求。二是行政管理法制化是建立市場經(jīng)濟(jì)的必然要求。市場經(jīng)濟(jì)在一定意義上是法制經(jīng)濟(jì)。從法律的角度說，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是一種命令經(jīng)濟(jì)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期也有法律，但由于企業(yè)是政府的附屬物，行政機(jī)關(guān)常常直接掌握企業(yè)的人、財(cái)、物、產(chǎn)、供、銷，因此，行政命令常常具有最高的權(quán)威性和最終決定性。但市場經(jīng)濟(jì)不同，企業(yè)一旦真正成為獨(dú)立的市場主體，其活動(dòng)只能受法律的調(diào)節(jié)和拘束，行政命令失去了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的威力。要規(guī)范、影響經(jīng)濟(jì)的變化和發(fā)展，就只能依靠法律。只有依靠法律的規(guī)范性和普遍性，才能建立起市場主體的活動(dòng)和競爭規(guī)則；也只有依靠法律做出的行政命令，才有法律強(qiáng)制力的保障。世界發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)已充分證明，市場經(jīng)濟(jì)只能是法制經(jīng)濟(jì)，行政權(quán)力在建立和健全市場經(jīng)濟(jì)的過程中，在影響、調(diào)控、干預(yù)、管理市場主體的活動(dòng)中，都必須充分遵循法制的要求。只有這樣，才能最終形成一個(gè)統(tǒng)一的、穩(wěn)定的、有良好秩序而又充滿活力的市場經(jīng)濟(jì)體制。三是行政管理法制化是建立法制國家的核心。建立社會(huì)主義法制國家，是我國法制建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。法制國家是一個(gè)全面的要求，它要求公民、法人、機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)人，都應(yīng)嚴(yán)格依法辦事，形成一個(gè)人人守法，依法享受法律規(guī)定的權(quán)利，依法履行法律規(guī)定的義務(wù)的法制社會(huì)。也就是說，所有人的行為，都必須“法制化”，在這些“法制化”中，關(guān)鍵、核心是行政管理的法制化。這是因?yàn)?，首先，雖然民事關(guān)系的存在要比行政關(guān)系更為廣泛，但在現(xiàn)代社會(huì)中，相當(dāng)多的民事關(guān)系都要直接間接受到行政管理的影響、干預(yù)。即使最簡單的婚姻關(guān)系，也要由民政部門登記。很多民事行為要經(jīng)行政機(jī)關(guān)確認(rèn)或?qū)徟?，很多民事糾紛可由行政機(jī)關(guān)先作出裁決等等。在這里，這些行政管理行為的法制化，顯然是十分重要的。否則就會(huì)影響民事關(guān)系的正常發(fā)展。其次，在公民、法人或其他組織與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系方面，行政機(jī)關(guān)的行為是否法制化，顯然是矛盾的主要方面，沒有行政管理行為的法制化，就無法要求被管理者行為的“法制化”。因此，在建立法制國家的過程中，行政管理法制化是其中最重要的內(nèi)容之一，而行政管理法制化的核心是依法行政。行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的依據(jù)，有實(shí)體法，有程序法實(shí)體法是規(guī)定行政權(quán)的，程序法是規(guī)定行使行政權(quán)的程序的。二者相輔相成，缺一不可。有的同志重實(shí)體、輕程序，以為有權(quán)即可辦事，至于怎么辦，那是無關(guān)緊要的。這起碼是一種誤解。從實(shí)際情況看，不嚴(yán)格依照法定程序辦事，就難以保證行政權(quán)的正確行使，甚至可能導(dǎo)致濫用權(quán)力，欺侮老百姓，扼殺社會(huì)生產(chǎn)力。這是很值得引起我們高度重視的。有的同志認(rèn)為行政程序礙手礙腳，由于怕違法、怕當(dāng)被告、怕賠償，于是產(chǎn)生消極情緒，束手束腳，該管的事也不管了，這也不對(duì)。法律規(guī)定了，不按規(guī)定辦就是違法，不作為和亂作為都是違法的。需要明確的是，行政程序既是對(duì)濫用行政權(quán)的制約，也是對(duì)正確行使行政權(quán)的保障，兩方面結(jié)合起來，對(duì)于維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)至關(guān)重要。總之，整個(gè)政府法制工作，立法也好，執(zhí)法也好，執(zhí)法監(jiān)督也好都要深刻領(lǐng)會(huì)我們的人民民主專政的國家制度和社會(huì)主義社會(huì)制度的本質(zhì)，切實(shí)地而不是口頭地、全面地而不是片面地理解建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要意義。以大多數(shù)人民的最大利益為根本原則，不僅要嚴(yán)格依照法定程序切實(shí)履行法定職權(quán)，而且要注重實(shí)踐檢驗(yàn)，講求執(zhí)法后果，通過依法行政，落實(shí)到為人民服務(wù)，為基層服務(wù)，為解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力服務(wù)。四、依法行政中的認(rèn)識(shí)誤區(qū)正確理解依法行政的基本涵義，實(shí)踐中需要糾正以下錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)：依法行政就是依法治理社會(huì)依法行政要解決的是行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的合法性問題，規(guī)范的是行政權(quán)力而不是老百姓。依法行政規(guī)定的是行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，而不是權(quán)力。依法行政的含義是指國家的公共管理活動(dòng)必須依法進(jìn)行, 符合法律的規(guī)定, 依法去管行政機(jī)關(guān)及其工作人員,而不是用法去治行政相對(duì)人?？朔陨襄e(cuò)誤認(rèn)識(shí)，必須徹底拋棄傳統(tǒng)的“官本位”觀念，樹立“民本位”的觀念，切實(shí)認(rèn)識(shí)到行政權(quán)力來源于人民，認(rèn)識(shí)到依法行政是人民對(duì)行政機(jī)關(guān)的要求。依法行政就是按照行政機(jī)關(guān)制定的部門規(guī)章或文件規(guī)定“行政”目前，在實(shí)踐中存在著“部門利益法制化”的現(xiàn)象，某些行政機(jī)關(guān)熱衷于通過制定效力較低的部門規(guī)章或規(guī)范性文件，擴(kuò)大本部門行政權(quán)力，維護(hù)本部門利益。從而出現(xiàn)部門規(guī)章和規(guī)范性文件互相打架、甚至與上位法規(guī)定不一致的現(xiàn)象。需要指出的是，依法行政所依之法必須是符合法制統(tǒng)一原則的，僅依“從部門利益出發(fā)制定的規(guī)章或規(guī)范性文件行政”不是依法行政。群眾必須守法，群眾守法了，政府部門才能依法行政例如，在農(nóng)村宅基地管理中常有這樣的例子，一些農(nóng)戶因?yàn)槎喾矫娴男枰蚴菫榱税l(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，或是為了住宿方便，或是為了交通便利，往往有不經(jīng)依法批準(zhǔn)或違法批準(zhǔn)而在耕地上建房的情況。依法《土地管理法》的規(guī)定，群眾的行為是違法的，是應(yīng)該受到法律制裁的。于是，又出現(xiàn)了另外一種情況，土地主管部門會(huì)以罰代法，該拆除的不拆除，該沒收的不沒收，一罰了之。違法的群眾認(rèn)為自己違法了，理應(yīng)受到處罰，執(zhí)法者認(rèn)為你違法了就該受到處罰。似乎是合情合理，實(shí)際上是行政主管部門對(duì)依法行政的誤解，其行為也是違法的。部門必須守法，只要部門守法了，就是做