【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 員會(huì)這一重要的群眾性自治組織在中華人民共和國(guó)成立之初就在一些大城市中產(chǎn)生了。建國(guó)之初，新生的人民民主專政政權(quán)面臨著十分艱巨的任務(wù)。一方面，要肅清一切敵視人民民主專政政權(quán)的反動(dòng)勢(shì)力的破壞活動(dòng)；另一方面，要充分調(diào)動(dòng)人民群眾參政議政的積極性。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，建立有效的基層政權(quán)組織形式就顯得極其重要。城市居民委員會(huì)在這種情況下應(yīng)運(yùn)而生。1949年底到1950年初，在一些城市中出現(xiàn)了由群眾自己組織起來(lái)的防護(hù)隊(duì)、防盜隊(duì)和居民組等名稱不一的群眾性自治組織。1950年3月，天津市根據(jù)居民居住狀況建立了居民委員會(huì)。同時(shí)期，在湖北省武漢市的部分街道也開始建立了居民代表委員會(huì)和居民小組。但是，此時(shí)居民委員會(huì)的特點(diǎn)是，各地的規(guī)模不太一樣，職能也不統(tǒng)一，有的居民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)整日陷入繁忙的工作事務(wù)之中，有的居民委員會(huì)的組成人員則利用手中的權(quán)力大搞亂籌款、亂募捐活動(dòng)等。為了克服此類不正常的現(xiàn)象，1953年6月8日，彭真同志給毛澤東等中央領(lǐng)導(dǎo)同志專門寫了一個(gè)報(bào)告，即《關(guān)于城市街道辦事處、居民委員會(huì)組織和經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的報(bào)告》。報(bào)告指出，城市街道居民委員會(huì)這一組織是需要建立的。它的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是群眾性自治組織，而不是基層政權(quán)組織。它的主要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是把工廠、商店、機(jī)關(guān)、學(xué)校以外的街道居民組織起來(lái)，在居民自愿的原則下，辦理有關(guān)居民的公共福利事務(wù)，宣傳政府的政策和法令，發(fā)動(dòng)居民響應(yīng)政府的號(hào)召，向基層政權(quán)反映居民的意見(jiàn)。居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)由居民小組通過(guò)選舉產(chǎn)生，在城市基層政權(quán)或者派出機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。但它在組織上并不是基層政權(quán)的下屬機(jī)關(guān)，因此，不應(yīng)交付太多的事情讓它辦。毛澤東及其他中央領(lǐng)導(dǎo)同志同意了這個(gè)報(bào)告。此后，各城市都陸續(xù)建立了居民委員會(huì)組織，名稱也逐漸趨向統(tǒng)一，其性質(zhì)都屬于基層群眾性自治組織。1954年12月召開的第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議制定并頒布了《城市居民委員會(huì)組織條例》，第一次用法律的形式肯定了居民委員會(huì)的性質(zhì)、地位和作用。這個(gè)條例的貫徹和實(shí)施，有力地推動(dòng)了城市居民委員會(huì)組織的建設(shè)和發(fā)展。到1956年底，城市居民委員會(huì)不但在全國(guó)各個(gè)城市普遍建立起來(lái)，而且得到了進(jìn)一步鞏固和發(fā)展。眾所周知的原因，1958年以后，城市居民委員會(huì)的發(fā)展遭受了挫折。黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)城市居民委員會(huì)的組織建設(shè)得到了全面的恢復(fù)和發(fā)展。1980年1月，全國(guó)人大常委會(huì)重新公布了《城市居民委員會(huì)組織條例》。1982年，現(xiàn)行憲法在總結(jié)我國(guó)居民委員會(huì)實(shí)行群眾自治經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，首次以根本法的形式明確規(guī)定了居民委員會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)和作用。根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，全國(guó)各地對(duì)城市居民委員會(huì)的組織進(jìn)行了整頓，并建立了符合現(xiàn)行憲法規(guī)定的體現(xiàn)城市居民自我管理、自我教育和自我服務(wù)精神的城市居民委員會(huì)，健全了城市居民委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)和各項(xiàng)規(guī)章制度。為了充分保障城市居民的自治和各項(xiàng)民主權(quán)利，在經(jīng)過(guò)多年調(diào)查研究和總結(jié)《居民委員會(huì)組織條例》實(shí)施經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，1989年12月26日，全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了城市居民委員會(huì)組織法。這標(biāo)志著我國(guó)城市居民委員會(huì)的組織建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的全面發(fā)展的時(shí)期。截至2006年底，全國(guó)共有居委會(huì)80717個(gè)。同城市居民委員會(huì)相比，村民委員會(huì)出現(xiàn)得比較晚。那是黨的十一屆三中全會(huì)后，在實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的過(guò)程中，廣西壯族自治區(qū)羅城縣和宜山縣的一些村，自發(fā)地把農(nóng)民組織起來(lái)，創(chuàng)立了村民委員會(huì)這一組織形式。起初這一組織形式并不叫村民委員會(huì)，有的叫“村治安領(lǐng)導(dǎo)小組”，有的叫“村管會(huì)”。從1981年春天起，開始改稱村民委員會(huì)。村民委員會(huì)的建立，使農(nóng)村日常生活中的一些問(wèn)題迅速地得到了解決。廣西的這一做法在當(dāng)時(shí)引起了很大反響，全國(guó)許多地方都仿效廣西的做法，紛紛建立起村民委員會(huì)組織。這一時(shí)期的村民委員會(huì)組織名稱不統(tǒng)一、機(jī)構(gòu)不健全、任務(wù)比較單一、村規(guī)民約不完善。最大的缺憾就是村民委員會(huì)的民主色彩還不太濃。1982年，全國(guó)人大常委會(huì)在起草憲法修改草案時(shí)，總結(jié)和吸收了城市居民委員會(huì)的經(jīng)驗(yàn)和廣大農(nóng)民群眾創(chuàng)造的新鮮經(jīng)驗(yàn)，把村民委員會(huì)和居民委員會(huì)一起寫進(jìn)了憲法，并對(duì)村民委員會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)和組織原則都作了具體規(guī)定，這是我國(guó)制憲史上的一個(gè)創(chuàng)舉?，F(xiàn)行憲法頒布以后，全國(guó)普遍開展了由生產(chǎn)大隊(duì)改建村民委員會(huì)的活動(dòng)。絕大多數(shù)地方以原人民公社為單位成立了鄉(xiāng)政府，以生產(chǎn)大隊(duì)為基礎(chǔ)建立了村民委員會(huì)，以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)建立了村民小組。在普遍建立村民委員會(huì)的基礎(chǔ)上，北京、內(nèi)蒙古、天津、新疆、河北、西藏等地根據(jù)本地實(shí)際制定了《村民委員會(huì)組織簡(jiǎn)則》。1987年11月24日，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)了村民委員會(huì)組織法(試行)。1998年11月4日，九屆全國(guó)人大常委會(huì)五次會(huì)議通過(guò)村民委員會(huì)組織法。此后，我國(guó)農(nóng)村基層群眾自治組織呈現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力，在實(shí)踐中不斷發(fā)展壯大。截至2006年底。經(jīng)過(guò)十幾年的實(shí)施，村民委員會(huì)組織法的修改被提到議事日程，2009年12月22日，村民委員會(huì)組織法修訂草案提交十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議，至此，我國(guó)農(nóng)村基層群眾自治制度走向成熟。村民自治制度在我國(guó)農(nóng)村的建立與發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的發(fā)展。三、基層群眾自治制度存在的問(wèn)題眾所周知，我國(guó)農(nóng)村基層群眾自治制度在發(fā)展社會(huì)主義民主政治，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧等方面發(fā)揮了重要作用，但是，也還有很多不容忽視的問(wèn)題。（一）村民自治制度立法不完善。一是憲法對(duì)村民自治制度的規(guī)定不完善。我國(guó)《憲法》第111條對(duì)村民自治作了間接性規(guī)定,即通過(guò)對(duì)村民委員會(huì)的設(shè)立、性質(zhì)及組成人員進(jìn)行規(guī)定，為村民自治的立法與實(shí)踐提供了根本大法的保障。但仍存在不少問(wèn)題，從條文所處的位置來(lái)看，村民自治條文與地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府的條文放在憲法的同一章節(jié)之中，容易使人產(chǎn)生錯(cuò)覺(jué)認(rèn)為村民委員會(huì)是我國(guó)的一級(jí)基層政權(quán)，享有國(guó)家的行政管理權(quán)，實(shí)際上村民委員會(huì)屬于基層群眾自治組織，不是基層政府機(jī)關(guān)。二是法律關(guān)于村民自治制度的立法不完善。我國(guó)法律體系中，只有《村民委員會(huì)組織法》集中地規(guī)定了村民自治制度內(nèi)容，其它法律基本沒(méi)有涉及，近年來(lái), 隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來(lái)越不適應(yīng)村民自治需要，對(duì)違反《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的，我國(guó)刑法、行政處罰法、治安管理處罰法規(guī)定較少，使得村民自治中違法的行為得不到及時(shí)的懲治，極大地阻礙了村民自治。（二）村民委員會(huì)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、村黨支部之間的關(guān)系還未理順。一是村民委員會(huì)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府之間的關(guān)系不順。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第二條、第四條的規(guī)定，村民委員會(huì)不屬于國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，是群眾性自治組織，和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府之間不存在上下級(jí)的隸屬關(guān)系。村民委員會(huì)是由村民選舉產(chǎn)生，直接對(duì)村民負(fù)責(zé)，而不是對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府開展工作，可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會(huì)之間不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但是，實(shí)踐中，村民自治大多處于有名無(wú)實(shí)的狀況，有些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府仍然以上級(jí)機(jī)關(guān)自居，任意干預(yù)村民委員會(huì)的工作，村民自治權(quán)被束縛在較小的范圍內(nèi)，村民自治呈行政化趨勢(shì)，表現(xiàn)在民主選舉上，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府任意干預(yù)村民選舉，侵犯村民選舉權(quán)利，一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府任意違法撤換、委派、指定村民委員會(huì)成員；在民主決策上，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府常常以行政命令取代村民委員會(huì)的民主決策，村民委員會(huì)成員沒(méi)有民主決策權(quán)；在民主管理上，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府任意干預(yù)村民委員會(huì)內(nèi)部的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)；在民主監(jiān)督上，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府采取硬性控制或軟