【文章內容簡介】 援引的環(huán)境法規(guī)一起適用，才能判定環(huán)境行為合法抑或違法的根據(jù)，單純的環(huán)境標準難以作為事實判定的準則。政府環(huán)境責任缺失。大氣環(huán)境是一種典型的公共物品，具有非競爭性及非排他性顯著特征。在公共物品的治理上，經(jīng)濟人的自利性決定了環(huán)境公共物品的維護離不開政府的公權力干預。然而，如果政府缺乏監(jiān)管，權利尋租、瀆職懈怠、徇私舞弊、貪污腐敗等弊端便隨之而來，導致“政府失靈”現(xiàn)象。政府部門在戰(zhàn)略規(guī)劃以及專項規(guī)劃的制定(比如產業(yè)結構的調整戰(zhàn)略)、項目的審批、具體監(jiān)管執(zhí)法等領域，受地方利益、個人政治前途因素及信息不足、認識能力有限等主客觀因素的影響，往往重視經(jīng)濟利益而忽視環(huán)境利益，政府執(zhí)政思路的迷失對霧霾的形成負有不可推卸的直接責任。盡管大氣污染防治法中制定有“政府環(huán)境責任”的相關規(guī)定，但是在具體的問責機制上卻缺少“細則性”的規(guī)定，最終導致“政府對環(huán)境質量負責”淪為一句口號。公益訴訟特別是行政公益訴訟制度的缺失，使得有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的毒瘤難以根除，大量環(huán)境法律法規(guī)如同虛設，嚴重影響了現(xiàn)有的大氣環(huán)境的治理效果。公眾和企業(yè)社會責任缺失。霧霾的頻發(fā)不僅是“天災”更多的源于“人禍”，公眾社會責任感的缺失亦是導致環(huán)境生態(tài)惡化的主要誘因。民眾的范圍不僅包括對環(huán)境污染負有直接責任的中小企業(yè)，還包括現(xiàn)實生活中以鄰為壑的環(huán)境污染者個人。比如，企業(yè)為了經(jīng)濟利益逃避環(huán)境治理責任，直排偷排未經(jīng)處理的廢氣。公眾個體在環(huán)境保護面前亦虛偽而缺少行動力，高能耗的生活方式如豪宅、高排量汽車等，成為大多數(shù)人競相追逐的炫耀目標追求。機動車尾氣監(jiān)管有待完善。機動車尾氣排放是造成PM2．5超標的主要誘因，現(xiàn)有的《大氣污染防治法》在機動車污染源的規(guī)制上還存在諸多問題。首先，環(huán)保部門機動車處罰權缺失。作為法律授權的機動車尾氣的主要治理機關，環(huán)保部門雖然享有“委托年檢”和“監(jiān)督抽測”的權限，但是實際的處罰權僅掌握在公安交通部門。原國家環(huán)境保護總局《關于拒絕機動車檢測行為處罰法律適用問題的復函》指出對于“拒絕接受機動車排放污染檢測的”的對象，“環(huán)保部門對此行為不宜進行行政處罰”，只能“由公安交通管理部門予以處罰”。其次，對于法律賦予環(huán)保局的“監(jiān)督抽測”權，也僅僅只是針對“場檢”，即只能在機動車的停放地進行檢測而排出了行駛中的檢測，權力行使范圍過窄不能更好地發(fā)揮其監(jiān)管職能。區(qū)域聯(lián)動治理機制缺失。霧霾的發(fā)生具有區(qū)域性特點，但是，現(xiàn)有的大氣污染防治法律并沒有建立區(qū)域聯(lián)合治理的管理模式。霧霾的防治策略離不開區(qū)域聯(lián)動治理的機制，單靠個別省、市的努力無法根治霧霾現(xiàn)象。大氣污染企業(yè)處罰力度不高。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)有的大氣污染防治法對違法排污行為的處罰力度明顯偏輕，不能有效震懾違法排污。對于造成大氣污染事故的企業(yè)事業(yè)單位，法律規(guī)定對其所造成的危害后果處以直接經(jīng)濟損失50％以下的罰款，但上限不能超過50萬元。在處罰力度上，現(xiàn)行的法律明顯偏輕。50萬元的頂格罰款，會使高利潤的污染企業(yè)認為違法成本低、守法成本高，完全不具震懾力，容易縱容企業(yè)的排污行為。環(huán)境保護經(jīng)費不足。大氣環(huán)境質量的改善需要充足的經(jīng)費作保障。從發(fā)達國家治理環(huán)境的經(jīng)驗來看，只有環(huán)保經(jīng)費投入占GDP總量的2％，才能維持環(huán)境質量現(xiàn)狀；投入占3％以上，環(huán)境質量才能改善。當前我國環(huán)保經(jīng)費的投入總額僅占GDP總量的1．5％左右。經(jīng)費的短缺不能保證法律的有效落實，這是我國當前環(huán)境立法雖多，但是治理狀況依然不盡人意的主要原因。公眾參與機制有待落實。當前，公眾參與環(huán)節(jié)在大氣污染防治法律制度實施中還存在諸多問題，不能有效對政府執(zhí)法進行監(jiān)督。比如在項目審批階段，公眾參與的覆蓋面十分有限，環(huán)境影響評價法只規(guī)定了戰(zhàn)略環(huán)評和制作環(huán)境影響報告書的項目才有公眾參與的環(huán)節(jié)，而將環(huán)境報告表和登記表排除在外，使得大量對大氣產生污染的中小項目立項，加大了總量控制的難度；其次，公眾參與在實際運作中也經(jīng)常被政府以涉及國家秘密為由而架空。目前我國在國家秘密和商業(yè)秘密的密級范圍，以及密級主體的確定方面還存在諸多漏洞，這往往成為政府逃避監(jiān)管的擋箭牌或者遮羞布；此外，公眾參與在程序保障和意見的采納上，缺乏具體有效的法律規(guī)制措施，導致建設單位“只聽取、不采納”現(xiàn)象的頻發(fā)，使得大量污染企業(yè)立項，預防為主的制度實施效果被大打折扣。針對霧霾形成的原因，我們可以有以下治理措施：加快推動環(huán)保體制改革，成立“大環(huán)保部”。霧霾現(xiàn)象只是中國生態(tài)環(huán)境惡化的縮影，除此之外，水污染、土壤污染等也已非常嚴重，迫切需要建立以綜合生態(tài)系統(tǒng)管理為職能的 “大環(huán)保部”，或設立高級別的環(huán)保協(xié)調機構改變多頭管理、分散管理的局面，實現(xiàn)全國環(huán)境保護垂直管理，區(qū)域管理和綜合管理，研究擬訂國家大氣治理發(fā)展戰(zhàn)略完善生態(tài)建設咨詢評估機制，并統(tǒng)一發(fā)布大氣污染分析評估報告。加快推進環(huán)保立法，加強法律和行政監(jiān)督。我國不論是環(huán)境基本法還是單行的大氣污染防治法，開篇伊始都將環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同發(fā)展作為基本立法目的予以表述。從某種意義上來講，環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展是對不可調和的矛盾，必須在二者間尋求恰當?shù)睦嫫胶恻c，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最終目標。當前，要把《大氣污染防治法》的各項措施落實到位。同時，要進一步落實《環(huán)境影響評價法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等相關法律，加大污染治理的法律保障，以及環(huán)保部和其他部門的聯(lián)合執(zhí)法。引入“第三方治理”和市場化環(huán)保手段。當前環(huán)境污染治理效率低下與“誰污染、誰治理”的政策導向有關。要按照“排污者付費、治污者賺錢”的原則，推行 “把治污權交給第三方”的管理模式，并可以通過合同能源管理、能源管理師制度等節(jié)能服務新機制改善能源管理，城鎮(zhèn)污水、垃圾處理和脫硫、脫硝設施運營基本實現(xiàn)專業(yè)化、市場化、社會化。加快調整重化工業(yè)結構，推動產業(yè)升級轉移。重化工業(yè)總體分布在東北、華北以及沿海地區(qū)，具有明顯的集聚性。“過密”的工業(yè)布局，使有限的資源難以得到合理分配，加重地區(qū)環(huán)境污染的隱患。要通過推動產業(yè)布局調整，逐步疏散京津冀、長三角、珠三角等大氣污染嚴重地區(qū)的重化工業(yè)產能，逐步降低大氣污染嚴重區(qū)域的煤炭消費量。建立產業(yè)分工和轉移的利益協(xié)調機制，加大重化工產業(yè)的技術創(chuàng)新和升級，避免產能轉移“重化擴散”。并制定退出企業(yè)的經(jīng)濟補償措施，加快淘汰落后產能，從源頭上防控霧霾。重新謀劃能源布局，堅持實施能源消費總量控制。中東部地區(qū)經(jīng)濟較發(fā)達但能源匱乏，而西部地區(qū)煤電、水電、風電資源充沛，建議一方面可以通過特高壓西電東送，另一方面，凡具備條件的地區(qū)可集中建設坑口電站，加大煤炭就地轉化為電力的力度，實現(xiàn)輸煤輸電并舉。堅持“能源消費總量控制”，在能耗總量分解上，應綜合不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、產業(yè)結構、節(jié)能目標等因素，把能耗指標差別化分配給各地區(qū)；引入市場機制，建立能源量指標交易置換制度，實現(xiàn)不同企業(yè)、不同地區(qū)間的配額交易；建立健全能源與碳排放監(jiān)測平臺，真正發(fā)揮“能源消費總量控制”對能源結構轉型的倒逼作用。設立霧霾防治的專項基金，整合環(huán)保系統(tǒng)科研機構的優(yōu)勢力量，推動相關基礎性科學問題研究和人才培養(yǎng)提升大氣環(huán)境保護的科技水平，建立一支大氣污染監(jiān)管隊伍，加強重點污染源控制和監(jiān)管，以科學研究成果支撐大氣污染防治法律法規(guī)的完善，促進空氣污染的協(xié)同控制從成品油消費稅中劃出一定比例資金用于彌補生產銷售使用高標油而多出的成本以此刺激高標油品普及在具體補貼方式上有三種方式可供選擇：第一、補貼給銷售高標油品的企業(yè)，鼓勵其平價甚至低價銷售高標油品。第二、直接補貼使用高標油品的私家車主特別是對于大巴、出租等公共交通行業(yè)，可以強制其使用高標油品并對其加大補貼力度。第三、可以考慮補貼給高標油品煉油企業(yè)，減少其虧損額度，不過對于終端補貼更有利于通過市場的倒推力量，迫使煉油企業(yè)升級設備淘汰落后工藝，生產市場需求更大的高標汽油。建立霧霾防治的稅收體系。啟動綠色稅收轉型,逐步實現(xiàn)征稅重點由流轉稅向能源環(huán)境稅的轉移通過開征綜合性和專門的能源環(huán)境稅,完善能源環(huán)境稅體系,擴大能源環(huán)境稅收規(guī)模,提高其在財政收入中的比重,，抑制能源需求。制定實施差異化的稅收政策對高標油品生產者和銷售者及低排放汽車生產者和銷售者可適當減免部分稅收，對仍舊生產和銷售低標油品的企業(yè)則采取一定的懲罰性征稅措施。拓展霧霾防治的融資渠道。對能減輕環(huán)境污染的環(huán)保設施給予貸款，這種貸款利率低于市場利率，而償還條件又優(yōu)于市場條件且借貸周期長、利率固定，頭幾年不需償還，必要時還可以給予補助讓全社會都來關心大氣污染問題提高機動車污染防治的力度。機動車污染是造成霧霾的重要來源之一，加強機動車污染防治成為當務之急。利用經(jīng)濟手段切實提高機動車污染防治的力度是較為有效的措施。實施老舊汽車淘汰更新方案，對上路行駛機動車尾氣排放開展路檢路查，加強對非道路柴油機械的管理，加大摩托車尾氣排放控制和抽查力度處罰，違規(guī)車輛，勸返外地違規(guī)車輛，嚴控超標排放機動車上路。10．建立霧霾區(qū)域聯(lián)防機制。霧霾的治理離不開政府間的合作，應盡快建立地方政府問的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制?？梢钥紤]在京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域，設立由環(huán)保部和發(fā)改委共同牽頭的區(qū)域霧霾防治聯(lián)席會議制度，制定統(tǒng)一工作計劃和方案，明確區(qū)域內各政府部門的職責和分工，共同推進霧霾的防治工作。此外，還應借《大氣污染防治法》修訂之際，在法律中明確大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，將這一管理機制法定化。1完善政府問責機制。依據(jù)美國薩克斯教授的“公共信托論”，公眾和政府之問在環(huán)境公物問題上是一種“信托”關系，共有人委托國家來管理。國家對環(huán)境的管理是受共有人的委托來行使管理權，因而不能濫用委托權。公眾環(huán)境權以及政府環(huán)境責任的理論基礎就源自這樣一種信托關系。當前，我國大量大氣污染防治立法的實施效果不能彰顯，其根本原因在于政府環(huán)境責任的缺失。因此，在憲法和法律中明確公眾環(huán)境權益和政府環(huán)境問責機制，是保障大氣污染防治法在內的環(huán)境法律得以有效落實的根本保障。首先，應在在憲法和法律中落實公民環(huán)境權，公眾環(huán)境權益有了法律保障才能更好地監(jiān)督政府，一防止政府濫用權力導致環(huán)境損害現(xiàn)象的發(fā)生。其次，在政府大氣環(huán)境責任的具體追究范圍上，可以考慮從以下幾個方面加以問責：(1)擅自改變大氣防治專項規(guī)劃；(2)違法審批立項，將那些不符合產業(yè)政策以及違反大氣環(huán)境保護法律法規(guī)的項目予以審批通過；(3)政府環(huán)境信息未按照法律要求如實公開的；(4)違背環(huán)境行政執(zhí)法程序的；(5)在大氣環(huán)境保護監(jiān)督管理法定職責領域有失職、