【文章內容簡介】 行政法，是有關國家行政管理的一切法規(guī)的總稱。行政法是國家法律體系中一個重要組成部分。它是個獨立的法律部門，它規(guī)定著國家行政機關的組織、職責權限、活動原則、管理制度和工作程序，以此來調整國家和各行政機關之間，以及國家行政機關同其他國家機關、企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和公民之間發(fā)生的社會關系。行政法，包括國家民政、治安、軍事、外事、財經、文教、科技、人事等各個方面的行政管理。如《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》等。過去，我國的行政立法是個薄弱環(huán)節(jié)，雖然先后制定出許多行政法規(guī)，只是散見于憲法、法律、法規(guī)、決議、命令和其他各種規(guī)范性文件之中，缺少系統(tǒng)的、切合實際的行政法規(guī)。行政立法的規(guī)范化，是指我國有權制定行政法規(guī)范的國家機關，在各自的權限內對過去所發(fā)布的行政法規(guī)和規(guī)章進行審查，確定哪些法律、法規(guī)、規(guī)章已全部或部分不適應現(xiàn)實需要，應予以全部或部分廢止；下位法律規(guī)范是否與上位法律規(guī)范存在抵觸，發(fā)現(xiàn)抵觸，應盡快修正； 同一層級的法律規(guī)范之間是否有不和諧或相互矛盾處，要力求和諧并消除矛盾。對行政法規(guī)進行清理的目的在于克服現(xiàn)行立法的混亂，防止一些國家機關和個人利用過時的或互相沖突的法規(guī)作為其違反或規(guī)避現(xiàn)行法律規(guī)范的借口或根據(jù)，保障改革開放和市場經濟建設的健康發(fā)展。盡管法律規(guī)范的實施具有穩(wěn)定性的要求，但這種穩(wěn)定性不是絕對的、無條件的，而是相對的、有條件的。任何法律、法規(guī)、規(guī)章都應隨著社會政治、經濟、文化等實際情況的變化而不斷發(fā)展變化，適時地進行立、改、廢；下位法律規(guī)范則要與上位法律規(guī)范適時地保持立、改、廢的一致。這是法的穩(wěn)定性與適時變化性的辯證統(tǒng)一，也是社會主義法制統(tǒng)一原則的必然要求。[!]自加入WTO以后，中國逐漸融入國際社會，國際化向各行各業(yè)日益滲透。但是，WTO規(guī)則并不直接適用于成員方國內，而是要將WTO規(guī)則轉化為國內法。WTO協(xié)定的國內適用問題主要體現(xiàn)在有關國際自由貿易的政府管理方面。保證WTO協(xié)議在一國領域或關稅領土范圍內實施，首先就必須使其國內法的規(guī)定與之保持一致。根據(jù)《建立世界貿易組織協(xié)定》第16條第4款規(guī)定：“每一成員應當保證其法律、規(guī)則和行政程序，與所附各協(xié)議書中的義務相一致。”且該條第5條款明確要求“不得對本協(xié)議的任何規(guī)定提出保留”。加入WTO后，中國政府必須無條件地履行WTO所要求的義務，這無疑對中國行政立法提出了挑戰(zhàn)。此外，世界貿易組織雖然是一個針對企業(yè)的機構，但企業(yè)在WTO中并沒有直接的談判地位，沒有說話的權利，WTO這個政府間組織要求談判在政府之間進行，規(guī)則由政府制定，爭端也需由政府出面解決?？梢?，政府在維護企業(yè)利益方面具有不可或缺的重要地位和作用，制定規(guī)則的“立法者”和解決爭端的“裁判”是WTO時代政府的重要角色。中國行政立法面臨著對現(xiàn)行行政法律規(guī)范（含法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件）大規(guī)模的清理，修改或者廢止與WTO不一致的法律規(guī)范，制定新的行政法律規(guī)范。2000年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國立法法》對行政立法的主體、基本程序、監(jiān)督機制、適用規(guī)則和裁決機制都作了明確規(guī)定。2001年10月國務院發(fā)布了“關于廢止2000年底以前發(fā)布的部分行政法規(guī)的決定”，對截止2000年底的現(xiàn)行行政法規(guī)共756件進行了全面清理，決定廢止71件，宣布失效80件，已明令廢止，現(xiàn)統(tǒng)一公布70件。這是自1985年中國大規(guī)模全面清理行政法規(guī)以來動作最大的一次。雖然《立法法》沒有從根本上解決行政立法中所存在的隨意性、部門利益傾向等問題，沒有對行政立法在程序上規(guī)定有意義的、具操作性的規(guī)范措施；有的學者也認為，行政立法中的混亂現(xiàn)象如行政立法問題應當通過行政程序法加以解決，而不應由立法法解決，但是畢竟《立法法》的出臺對我國行政立法中的混亂現(xiàn)象作了進一步規(guī)范，向行立法規(guī)范化邁出了可貴的一步。本文擬以《立法法》為依據(jù)，對我國行政立法規(guī)范性進行較為全面的闡述。一、行政立法的權限范圍我國享有行政立法權的主體包括國務院，國務院各部門，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)所在地的市人民政府，經濟特區(qū)所在地的市人民政府，以及經國務院批準的較大的市人民政府等。在實踐中，行政法規(guī)與法律之間的制定權限劃分、行政法規(guī)與部門規(guī)章之間的制定權限劃分、行政法規(guī)與地方性法規(guī)之間的制定權限劃分，都沒有明確的法律規(guī)定，從而導致多頭立法、部門爭權、內容沖突的情形時有發(fā)生。為了有效解決這一問題，《立法法》對行政立法權限作出了統(tǒng)一規(guī)定。（一）明確規(guī)定了全國人大及其常委會的專屬立法權，限定了行政立法權的范圍《立法法》在制定時，借鑒了國外關于法律保留的原則和理論，在第8條明確規(guī)定了必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，這些事項包括：（1）國家主權的事項；（2）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；（3）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度和基層群眾自治制度；（4）犯罪和刑罰；（5）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（6）對非國有財產的征收；（7）民事基本制度；（8）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；（9）訴訟和仲裁制度；（10）必須由全國人大及其常委會制定法律的其它事項。根據(jù)第8條的規(guī)定，對上列事項尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權授權國務院根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定法規(guī)，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項，不可以授權。[!]（二）明確規(guī)定了國務院制定行政法規(guī)的權限范圍根據(jù)《憲法》第89條規(guī)定，國務院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)。在《立法法》制定以前，對于如何準確理解憲法規(guī)定的“根據(jù)”原則，存在“職權說”和“依據(jù)說”兩種不同意見?！奥殭嗾f”認為，國務院除了根據(jù)憲法和法律的具體授權以及為了對既有法律加以具體化而制定行政法規(guī)外，在不同憲法和法律相抵觸的具體授權以及為了對既有法律加以具體化而制定行政法規(guī)外，在不同憲法和法律相抵觸的前提下，也可以在憲法和法律賦予的行政管理職權范圍內，根據(jù)實際需要制定行政法規(guī)；因為制定行政法規(guī)是國務院[1][2][3][4]下一頁 行使行政管理職權的方式之一，凡法律未禁止的，或者不屬于憲法或法律明確規(guī)定由法律調整的事項，國務院在其職權范圍內都可以通過制定行政法規(guī)來行使職權?！耙罁?jù)說”則認為，國務院制定行政法規(guī)應當有直接的法律依據(jù)或明確的授權，否則不能制定行政法規(guī)；因為制定行政法規(guī)不是國務院固有的權力，也不是國務院行使職權的當然形式?！奥殭嗾f”和“依據(jù)說”這兩種觀點對行政法規(guī)的制定實踐均有不同程度的影響。一方面，“職權說”是國務院制定行政法規(guī)的主導思想，在20多年的立法實踐中，國務院依據(jù)職權制定了大量的行政法規(guī)；另一方面，“依據(jù)說”也有一定的影響，例如1984年9月第六屆全國人大常委會通過決定，授權國務院在實施國營企業(yè)利改革和改革工商稅制的過程中，擬定有關稅收條例，以草案形式發(fā)布試行，再根據(jù)試行的經驗加以修訂，提請全國人大常委會審議。為了明確國務院制定行政法規(guī)的權限范圍，解決理論和實踐中的爭議，《立法法》第56條對國務院制定行政法規(guī)的權限范圍內作了詳細規(guī)定：“國務院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項；（二）憲法第八十九條規(guī)定的國務院行政管理職權的事項。應當全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，國務院根據(jù)全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定先制定的行政法規(guī)，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律?！备鶕?jù)第56條的規(guī)定，再結合第8條關于全國人大及其常委會專有立法權的規(guī)定，應該說《立法法》主要采取了“職權說”的觀點，即原則上屬于國務院行政管理職權的事項，國務院均可以自主制定行政法規(guī)，而不需要必須有明確的法律依據(jù)，也不需要有法律的具體權范圍內的事項，即使國務院具有行政管理職權，也只能在全國人大及其常委會作出明確的授權決定時才能制定行政法規(guī)。改革開放以來，全國人大及其常委會對國務院共作出過兩次授權立法的決定，這兩次授權決定不同程度地存在著授權范圍和期限不明確的弊端。為了防止類似情況再次發(fā)生，《立法法》總結了多年來授權立法的經驗教訓，并借鑒國外授權立法的通行做法，在第10條對授權規(guī)則作了如下規(guī)定：“授權決定應當明確授權的目的、范圍。被授權機關應當嚴格按照授權目的和范圍行使該項權力。[!]被授權機關不得將該項權力授給其他機關?！薄读⒎ǚā返?1條還就授權期限問題作了規(guī)定：“授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律。法律制定后，相應立法事項的授權終止?！睉斨赋龅氖?，《立法法》規(guī)定的授權立法僅指特別授權。在立法實踐中，全國人大及其常委會除了通過特別決定的方式對國務院加以授權外，還存在所謂的法條授權，即在制定的法律中專設一條規(guī)定國務院可以就有問題制定行政法規(guī)，如《票據(jù)法》授權國務院制定票據(jù)管理的具體規(guī)定，《行政處罰法》授權國務院制定罰繳分離的具體辦法，等等。（三）明確規(guī)定了部門規(guī)章的制定主體及其權限范圍在《立法法》制定以前，對于國務院哪些部門可以制定規(guī)章存在較大爭議，爭論的焦點是國務院直屬機構是否有權制定規(guī)章。憲法第90條規(guī)定：“各部、委員會根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權限范圍內，發(fā)布命令、指示和規(guī)章?！薄秶鴦赵航M織法》第10條對此作了進一步的規(guī)定。憲法和《國務院組織法》都只規(guī)定國務院的部委可以制定規(guī)章，沒有規(guī)定國務院直屬機構可以制定規(guī)章。因此，有人認為務院直屬機構沒有權力制定規(guī)章。但是，由于國務院各直屬機構承擔著繁重的行政執(zhí)法任務，發(fā)布了大量的規(guī)范性文件，因而大部分人認為應當承認國務院直屬機構的規(guī)章制定權；而且如果單純從法律字面上來理解享有規(guī)章制定的部門，審計署和中國人民銀行（與部委同屬國務院的級成部門）也不具有這項權力，但從它們的法律地位來看，將其排除在有規(guī)章制定權的范圍之外顯然不是立法原意，也無人這樣主張。從立法實踐來看，國務院直屬機構根據(jù)一定程序制定的規(guī)范性文件，一直都被賦予規(guī)章的法律地位。因此，為了正式明確國務院直屬機構的立法地位，《立法法》第71條第1款規(guī)定：“國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規(guī)章。”在《立法法》制定以前，基于對憲法第90條關于“根據(jù)”一詞的不同理解，在部門規(guī)章的制定權限上同樣發(fā)生了“依據(jù)說”和“職權說”之爭?！读⒎ǚā返?1條第2款規(guī)定：“部門規(guī)章規(guī)定的事項應當屬于執(zhí)行法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的事項?！币虼耍块T規(guī)章必須在法律、國務院的行政法規(guī)、決定或命令規(guī)定的事項范圍內制定，這與國務院可以自主制定行政法規(guī)的權限范圍內制定，而不能超出其權限范圍；根據(jù)第72條規(guī)定，涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項，應當提請國務院制定行政法規(guī)或者由國務院有關部門聯(lián)合制定規(guī)章。（四）明確規(guī)定了地方規(guī)章的制定主體及其權限范圍1982憲法沒有對地方規(guī)章作出規(guī)定，后來在修改地方組織法時根據(jù)地方政府工作的實際需要，第一次賦予有關地方政府制定規(guī)章的權力。該法第60條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章；省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)、省、自治區(qū)的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。2000年《立法法》又將經濟特區(qū)所在地的市納入到地方規(guī)章的制定主體中來。[!]在《立法法》制定之前，地方規(guī)章的制定權限也有“依據(jù)說”與“職公說”之爭，而根據(jù)《立法法》第73條2款的規(guī)定，規(guī)章的制定權限及于下列事項：（1）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項；（2）屬于本行政區(qū)域內的具體行政管理事項。這顯然與國務院各部門、直轄機構只能制定執(zhí)行性規(guī)章的權限有明顯不同。二、行政立法的基本程序和監(jiān)督機制立法實踐證明，良法的產生有賴于民主的立法程序。立法過程中，要求主體具有廣范性，行為具有制約性，內容平等和過程的程序性。從這個意義上講，具有民主性和公開性的立法程序堪稱孕育法之母。所謂立法程序是指具有立法權限的國家機關創(chuàng)制規(guī)范性法律文件所遵循的制度化的正當過程，是限制立法者恣意進而使立法活動彰顯和實現(xiàn)程序正義的制度設置，也是國家通過立法手段協(xié)調利益沖突、規(guī)制社會秩序及配置社會資源的合法路徑和正當法律程序。在《立法法》通過以前，我國一直缺乏對行政立法程序的全面規(guī)定。我國第一部較為統(tǒng)一的行政立法程序規(guī)定是1987年4月國務院批準、國務院辦公廳發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》。該條例規(guī)定了國務院制定行政法規(guī)的基本程序，但它所規(guī)范的事項僅限于國務院制定的行政法規(guī)以及國務院擬定提請全國人大及其常委會審議的法律草案，而不涉及其他行政立法領域。此外，1990年國務院發(fā)布的《法規(guī)、規(guī)章備案規(guī)定》，也僅涉及行政立法程序中的備案程序，其他行政立法程序則無統(tǒng)一規(guī)定。國務院各部門和有關地方政府在制定規(guī)章的長期實踐中，也形成了一些自己的做法，不少地方和部門還就規(guī)章制定程序作出了專門規(guī)定；但從總體上，規(guī)章制定程序是比較混亂的，并存在著缺乏民主參與等嚴重缺陷。從行政立法的公布上看，有的部門和地方采取文件的形式公布規(guī)章；有的部門和地方則對通過的規(guī)章秘而不宣，只發(fā)通知“內部掌握”。由于《立法法》所規(guī)范的立法程序主上一頁[1][2][3][4]下一頁 要著眼于全國人大及其常委會制定的法律程序，行政立法程序不是其規(guī)范的重點，因而《立法法》并未從根本上改變我國行政立法程序缺乏統(tǒng)一規(guī)范的現(xiàn)狀，但它對行政立法、特別是制定行政法規(guī)的程序也作了基本規(guī)定，從而在一定程度上健全了我國的行政立法程序?！读⒎ǚā穼χ贫ㄐ姓ㄒ?guī)主要規(guī)定了