【文章內(nèi)容簡介】 力。 符合財政可承受力的安排。 2021 年 1 月 1 日起施行的新修訂《預(yù)算法》，要求財政部門施行全口徑預(yù)算管理并建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，這有利于提高政府財政支付履約保障能力，極大的吸引社會資本參與本項(xiàng)目建設(shè)。 四、風(fēng)險分配框架 （一）項(xiàng)目風(fēng)險識別與分析 本項(xiàng)目投資主要有以下風(fēng)險： 法律變更風(fēng)險 主要是指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、市場需求、產(chǎn)品 /服務(wù)收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而對項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營帶來損害，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目的中止和失敗的風(fēng)險。 PPP 項(xiàng)目涉及的法律法規(guī)比較多，加之我國 PPP項(xiàng)目還處在起步階段，相應(yīng)的法律法規(guī)不夠健全、層次低、效力差， 18 很容易出現(xiàn)這方面的風(fēng)險。 規(guī)避措施：充分做好前期準(zhǔn)備工作，認(rèn)真研究學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，項(xiàng)目實(shí)施過程中，準(zhǔn)紀(jì)守法，嚴(yán)守法律底線。 組織機(jī)構(gòu)風(fēng)險 組織機(jī)構(gòu)方面的風(fēng)險主要指項(xiàng)目組織設(shè)置方案不適于項(xiàng)目的建設(shè)或營運(yùn)，項(xiàng)目法人代表、企業(yè)管理層不能勝任項(xiàng)目的組織與管理，影響項(xiàng)目的實(shí)施。 規(guī)避措施：制度合 理的人事任命，充分發(fā)揮人才優(yōu)勢，組建良好的管理運(yùn)營團(tuán)隊(duì)。 施工技術(shù)風(fēng)險 施工項(xiàng)目技術(shù)方面的風(fēng)險主要指項(xiàng)目采用技術(shù)（包括引進(jìn)技術(shù)）的先進(jìn)性、可靠性、適用性和可行性與預(yù)測方案發(fā)生重大變化，可能給項(xiàng)目帶來的風(fēng)險。 規(guī)避措施：科學(xué)合理使用先進(jìn)技術(shù)和施工工藝，認(rèn)真研究建設(shè)方案。 工程風(fēng)險 本項(xiàng)目建設(shè)場址位于瀘州市兩個主城區(qū)，周邊地形、建筑情況較為復(fù)雜，有可能造成施工不便等。 19 規(guī)避措施：文明施工，認(rèn)真勘察評估項(xiàng)目區(qū)環(huán)境狀況。 審批延誤風(fēng)險 主要指由于項(xiàng)目的審批程序過于復(fù)雜，花費(fèi)時間過長和成本過高，且批準(zhǔn)之后，對項(xiàng)目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行必要方案調(diào)整非常困難，給項(xiàng)目正常建設(shè)和運(yùn)維造成嚴(yán)重影響。 規(guī)避措施：提前準(zhǔn)備好項(xiàng)目報批資料。 政治決策失誤 /冗長風(fēng)險 指由于政府的決策程序不規(guī)范、缺乏 PPP 的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和能力、前期準(zhǔn)備不足和信息不對稱等因素，造成項(xiàng)目決策失誤和過程冗長。 規(guī)避措施：認(rèn)真研究 PPP 項(xiàng)目運(yùn)作成功案例，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際，制度應(yīng)急方案。 公眾反對風(fēng)險 主要是指由于各種原因?qū)е鹿娎娴貌坏奖Ｗo(hù)、受損，或者公眾主觀認(rèn)為自身利益受損，從而引起政 治社團(tuán)甚至公眾反對項(xiàng)目建設(shè)所造成的風(fēng)險。 規(guī)避措施：項(xiàng)目實(shí)施前，做好社會穩(wěn)定性評價，積極采取措施，降低項(xiàng)目社會風(fēng)險。 政府信用風(fēng)險 20 是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給項(xiàng)目帶來直接或間接的危害。這里又分為政府不履行合同約定價款的義務(wù)和政府因收費(fèi)改革等問題強(qiáng)制征用已建項(xiàng)目的風(fēng)險。 規(guī)避措施：通過 PPP 協(xié)議合同，明確政府和社會資本方的義務(wù)和責(zé)任。 不可抗力風(fēng)險 不可抗力風(fēng)險通常分由于不能合理預(yù)見的自然災(zāi)害（如地震、洪水、臺風(fēng)等）、病疫和不可合理預(yù)見的戰(zhàn)爭、暴亂、罷工等事件導(dǎo)致本項(xiàng)目失敗或收益大幅度減少的風(fēng)險發(fā)生。自然災(zāi)害風(fēng)險項(xiàng)目公司可以通過參加商業(yè)保險轉(zhuǎn)移部分風(fēng)險成本，為可轉(zhuǎn)移風(fēng)險，剩余自留風(fēng)險由項(xiàng)目公司承擔(dān)。其他無法轉(zhuǎn)移的不可抗力風(fēng)險由項(xiàng)目公司和政府共擔(dān)。 規(guī)避措施：積極做好不可抗拒力風(fēng)險發(fā)生應(yīng)急方案。 融資風(fēng)險 是指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素引起的風(fēng)險，其中最主要的表現(xiàn)形式是資金籌措困難。 PPP 項(xiàng)目的一個特點(diǎn)就是在招標(biāo)階段選定 中標(biāo)者之后，政府與中標(biāo)者先簽署特許權(quán)協(xié)議，中標(biāo)者要憑簽署的特許權(quán)協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資， 21 特許權(quán)協(xié)議才可正式生效。如果在給定的融資期內(nèi)發(fā)展商未能完成融資，將會被取消資格并沒收投標(biāo)保證金。 規(guī)避措施：積極引入知名融資機(jī)構(gòu)，拓展融資渠道，規(guī)范融資行為。 1財務(wù)風(fēng)險 本項(xiàng)目主要由社會資本籌資，財務(wù)風(fēng)險由項(xiàng)目公司承擔(dān)。本項(xiàng)目在設(shè)定的特許經(jīng)營年限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等各項(xiàng)參數(shù)條件下，具有一定的盈利能力和償債能力，并有一定的抗風(fēng)險能力，因此財務(wù)風(fēng)險較小。 規(guī)避措施：合理結(jié)算年度支出和收入，科學(xué)制定來年財務(wù)預(yù)算，并制度財 政應(yīng)急方案。 1投資估算風(fēng)險 投資估算風(fēng)險主要來自工程方案變動的工程量增加、工期延長，人工、材料、機(jī)械臺班、各種費(fèi)率、利率的提高等。近期以來，我國物價水平明顯上升，并有進(jìn)一步上漲的趨勢，物價的上漲會帶動人工、材料、機(jī)械臺班、各種費(fèi)率的提高，從而增大投資，形成一定的投資風(fēng)險?？梢园凑胀顿Y額的一定比例預(yù)計風(fēng)險成本。 規(guī)避措施：實(shí)時掌握材料及人力價格，嚴(yán)格控制預(yù)算成本。 1市場收益不足風(fēng)險 22 是指項(xiàng)目運(yùn)營后的收益不能滿足收回投資或達(dá)到預(yù)定的收益。本項(xiàng)目具有獨(dú)立收益能力，因此，市場收益不足風(fēng)險較小。 規(guī)避措施 ：規(guī)范經(jīng)營體系，嚴(yán)格控制市場收益風(fēng)險。 1同類項(xiàng)目競爭風(fēng)險 是指政府或其他投資人新建或改建其他項(xiàng)目，導(dǎo)致對該項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性的商業(yè)競爭而產(chǎn)生的風(fēng)險。目前瀘州市三大主城區(qū)極度缺乏停車場，因此本項(xiàng)目不存在同類項(xiàng)目競爭風(fēng)險。 規(guī)避措施：本項(xiàng)目不存在同類項(xiàng)目競爭風(fēng)險。 1配套設(shè)備服務(wù)提供 /工期延誤風(fēng)險 指項(xiàng)目相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施不到位引發(fā)的風(fēng)險。本項(xiàng)目明確由政府協(xié)調(diào)配套設(shè)施服務(wù)，因此，該風(fēng)險較小。 規(guī)避措施：在 PPP 協(xié)議合同中，明確各方義務(wù)和責(zé)任，加快推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。 1市場需求變化風(fēng)險 是指排除唯一性風(fēng)險以外，由于宏觀經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等其他因素使市場需求變化，導(dǎo)致市場預(yù)測與實(shí)際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風(fēng)險。 規(guī)避措施：本項(xiàng)目不存在市場需求變化風(fēng)險。 23 1收費(fèi)變更風(fēng)險 是指由于 PPP 項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)收費(fèi)價格過高、過低或者收費(fèi)調(diào)整不彈性、不自由導(dǎo)致項(xiàng)目公司的運(yùn)營收入不如預(yù)期而產(chǎn)生的風(fēng)險。 規(guī)避措施：根據(jù)現(xiàn)行物價水平，合理制定服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。 1腐敗風(fēng)險 主要指政府官員或代表采用不合法的影響力要求或索取不合法的財物，而直接導(dǎo)致項(xiàng)目公司在關(guān)系維持方面的成本增加，同時也加大了政府在將來的違約風(fēng)險。 規(guī)避措施：加強(qiáng)公司監(jiān)督管理體系。 1項(xiàng)目公司違規(guī)／違法行為 項(xiàng)目公司違規(guī)／違法行為是項(xiàng)目公司或項(xiàng)目投資者在項(xiàng)目融資、建設(shè)或運(yùn)營過程中，出現(xiàn)利用項(xiàng)目進(jìn)行欺詐、發(fā)生重大安全事故、對周圍生態(tài)環(huán)境造成破壞等觸犯法律法規(guī)的行為。 規(guī)避措施：推動項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等階段公開化，接受社會各界監(jiān)督。 （二）風(fēng)險分配原則 原則上，項(xiàng)目設(shè)計、建造、財務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由項(xiàng) 目公司承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險 24 由政府和社會資本合理共擔(dān)。分項(xiàng)風(fēng)險分配原則是： ⑴ 承擔(dān)風(fēng)險的一方應(yīng)該對該風(fēng)險具有控制力； ⑵ 承擔(dān)風(fēng)險的一方能夠?qū)⒃擄L(fēng)險合理轉(zhuǎn)移（例如通過購買相應(yīng)保險）； ⑶承擔(dān)風(fēng)險的一方對于控制該風(fēng)險有更大的經(jīng)濟(jì)利益或動機(jī)； ⑷由該方承擔(dān)該風(fēng)險最有效率； 如果風(fēng)險最終發(fā)生，承擔(dān)風(fēng)險的一方不應(yīng)將由此產(chǎn)生的費(fèi)用和損失轉(zhuǎn)移給合同相對方。 （三）風(fēng)險分配基本框架 按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項(xiàng)目回報機(jī)制和市場風(fēng)險管理能力等 要素，在政府和社會資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險。 本項(xiàng)目風(fēng)險分配情況詳見下表： 編號 風(fēng)險種類 風(fēng)險承擔(dān)方 1 法律變更風(fēng)險 政府 2 組織機(jī)構(gòu)風(fēng)險 項(xiàng)目公司 3 施工技術(shù)風(fēng)險 項(xiàng)目公司 4 工程風(fēng)險 項(xiàng)目公司 5 審批延誤風(fēng)險 政府 6 政治決策失誤 /冗長風(fēng)險 政府 7 公眾反對風(fēng)險 政府 8 政府信用風(fēng)險 政府 25 編號 風(fēng)險種類 風(fēng)險承擔(dān)方 9 不可抗力風(fēng)險 政府和項(xiàng)目公司共擔(dān) 10 融資風(fēng)險 項(xiàng)目公司 11 財務(wù)風(fēng)險 項(xiàng)目公司 12 投資估算風(fēng)險 項(xiàng)目公司 13 市場收益不足風(fēng)險 項(xiàng)目公司 14 同類項(xiàng)目競爭風(fēng)險（項(xiàng)目唯一性風(fēng)險） 項(xiàng)目公司 15 配套設(shè)備服務(wù)提供 /工期延誤風(fēng)險 政府 16 市場需求變化風(fēng)險 項(xiàng)目公司 17 收費(fèi)變更風(fēng)險 項(xiàng)目公司 18 腐敗風(fēng)險 項(xiàng)目公司 19 項(xiàng)目公司違規(guī)／違法行為 項(xiàng)目公司 注：項(xiàng)目公司承擔(dān)風(fēng)險由社會資本全權(quán)承擔(dān)。 五、項(xiàng)目運(yùn)作方式 （一）模式構(gòu)建原則 運(yùn)作模式的構(gòu)建需遵循以下主要原則： 合同主體的地位平等原則。在 PPP 項(xiàng)目下，合同各方應(yīng)是平等主體，以市場機(jī)制為基礎(chǔ)建立互惠合作關(guān)系，通過合同條款約定并保障各方的權(quán)利義務(wù)。 風(fēng)險最優(yōu)分配原則。 PPP 模式致力于在政府和社會資本之間實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的風(fēng)險分配，在受制于法律約束和社會公共利益的前提下，將風(fēng)險分配給對政府而言能夠以最小成本、最有效管理它的一方承擔(dān)，并給予風(fēng)險承擔(dān)方選擇如何處理和最小化該類風(fēng)險的權(quán)利。 26 切實(shí)履約原則。 PPP 模式的項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，建立在各利益相關(guān)方對 PPP 相關(guān)協(xié)議的切實(shí)履行的基礎(chǔ)上，保障項(xiàng)目的順利實(shí)施。 合理回報原則。鼓勵社會資本在確保公共利益的前提下，降低項(xiàng)目經(jīng)營成本，提高資源配置效率，獲取合理的投資回報。 合法合規(guī)合約原則。 PPP 項(xiàng)目合同文件及項(xiàng)目經(jīng)營程序要與相關(guān)的法 律法規(guī)和政策、技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)相匹配，確保項(xiàng)目合規(guī)合法、內(nèi)容全面、結(jié)構(gòu)合理和具有可操作性。 （二）運(yùn)作方式 本項(xiàng)目運(yùn)作方式為 “BOT”（ BuildOperatetransfer 的簡寫），即 “建設(shè) 運(yùn)營 移交 ”模式，是指由社會資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)新建項(xiàng)目融資、設(shè)計、建造、運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。本合同中是指項(xiàng)目公司承擔(dān)本項(xiàng)目的全部實(shí)施流程。 該模式具體運(yùn)作方式為：在通過采購方式確定社會資本方后，由設(shè)立的項(xiàng)目公司完成各停車場項(xiàng)目的前期審批手續(xù)、勘察設(shè)計、 工程建設(shè)等工作，項(xiàng)目建設(shè)完成并驗(yàn)收合格后，由項(xiàng)目公司按照《瀘州市發(fā)展和改革委員會關(guān)于規(guī)范我市機(jī)動車停放服務(wù)收費(fèi)管理的通知》（瀘州市發(fā)改價格〔 2021〕 403 號）相關(guān)規(guī)定對停車場進(jìn)行收費(fèi)運(yùn)營管理， 27 并負(fù)責(zé)停車場的清潔衛(wèi)生、檢修、主要構(gòu)件結(jié)構(gòu)的保養(yǎng)維護(hù)，在 30 年項(xiàng)目特許經(jīng)營期滿后，項(xiàng)目公司應(yīng)無償將項(xiàng)目資產(chǎn)移交給項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目公司清資核產(chǎn)后注銷，項(xiàng)目合作終止。 六、交易結(jié)構(gòu) （一）投融資結(jié)構(gòu) 本項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)主要說明項(xiàng)目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，以及項(xiàng)目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移過程等，如下圖所示： 圖 1 瀘州市第二批城市停車場 PPP項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu) 投資結(jié)構(gòu) 瀘州市政府授權(quán)瀘州市基礎(chǔ)建設(shè)投資有限公司作為 PPP 項(xiàng)目中的政府方出資代表，與社會資本共同設(shè)立 PPP 項(xiàng)目公司。其中，瀘州市基礎(chǔ)建設(shè)投資有限公司占股 5%，中標(biāo)社會資本占股 95%。本項(xiàng)目總投 28 資 萬元，要求社會資本自有投入資金不低于 萬元，剩余資金缺口由項(xiàng)目公司通過金融機(jī)構(gòu)籌融資并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。項(xiàng)目公司注冊資本金不低于本項(xiàng)目實(shí)際資金需求的 25%，即 萬元（其中社會資本投入 萬元，政府方投入 萬元），并根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和融資機(jī)構(gòu)要求及時、足額繳納。本項(xiàng)目總投資匯總表如下： 序號 工程名稱 工程建設(shè)費(fèi) 工程建設(shè)其他費(fèi) 基本預(yù)備費(fèi) 靜態(tài)投資 建設(shè)期利息 投資合計 貸款金額 備注 1 大龍花園停車 場 2 酒城樂園停車 場 3 龍透關(guān)公園二 期停車場 4 忠山桃子溝停 車場 5 華升廣場停車 場 6 合計 對社會資本方的要求： （ 1）資格要求 A、具備獨(dú)立的法人資格，且注冊資本金須不低于 5 億元人民幣，并具有與本項(xiàng)目相適應(yīng)的投融資能力。 B、勘察、設(shè)計、施工資質(zhì)要求為： 勘察單位：須具備工程勘察綜合類甲級資質(zhì)； 29 設(shè)計單位：須具備建筑行業(yè)（建筑工程）設(shè)計甲級資質(zhì)、風(fēng)景園林工程設(shè)計甲級資質(zhì)； 施工單位：須具備房屋建筑工程施工總承包一級及以上資質(zhì)。 C、本項(xiàng)目允許聯(lián)合體參加競爭性磋商。 聯(lián)合體：聯(lián)合體成員不得超過 4 家，聯(lián)合體成員人必須為獨(dú)立法人，包括投資人、施工總承包企業(yè)和勘察單位、設(shè)計單位；聯(lián)合體各方必須按招標(biāo)文件規(guī)定的格式簽訂聯(lián)合體協(xié)議，明確聯(lián)合體牽頭方；聯(lián)合體各方不得再以自己名義單獨(dú)或加入其他聯(lián)合體參加資格預(yù)審。 （ 2）商務(wù)要求 A、若談判人不具有相應(yīng)的勘察、設(shè)計、施工資質(zhì)的，可與具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)組成聯(lián)合體參加，聯(lián)合體由一個牽頭單位，不多于 4 個成員單位構(gòu)成，并在聯(lián)合體協(xié)議中明確各自在項(xiàng)目公司中的股份分配情況。 B、在項(xiàng)目采購時社會資本方需提供項(xiàng)目投融資計劃方案； 融資安排 在本項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司有權(quán)并且有義 務(wù)獲得項(xiàng)目的融資。本項(xiàng)目全生命周期內(nèi)形成的相關(guān)資產(chǎn)可以用于項(xiàng)目融資，在項(xiàng)目建成后的合作期限內(nèi)項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)及收益權(quán)歸屬于項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司有權(quán)通過 30 在相關(guān)資產(chǎn)或權(quán)益上設(shè)定抵質(zhì)押擔(dān)保等方式獲得項(xiàng)目融資。項(xiàng)目移交后，社會資本方應(yīng)保證項(xiàng)目無權(quán)屬爭議、無利益糾紛。 再融資 為了調(diào)動項(xiàng)目公司的積極性并保障融資的靈活性，