【文章內(nèi)容簡介】 十分迫切和重要。一、什么是控規(guī)（一）控規(guī)的概念控規(guī)，即控制性詳細(xì)規(guī)劃——以城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，確定建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)和使用強度的控制指標(biāo)、道路和工程管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃要求。（二）控規(guī)的內(nèi)容控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)包括下列內(nèi)容：詳細(xì)規(guī)定所規(guī)劃范圍內(nèi)各類不同使用性質(zhì)用地的界限，規(guī)定各類用地內(nèi)適建、不適建或者有條件地允許建設(shè)的建筑類型。規(guī)定各地塊建筑高度、建筑密度、容積率、綠地率等控制指標(biāo)；規(guī)定交通出入口方位、停車泊位、建筑后退紅線距離、建筑間距等要求。提出各地塊的建筑體量、體型、色彩等要求。確定各級支路的紅線位置、控制點坐標(biāo)和標(biāo)高。根據(jù)規(guī)劃容量，確定工程管線的走向、管徑和工程設(shè)施的用地界線。制定相應(yīng)的土地使用與建筑管理規(guī)定。（三）控規(guī)與其他層次規(guī)劃的區(qū)別城市總體規(guī)劃:城市總體規(guī)劃是指城市人民政府依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃以及當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點，統(tǒng)籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局等所作的一定期限內(nèi)的綜合部署和具體安排。城市總體規(guī)劃是城市在一定時期內(nèi)發(fā)展的計劃和各項建設(shè)（或各項物質(zhì)要素）的總體部署。是城市規(guī)劃編制工作的第一階段，也是城市建設(shè)和管理的依據(jù)?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃：以城市總?cè)?guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，確定建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)和使用強度的控制指標(biāo)、道路和工程管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃要求。修建性詳細(xì)規(guī)劃：以城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃為依據(jù)，制訂用以指導(dǎo)各項建筑和工程設(shè)施的設(shè)計和施工的規(guī)劃設(shè)計。二、控制性詳細(xì)規(guī)劃的實施控制性詳細(xì)規(guī)劃一旦編制好并通過相應(yīng)的法定程序?qū)徟螅葱纬蔀榉ǘㄎ募?。在?guī)劃實施過程中要加強管理，在控制性詳細(xì)規(guī)劃完成后即開展修建性詳規(guī)和單體建筑設(shè)計及環(huán)境設(shè)計。由于整個開發(fā)和建設(shè)的過程較長，一定要進(jìn)行跟蹤管理，不允許任意修改規(guī)劃，避免改變使用性質(zhì)、加建、加層等違章現(xiàn)象出現(xiàn)。建設(shè)項目完成后要進(jìn)行規(guī)劃驗收，不僅要核對建筑密度、容積率等指標(biāo)，還要對配套建設(shè)、綠化環(huán)境、停車位、道路、管線等設(shè)施的各項指標(biāo)進(jìn)行核實，達(dá)標(biāo)后才能予以驗收投入使用。由于控規(guī)是以城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)進(jìn)行的，總體規(guī)劃確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，是對城市一定期限內(nèi)的綜合部署和具體安排。總體規(guī)劃是長遠(yuǎn)性的規(guī)劃，期限較長，而控制性詳細(xì)規(guī)劃更加具體，需要與時俱進(jìn)，所以總規(guī)與控規(guī)還有現(xiàn)狀會發(fā)生沖突，種種原因，控規(guī)需要修正。因此我們要對控規(guī)的調(diào)整作相應(yīng)的研究。三、控規(guī)局部調(diào)整的相關(guān)研究隨著一些城市控規(guī)編制的大規(guī)模完成，中心城區(qū)基本實現(xiàn)“控規(guī)滿覆蓋”，規(guī)劃部門的工作重點逐漸由控規(guī)編制轉(zhuǎn)向控規(guī)的實施管理。控規(guī)修改的問題逐步顯現(xiàn)。控規(guī)的修改可分為控規(guī)修編和局部調(diào)整。控規(guī)修編是因為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展或上層次規(guī)劃發(fā)生重大變化，城市結(jié)構(gòu)需要調(diào)整，需對控規(guī)進(jìn)行大面積修改或?qū)Σ季纸Y(jié)構(gòu)進(jìn)行修改，如一個片區(qū)由市場區(qū)調(diào)整為商住區(qū)；控規(guī)局部調(diào)整是對控規(guī)中一個或幾個地塊的形狀、面積、指標(biāo)進(jìn)行修改，如改變地塊的土地利用性質(zhì)、容積率，改變城市道路走向等等。下文針對控規(guī)局部調(diào)整進(jìn)行論述。國內(nèi)一些學(xué)者對控規(guī)局部調(diào)整的需求類型、原因、影響及對策進(jìn)行了系統(tǒng)的研究，總結(jié)出調(diào)整的需求類型有工業(yè)企業(yè)的搬遷改造、房地產(chǎn)開發(fā)的市場導(dǎo)向、歷史遺留問題、專項規(guī)劃調(diào)整等（李江云，2003）；調(diào)整引發(fā)原因有土地開發(fā)單位經(jīng)濟(jì)利益追求、迫于社會因素的壓力、城市建設(shè)和規(guī)劃本身的不確定性、控規(guī)編制經(jīng)驗不足等（李浩，2007）；所造成的不利影響有對城市公共利益的侵犯、不正當(dāng)競爭行為的加劇、城市未來發(fā)展的失控、對規(guī)劃科學(xué)性和嚴(yán)肅性的質(zhì)疑等（李浩，2007）；控規(guī)局部調(diào)整的改進(jìn)策略主要有幾方面：（1）增強控規(guī)彈性，提高用地兼容性，適應(yīng)市場變化；（2）嚴(yán)格控規(guī)局部調(diào)整的法定程序，維護(hù)合理性和嚴(yán)肅性；（3）改進(jìn)控規(guī)指標(biāo)調(diào)整的決策機(jī)制，強化公共參與；（4）完善規(guī)劃調(diào)控的經(jīng)濟(jì)政策。上述的對策研究通常較為原則性，缺乏對具體實施策略的探討。筆者認(rèn)為控規(guī)在目前階段還無法形成類似于香港法定圖則的“法定方案”，原因在于法定圖則是分類極為粗獷、指標(biāo)較少的土地分類管理規(guī)則，而內(nèi)地的控規(guī)則是包含基礎(chǔ)設(shè)施、歷史環(huán)境保護(hù)、建筑管理等的規(guī)劃方案，且城市在高速發(fā)展過程中，無法達(dá)到具有10－ 20年穩(wěn)定期的法定文件要求（尹稚，1995）。故控規(guī)的調(diào)整在今后較長一段時間內(nèi)仍將繼續(xù)存在，當(dāng)前工作的重點是改進(jìn)控規(guī)調(diào)整程序，促使控規(guī)調(diào)整向有利于城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方向發(fā)展。本文通過研究控規(guī)局部調(diào)整過程中的角色互動關(guān)系，對控規(guī)調(diào)整的新機(jī)制提出建議，希望能對控規(guī)調(diào)整的改進(jìn)完善提供借鑒。四、控規(guī)調(diào)整程序以及存在的問題《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對控制性詳細(xì)規(guī)劃的調(diào)整程序要求為“修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)對修改的必要性進(jìn)行論證，征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見，并向原審批機(jī)關(guān)提出專題報告，經(jīng)原審批機(jī)關(guān)同意后，方可編制修改方案”。修改后的控規(guī)按原審批程序報批。參看北京、上海、成都等地的控規(guī)局部調(diào)整程序，各地對于控規(guī)局部調(diào)整的具體操作可概括為有規(guī)劃調(diào)整需求的土地業(yè)主向政府提交調(diào)整申請，政府在征求有利害關(guān)系的市民的意見，以及由規(guī)劃師提供技術(shù)支撐的基礎(chǔ)上進(jìn)行決策。(一）控規(guī)局部調(diào)整中的四種角色關(guān)系在控規(guī)局部調(diào)整過程中存在四種角色，分別為政府、市場（即土地業(yè)主，也可以說是資本）、有利害關(guān)系的市民以及規(guī)劃師。四種角色中，政府的角色最為重要，是裁決者，并具有技術(shù)力量，還代表著市民的公共利益，自由裁量的空間非常大，故是四種角色的中心。市場的能量很大，可以對政府施加影響力。前兩者是控規(guī)調(diào)整的主體力量。市民對政府決策的影響相對較小，征求市民意見通常是自上而下的過程，缺乏反饋機(jī)制和約束力。規(guī)劃師可為控規(guī)調(diào)整提供部分技術(shù)支撐，但調(diào)整通常是協(xié)調(diào)溝通的問題，規(guī)劃師很難在協(xié)調(diào)方面發(fā)揮重要作用。在目前的模式下，決定城市空間生產(chǎn)的是政府和市場的力量；而作為城市空間使用者的市民很難決定自己生活的空間。政府的決策立場受招商引資、城市形象等方面的影響，同控規(guī)調(diào)整所涉及的市民的利益并不完全一致。(二)目前控規(guī)調(diào)整程序存在的問題公眾與市場的地位不對等。市民無法取得同市場（土地業(yè)主）一樣表達(dá)自身利益訴求的機(jī)會。土地業(yè)主可以申請調(diào)整控規(guī)以更加符合自身利益，在方案調(diào)整及裁決上擁有較多話語權(quán)。而市民由于信息不對稱，缺乏組織機(jī)制，不能透過正常管道行使權(quán)利，更不能借助某種機(jī)制主動改善自己的居住環(huán)境。而公眾參與對于控規(guī)局部調(diào)整非常重要。公眾參與雖會增加規(guī)劃的成本，降低效率，卻有利于“消除規(guī)劃部門自編自審自改、內(nèi)部循環(huán)、缺乏約束的弊端”（湯海孺，2005），保證規(guī)劃工作的公平、公正、公開，增加規(guī)劃的威信和約束力，避免發(fā)生個體“非正常”地參與監(jiān)督，帶來社會不安定因素。裁決機(jī)制不規(guī)范。目前的控規(guī)調(diào)整機(jī)制自由裁量權(quán)過大，同樣的調(diào)整在一個地方可以而在另外一個地方卻不行，沒有一個條文細(xì)則進(jìn)行說明和約束，調(diào)整案例也未公開供查閱和引用，從而造成市場方想盡辦法去影響裁決。五、控規(guī)調(diào)整新機(jī)制探討美國區(qū)劃經(jīng)驗對我國的控規(guī)局部調(diào)整具有借鑒作用。美國的公眾和社會團(tuán)體在區(qū)劃的制定與實施上具有非常重要的作用，公眾與市場的地位是對等的；區(qū)劃較多地采用依法裁定的辦法，僅在歷史地段等特殊地區(qū)采用自由裁量的方法；另外，區(qū)劃還有著獎勵區(qū)劃和開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓等利益補償制度?；谇拔目匾?guī)調(diào)整存在問題的分析和美國區(qū)劃經(jīng)驗的借鑒，我認(rèn)為控規(guī)局部調(diào)整的新機(jī)制應(yīng)更強化公眾參與，實現(xiàn)市民與市場的地位對等，并對控規(guī)調(diào)整裁決的自由裁量權(quán)進(jìn)行限制。(一)控規(guī)調(diào)整的啟動機(jī)制目前的控規(guī)調(diào)整是由土地業(yè)主或政府申請，調(diào)整目的多是為更符合市場開發(fā)利益；而小區(qū)或居住區(qū)的公共利益卻沒有一種途徑進(jìn)行優(yōu)化。建議以社區(qū)為基本單元實行聯(lián)名申請控規(guī)調(diào)整制度，調(diào)整內(nèi)容為增加公共服務(wù)設(shè)施等公共利益，跟調(diào)整內(nèi)容有利害關(guān)系的一個或幾個社區(qū)中30％的居民進(jìn)行聯(lián)名申請就可以在規(guī)劃主管部門立案，審查同意后進(jìn)行規(guī)劃選址和調(diào)整控規(guī)。若處于舊城區(qū)沒有可開發(fā)用地，可通過給開發(fā)商指標(biāo)補償?shù)霓k法進(jìn)行建設(shè)，或進(jìn)行備案在以后更新改造時優(yōu)先考慮。這樣市場和市民都有途徑維護(hù)自己的利益，促進(jìn)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化。（二）控規(guī)調(diào)整的裁決機(jī)制目前的控規(guī)調(diào)整公示意見不具有硬約束力，市民意愿得不到充分尊重，參與規(guī)劃的熱情不高。建議借鑒美國區(qū)調(diào)整的經(jīng)驗，建立居民否決制度。跟調(diào)整內(nèi)容有利害關(guān)系的一個或幾個社區(qū)中50％的居民明確表達(dá)反對意見，則調(diào)整不予通過，土地業(yè)主須與相關(guān)市民進(jìn)行協(xié)商。經(jīng)市民同意或默許的調(diào)整方案再進(jìn)行專家或行政審查。通過這種方式，市場和市民得以地位對等地進(jìn)行協(xié)商。在充分尊重市民意見的情況下，公共設(shè)施用地和綠地等公共用地被開發(fā)商蠶食的機(jī)會可大為減少。對于控規(guī)局部調(diào)整的審查，應(yīng)有專家和市民代表參