【文章內(nèi)容簡介】 貫徹落實國家新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略，國家將在財政、稅收、投資、金融、產(chǎn)業(yè)、土地等方面進一步完善扶 持政策,進一步加大資金投入,進一步體現(xiàn)項目傾斜。根據(jù)會議精神，近日，國家發(fā)改委公布了今年新開工的23個西部重點投資項目，總規(guī)模達6822億元，較前10年西部大開發(fā)年均投資總額增長3倍有余，這顯示出西部大開發(fā)力度的進一步加大。這些投資對西部乃至全國經(jīng)濟與社會發(fā)展將帶來巨大的推動力，助推經(jīng)濟平穩(wěn)、快速發(fā)展?？偟恼f來，國家對投資拉動經(jīng)濟發(fā)展的重視以及西部大開發(fā)戰(zhàn)略的進一步推進實施，將成為我市投融資平臺發(fā)展的重大機遇。三、政府投融資平臺面臨的挑戰(zhàn)2009年3月，中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等金融工具，拓寬地方政府投資項目的配套資金融資渠道”，這被地方政府視為對地方政府投融資平臺的肯定和鼓勵。2009年以來，各地方政府紛紛搶抓發(fā)展機遇，積極發(fā)揮國有資本對市場資源配置的引導作用，激活政府資源的資本屬性、盤活存量國有資產(chǎn)，通過融資平臺籌措了大量的項目建設資金。據(jù)有關(guān)方面初步統(tǒng)計，訖至2009年底，全國共有各級政府及其部門投融資平臺達8000家左右，其中70%以上為縣區(qū)級平臺公司。2008年初，全國各級地方政府的投 融資平臺負債為1萬億元，到2009年末，迅速上升至6萬億元，其中絕大部分來自銀行貸款，負債率普遍超過80%以上,投融資平臺資本金普遍欠缺且償債能力不足。據(jù)央行統(tǒng)計，截至2009年末，%，%.；中國銀監(jiān)會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，至今年6月末，銀行新增貸款中，仍有約40%流向地方政府融資平臺。地方政府投融資平臺的增信措施與地方財政收入和支付能力密切相關(guān)，形成了財政隱性擔保以及連帶的金融風險。這一多年累積的風險在09年實施積極財政政策和適度寬松的貨幣政策背景下，被進一步放大。對于政府投融資平臺的風險監(jiān)控與防范，一直以來都是業(yè)界研究的主要方向。隨著今年國家宏觀調(diào)控政策及財政、貨幣政策的調(diào)整，地方政府投融資平臺的負債表現(xiàn)引起了國家的高度關(guān)注。2010年1月19日，在國務院第四次全體會議上，國務院總理溫家寶把“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險”列入今年宏觀政策方面重點抓好的工作之一。此后，十一屆全國人大三次會議上溫家寶總理做《政府工作報告》時再次指出：“切實加強政府性債務管理，增強內(nèi)外部約束力，有效防范和化解潛在財政風險?！边@一信號反映出國家將開始著手防控地方政府投融資風險。此后國家監(jiān)管層出臺的一系列政策，不斷進行風險提示和監(jiān) 管指引，將地方政府投融資行為的約束和監(jiān)控納入實質(zhì)性解決階段。首先，中國銀監(jiān)會針對地方政府融資平臺授信連續(xù)發(fā)出指導意見，要求各商業(yè)銀行對地方政府投融資平臺進行清理和上報，并對已辦理的存量項目逐戶“拆包”審查評估，同時嚴格防范地方政府融資平臺授信風險。此后，各大商業(yè)銀行紛紛下發(fā)指導文件，普遍對地方政府投融資平臺的信貸采取緊縮和嚴控的政策，提高授信審查門檻，嚴格清理和排查已發(fā)放貸款，加快存量貸款回收保全，并且對“政府融資平臺貸款項目”理財產(chǎn)品也開展清理。各地設立的政府融資平臺,雖然都將融資渠道市場化和多元化作為設立和運作融資平臺的原則之一。但在目前的投融資模式下,由于其他融資渠道不暢,銀行貸款仍是各個融資平臺最主要的資金來源，這種貸款主導的融資結(jié)構(gòu)就將政府融資平臺與信貸政策和貨幣政策聯(lián)系起來。此前金融監(jiān)控部門對銀行信貸的調(diào)整，必然影響政府投融資規(guī)模及運行效力。6月10日，國務院下發(fā)《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，指出，要抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務，按照分類管理、區(qū)別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續(xù)融資問題。納入此次清理范圍的債務，包括融資平臺公司直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。債務經(jīng)清理核實后按以下原則分類：(1)融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、主要依靠財政性資金償還的債務；(2)融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、項目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還的債務；(3)融資平臺公司因承擔非公益性項目建設舉借的債務。該通知下發(fā)后，國家發(fā)改委也暫停了對所有新報和等待批復的城投類債券，不僅如此，發(fā)改委還規(guī)定，對于那些已經(jīng)得到批復，但在6月10日前仍未走完交易程序的城投類債券，也一律暫停交易，重新審批。連續(xù)這一系列的政策調(diào)整表明地方政府投融資的政策環(huán)境正發(fā)生著重大的變化，當前形勢下，地方投融資平臺應當認清形勢，采取有效措施，積極應對變化和挑戰(zhàn)，謀求新的出路和發(fā)展空間。l 昆明深化政府投融資體制改革的做法、初步成效及存在的問題。隨著經(jīng)濟社會的持續(xù)快速發(fā)展，我市原有的政府投融資體制已無法適應新形勢發(fā)展的需要，為解決舉債規(guī)模與政府掌控的資源總量不對稱、融資需求與融資能力不對稱、融資規(guī)模與償債能力不對稱的問題，昆明市委、市政府決定深化政府投融資體制改革，從根本上破解加快現(xiàn)代新昆明建設的資金瓶頸，滿足開展大規(guī)?；A設施建設的投資需求，加快 實現(xiàn)昆明科學發(fā)展新跨越。年初，按照“政府主導、加強統(tǒng)籌，理順體制、健全機制，統(tǒng)配資源、科學管理，完善制度、化解風險”的原則，圍繞把投融資主體做大、投融資能力做強、投融資效率做優(yōu)，我市開始進一步推進政府投融資體制改革。一是重新整合投融資平臺，明確責任，構(gòu)建新型政府投融資機制；二是建立對投融資平臺注資的長效機制，集中政府資源，擴大政府投融資平臺資產(chǎn)規(guī)模，提高其融資和資本運作能力；三是嚴格規(guī)范土地經(jīng)營管理，按照“一個池子蓄水，一個龍頭放水”的原則，使土地出讓效益最大化；四是逐步建立和完善政府投融資平臺的法人治理結(jié)構(gòu)，培育“借、用、還”一體化的政府投融資主體；五是健全制度保障，有效控制政府債務風險，確?！敖璧脕?、投得出、用得好、還得上”。為配合改革的推行，制定了《昆明市國有建設用地使用權(quán)拍賣出讓管理暫行辦法》、《昆明市土地儲備管理辦法》、《昆明市土地供應信息發(fā)布暫行辦法》、《昆明市政府投融資項目建設管理工作暫行辦法》、《昆明市政府投融資項目前期工作管理暫行辦法》、《昆明市政府性資源注入投融資公司管理暫行辦法》、《市本級政府投融資項目融資統(tǒng)籌管理辦法》、《市級政府投資建設項目審計審減費用管理辦法》、《昆明市投資建設管理營運企業(yè)績效考核暫行辦法》、《昆明市政府性債務管理暫行辦法》、《昆明市市級投融資公司債務保全計劃》、《昆明市市 本級2011～2015年政府直接債務償還計劃》等一些列配套制度，并印發(fā)《關(guān)于進一步加強國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》等，為進一步深化改革提供了較完善的制度保證和依據(jù)。改革開展以來，我市政府投融資工作取得了很大成績：2009年，全市政府性基礎設施和社會事業(yè)等項目累計融資962億元，融資額度是2008年總數(shù)的近8倍；其中，%，凸顯了在昆各銀行金融機構(gòu)對我市政府性建設項目的強力支持。2010年1－6月份。，%。，%。受宏觀經(jīng)濟政策對地方政府投融資平臺融資控制的影響，市本級融資到位（提款），%，％。，%。市本級融資分別由市級3大投融資平臺完成（其中，，環(huán)比增長24%；，%；，%）。各縣（市）區(qū)及三個開發(fā)（度假），％（其中，三個國家級開發(fā)（度假），%，同比減少7%。，%，%。，%，%。，%。，%）。％，反映出受國家宏觀經(jīng)濟調(diào)整和投融資政策變化，對政府投融資有一定影響，特別是銀行貸款的增長明顯放緩，而且主要是針對縣（市）區(qū)級政府。，％?？h（市）區(qū)及三個開發(fā)（度假），％。各縣（市）區(qū)為了確保融資進度，采取多種融資方式，BT、％。二板塊環(huán)比和同比增加主要來源于由于BT、BOT及其他方式的融資增加。以上情況可以看出，今年以來，針對地方投融資平臺存在的風險，國家提出了加強金融監(jiān)管和規(guī)范地方政府投融資 行為的一系列政策與規(guī)范。面對國家金融形勢和政策環(huán)境的變化，我市投融資平臺公司長期可持續(xù)發(fā)展、融資模式創(chuàng)新和融資渠道拓展受到嚴重制約，融資形勢嚴峻，償債壓力巨大。為積極應對融資管理政策和國家經(jīng)濟形勢的變化，我們必須進一步深化我市投融資體制改革，為政府投融資工作不斷注入活力。然而，隨著改革的不斷深入，我市投融資平臺也顯露出一些問題，主要有：第一、投融資平臺公司缺乏產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)金流支撐，舉債償債困難。目前各平臺公司（滇投公司除外）基本無主營業(yè)務、核心業(yè)務，無法保證穩(wěn)定的收入來源，不具備市場化的實體產(chǎn)業(yè)盈利模式，同時，還承擔公益性項目的投融資任務，無項目資本金也無配置資源，債務償還實現(xiàn)困難。第二、投融資公司資本金及資源配置不足。，去年通過“股權(quán)信托”、“發(fā)行企業(yè)債”等方式籌集項目資本金的方法已經(jīng)不再使用，籌措項目資本金困難較大。2010年昆發(fā)展各公司負責的82項融資任務中有20項未配置相應資源，%。第三、投融資公司償債壓力巨大。截止2010年1月，，%。(,)。其中。第四、土地資源配置、運作和管理機制有待完善。一是用地結(jié)構(gòu)規(guī)劃不合理，經(jīng)營性用地常被擠占；二是土地價格形成機制不合理、土地價值未得到充分體現(xiàn)；三是土地劃撥、出讓流程不健全，金融機構(gòu)等土地相關(guān)權(quán)益人的合法權(quán)利未得到充分保障，償債來源落空，政府信譽受損。l 就昆明如何進一步深化政府投融資體制改革提出對策建議。地方政府投融資平臺是在我國特有的政治和經(jīng)濟制度下的產(chǎn)物，在特定的政治、經(jīng)濟背景下，依托政策支持，抓住有利的時機，迅猛發(fā)展。訖至2009年底，全國共有各級政府及其部門投融資平臺達8000家左右，2009年末，全國地方投融資平臺負債已達6萬億元，負債率普遍超過80%以上。面對短時間內(nèi)投融資平臺數(shù)量及融資規(guī)?！熬畤姟笔降?發(fā)展，地方政府投融資平臺陷入了一個尷尬的境地。一方面，投融資平臺充分發(fā)揮了國有資本對市場資源配置的重要引導作用，激活政府資源的資本屬性、盤活存量國有資產(chǎn)，籌措了大量的項目建設資金。對于“財權(quán)”小而“事權(quán)”大的地方政府而言，大部分地方政府可支配財力遠遠無法滿足龐大的資金需求，唯有尋求外部融資，而囿于國家法律的有關(guān)規(guī)定，投融資平臺無疑是一個推動地方建設的有力工具。另一方面，投融資平臺不容樂觀的債務狀況及給地方和國家財政、金融帶來的風險也飽受爭議。然而，正如經(jīng)濟學家、國務院發(fā)展研究中心金融研究所副所長——巴曙松教授所說，在2009年中國應對金融危機的進程中，地方政府投融資平臺帶動的基礎設施投資和城市化進程，為中國內(nèi)需的擴張?zhí)峁┝肆己玫膭恿?，也帶動了銀行貸款的快速增長，“不宜過分夸大地方政府投融資平臺融資風險”。因此，地方投融資平臺關(guān)鍵是規(guī)范。此前國務院下發(fā)了《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，以及8月16日，財政部、發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會共同簽發(fā)了《融資平臺債務清理核實情況表的通知》，這些信號表明，國家監(jiān)管層對地方投融資平臺展開摸底，并進一步予以指導和規(guī)范。今年年初，我市推出了投融資體制改革，隨著改革的層層深入，我們必須解放思想，提高認識，認清形勢，找準問題，改進方法，深入研究如何引導投融資平臺規(guī)范操作，在 維護財政、金融穩(wěn)定的前提下，促進投資增速，拉動經(jīng)濟增長。第一、繼續(xù)建立和完善投融資平臺公司的法人治理結(jié)構(gòu)。進一步規(guī)范公司股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營管理者的權(quán)利和責任,在企業(yè)內(nèi)部形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督的制衡機制。各投融資平臺專注于專業(yè)化的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理,通過引入公司化的運作模式,堅持市場化導向,構(gòu)建“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學”現(xiàn)代企業(yè)制度,完善權(quán)責統(tǒng)一、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。積極推進政府投融資平臺股權(quán)多元化發(fā)展，引入非國有其他股東，加快向現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)變。第二、繼續(xù)推進投融資平臺市場化運行。建立投融資平臺信息公開制度，將其管理、經(jīng)營、融資、負債等信息透明化，便于形成良性的風險監(jiān)控、防范及預警機制。第三、進一步建立、完善和落實符合我市實際情況和需要的有效的債務管理機制，包括償債機制和控制債務規(guī)模的警戒線。目前，我市已經(jīng)制定了一系列關(guān)于政府債務管理的規(guī)范性文件，包括債務管理、債務保全、債務償還等，并設立了償債基金，形成了較為完整的債務管理機制，應當認真、嚴肅落實，并在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，改進制度，控制政府債務風險的不合理放大。第四、規(guī)范投融資平臺的融資行為，穩(wěn)健操作、防范風 險。在對投融資平臺債務狀況清楚了解和全面掌握的基礎上，區(qū)分不同類型的投融資平臺采取分類管理和規(guī)范的措施。將與政府信用支持相關(guān)的地方投融資平臺債務納入政府債務管理的范疇，嚴格按照政府債務風險控制標準審核其舉債行為和規(guī)模，有效控制地方政府債務規(guī)模的無序擴大，防范可能出現(xiàn)的政府債務風險以及連帶的金融風險。投融資平臺在進行貸款、發(fā)行債券等債權(quán)融資時,要根據(jù)項目未來可能的收益和利潤,并充分考慮風險及財政可負擔的程度,科學地制定融資計劃，控制融資規(guī)模。第五、建立政府投資退出機制，調(diào)整和優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。要充分發(fā)揮國有資本對市場資源配置的引導作用，撬動市場，政府投資適時退出，引入其他社會資本，調(diào)整和優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。同時，激活政府資源的資本屬性、盤活存量國有資產(chǎn)，為其他建設項目騰出建設資金，引導經(jīng)濟健康、平穩(wěn)發(fā)展。第六、構(gòu)建多元化融資模式，努力拓展融資渠道。信托融資。信托資金可以直接作為項目資本金參與項目的建設,這對于解決當前地方政府項目資本金缺乏問題具有重大的意義。股權(quán)融資。整合集中優(yōu)勢資源,打造優(yōu)質(zhì)的投融資平臺公司，依托平臺的規(guī)模以及優(yōu)良的運作和盈利能力,通過上市進行融資。利用股權(quán)投資基金進行融資。積極引入私募股權(quán)基金投資項目建設，同時，大力推動公私合營模式（PPP模式），為我市投融資平臺項目建設提供資金支持。產(chǎn)權(quán)交易融資。依托于“泛亞產(chǎn)權(quán)交易中心”的逐步成熟，將政府擁有的資源通過產(chǎn)權(quán)交易的形式,直接為政府融資平臺獲取資本金。發(fā)行企業(yè)債券。發(fā)行企業(yè)債券是一種融資成本低并且融資迅速的直接融資方式。發(fā)行債券或?qū)⒌胤秸[性債務轉(zhuǎn)為顯性，有利于對債務風險的防范和監(jiān)管。通過發(fā)行投融資平臺公司企業(yè)債券、中期票據(jù)等方式融資，增強公司運營透明度，以外部力量予以約束和監(jiān)控，有利于規(guī)范投融資行為，改善公司治理結(jié)構(gòu)。在監(jiān)管層逐步收緊銀行對政府投融資平臺的貸款的情況下，債券融資將逐步發(fā)揮出對建設支持的重要作用。6月18日，地方債的發(fā)行序幕再次拉開，總額共計438億元的地方債務開始招標，6