【文章內(nèi)容簡介】 員會這一重要的群眾性自治組織在中華人民共和國成立之初就在一些大城市中產(chǎn)生了。建國之初，新生的人民民主專政政權(quán)面臨著十分艱巨的任務(wù)。一方面，要肅清一切敵視人民民主專政政權(quán)的反動勢力的破壞活動；另一方面，要充分調(diào)動人民群眾參政議政的積極性。要實現(xiàn)上述目標，建立有效的基層政權(quán)組織形式就顯得極其重要。城市居民委員會在這種情況下應(yīng)運而生。1949年底到1950年初，在一些城市中出現(xiàn)了由群眾自己組織起來的防護隊、防盜隊和居民組等名稱不一的群眾性自治組織。1950年3月，天津市根據(jù)居民居住狀況建立了居民委員會。同時期，在湖北省武漢市的部分街道也開始建立了居民代表委員會和居民小組。但是，此時居民委員會的特點是，各地的規(guī)模不太一樣，職能也不統(tǒng)一，有的居民委員會的領(lǐng)導(dǎo)整日陷入繁忙的工作事務(wù)之中，有的居民委員會的組成人員則利用手中的權(quán)力大搞亂籌款、亂募捐活動等。為了克服此類不正常的現(xiàn)象，1953年6月8日，彭真同志給毛澤東等中央領(lǐng)導(dǎo)同志專門寫了一個報告，即《關(guān)于城市街道辦事處、居民委員會組織和經(jīng)費問題的報告》。報告指出，城市街道居民委員會這一組織是需要建立的。它的性質(zhì)應(yīng)當是群眾性自治組織，而不是基層政權(quán)組織。它的主要任務(wù)應(yīng)當是把工廠、商店、機關(guān)、學(xué)校以外的街道居民組織起來，在居民自愿的原則下，辦理有關(guān)居民的公共福利事務(wù)，宣傳政府的政策和法令，發(fā)動居民響應(yīng)政府的號召，向基層政權(quán)反映居民的意見。居民委員會應(yīng)當由居民小組通過選舉產(chǎn)生，在城市基層政權(quán)或者派出機關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進行工作。但它在組織上并不是基層政權(quán)的下屬機關(guān)，因此，不應(yīng)交付太多的事情讓它辦。毛澤東及其他中央領(lǐng)導(dǎo)同志同意了這個報告。此后，各城市都陸續(xù)建立了居民委員會組織，名稱也逐漸趨向統(tǒng)一，其性質(zhì)都屬于基層群眾性自治組織。1954年12月召開的第一屆全國人大常委會第四次會議制定并頒布了《城市居民委員會組織條例》，第一次用法律的形式肯定了居民委員會的性質(zhì)、地位和作用。這個條例的貫徹和實施，有力地推動了城市居民委員會組織的建設(shè)和發(fā)展。到1956年底，城市居民委員會不但在全國各個城市普遍建立起來，而且得到了進一步鞏固和發(fā)展。眾所周知的原因，1958年以后，城市居民委員會的發(fā)展遭受了挫折。黨的十一屆三中全會以后，我國城市居民委員會的組織建設(shè)得到了全面的恢復(fù)和發(fā)展。1980年1月，全國人大常委會重新公布了《城市居民委員會組織條例》。1982年，現(xiàn)行憲法在總結(jié)我國居民委員會實行群眾自治經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，首次以根本法的形式明確規(guī)定了居民委員會的性質(zhì)、任務(wù)和作用。根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，全國各地對城市居民委員會的組織進行了整頓，并建立了符合現(xiàn)行憲法規(guī)定的體現(xiàn)城市居民自我管理、自我教育和自我服務(wù)精神的城市居民委員會，健全了城市居民委員會的組織機構(gòu)和各項規(guī)章制度。為了充分保障城市居民的自治和各項民主權(quán)利，在經(jīng)過多年調(diào)查研究和總結(jié)《居民委員會組織條例》實施經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，1989年12月26日，全國人大常委會第十一次會議通過了城市居民委員會組織法。這標志著我國城市居民委員會的組織建設(shè)進入了一個新的全面發(fā)展的時期。截至2006年底，全國共有居委會80717個。同城市居民委員會相比，村民委員會出現(xiàn)得比較晚。那是黨的十一屆三中全會后，在實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制的過程中，廣西壯族自治區(qū)羅城縣和宜山縣的一些村，自發(fā)地把農(nóng)民組織起來，創(chuàng)立了村民委員會這一組織形式。起初這一組織形式并不叫村民委員會，有的叫“村治安領(lǐng)導(dǎo)小組”，有的叫“村管會”。從1981年春天起，開始改稱村民委員會。村民委員會的建立，使農(nóng)村日常生活中的一些問題迅速地得到了解決。廣西的這一做法在當時引起了很大反響，全國許多地方都仿效廣西的做法，紛紛建立起村民委員會組織。這一時期的村民委員會組織名稱不統(tǒng)一、機構(gòu)不健全、任務(wù)比較單一、村規(guī)民約不完善。最大的缺憾就是村民委員會的民主色彩還不太濃。1982年，全國人大常委會在起草憲法修改草案時，總結(jié)和吸收了城市居民委員會的經(jīng)驗和廣大農(nóng)民群眾創(chuàng)造的新鮮經(jīng)驗，把村民委員會和居民委員會一起寫進了憲法，并對村民委員會的性質(zhì)、任務(wù)和組織原則都作了具體規(guī)定，這是我國制憲史上的一個創(chuàng)舉?，F(xiàn)行憲法頒布以后，全國普遍開展了由生產(chǎn)大隊改建村民委員會的活動。絕大多數(shù)地方以原人民公社為單位成立了鄉(xiāng)政府，以生產(chǎn)大隊為基礎(chǔ)建立了村民委員會，以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)建立了村民小組。在普遍建立村民委員會的基礎(chǔ)上，北京、內(nèi)蒙古、天津、新疆、河北、西藏等地根據(jù)本地實際制定了《村民委員會組織簡則》。1987年11月24日，第六屆全國人大常委會第二十三次會議通過了村民委員會組織法(試行)。1998年11月4日，九屆全國人大常委會五次會議通過村民委員會組織法。此后，我國農(nóng)村基層群眾自治組織呈現(xiàn)出強大的生命力，在實踐中不斷發(fā)展壯大。截至2006年底。經(jīng)過十幾年的實施，村民委員會組織法的修改被提到議事日程，2009年12月22日，村民委員會組織法修訂草案提交十一屆全國人大常委會第十二次會議審議，至此，我國農(nóng)村基層群眾自治制度走向成熟。村民自治制度在我國農(nóng)村的建立與發(fā)展，促進了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，推動了農(nóng)村經(jīng)濟、文化、社會的發(fā)展。三、基層群眾自治制度存在的問題眾所周知，我國農(nóng)村基層群眾自治制度在發(fā)展社會主義民主政治，充分調(diào)動廣大農(nóng)民群眾積極性、主動性和創(chuàng)造性，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，促進社會和諧等方面發(fā)揮了重要作用，但是，也還有很多不容忽視的問題。（一）村民自治制度立法不完善。一是憲法對村民自治制度的規(guī)定不完善。我國《憲法》第111條對村民自治作了間接性規(guī)定,即通過對村民委員會的設(shè)立、性質(zhì)及組成人員進行規(guī)定，為村民自治的立法與實踐提供了根本大法的保障。但仍存在不少問題，從條文所處的位置來看，村民自治條文與地方各級人民代表大會和地方各級人民政府的條文放在憲法的同一章節(jié)之中，容易使人產(chǎn)生錯覺認為村民委員會是我國的一級基層政權(quán)，享有國家的行政管理權(quán)，實際上村民委員會屬于基層群眾自治組織，不是基層政府機關(guān)。二是法律關(guān)于村民自治制度的立法不完善。我國法律體系中，只有《村民委員會組織法》集中地規(guī)定了村民自治制度內(nèi)容，其它法律基本沒有涉及，近年來, 隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，越來越不適應(yīng)村民自治需要，對違反《村民委員會組織法》規(guī)定的，我國刑法、行政處罰法、治安管理處罰法規(guī)定較少，使得村民自治中違法的行為得不到及時的懲治，極大地阻礙了村民自治。（二）村民委員會與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、村黨支部之間的關(guān)系還未理順。一是村民委員會與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府之間的關(guān)系不順。根據(jù)《村民委員會組織法》第二條、第四條的規(guī)定，村民委員會不屬于國家的行政機關(guān)，是群眾性自治組織，和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府之間不存在上下級的隸屬關(guān)系。村民委員會是由村民選舉產(chǎn)生，直接對村民負責，而不是對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府開展工作，可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會之間不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但是，實踐中，村民自治大多處于有名無實的狀況，有些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府仍然以上級機關(guān)自居，任意干預(yù)村民委員會的工作，村民自治權(quán)被束縛在較小的范圍內(nèi)，村民自治呈行政化趨勢，表現(xiàn)在民主選舉上，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府任意干預(yù)村民選舉，侵犯村民選舉權(quán)利，一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府任意違法撤換、委派、指定村民委員會成員；在民主決策上，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府常常以行政命令取代村民委員會的民主決策，村民委員會成員沒有民主決策權(quán)；在民主管理上，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府任意干預(yù)村民委員會內(nèi)部的社會經(jīng)濟文化事務(wù)；在民主監(jiān)督上，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府采取硬性控制或軟