【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 齡化趨勢(shì)加快，導(dǎo)致勞動(dòng)力年齡結(jié)構(gòu)老化，日本現(xiàn)今流行的臨時(shí)雇傭方式必然加劇失業(yè)，大量的保障負(fù)擔(dān)被推向社會(huì)。戰(zhàn)后以來(lái)，日本的家庭結(jié)構(gòu)也處在迅速變化中，其主要趨向是核心家庭化（即至多有一對(duì)夫婦及其未婚子女兩代構(gòu)成的家庭），獨(dú)身家庭化和家庭主婦就業(yè)化[7]。傳統(tǒng)家庭的相互扶助和贍養(yǎng)能力有所下降，原來(lái)由家庭負(fù)擔(dān)的一些保障功能也被推向社會(huì)，進(jìn)一步加重了社會(huì)保障的負(fù)擔(dān)。政府的社會(huì)保障壓力加大由于政府辦的社會(huì)保障面臨越來(lái)越重的財(cái)政壓力，民間辦的社會(huì)保障得以迅速發(fā)展。但是，政府辦的社會(huì)保障不僅具有穩(wěn)定社會(huì)，提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)水平的功能，還有收入再分配的功能。因此，從某種意義上說(shuō)，民間社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)展，在一定程度弱化了政府的社會(huì)保障功能但又不能代替前者，因此，人們對(duì)政府的期待和不滿有所增加。俄羅斯從俄羅斯社會(huì)保障體制改革的墓本原則和10年來(lái)的改革內(nèi)容來(lái)看，社會(huì)保障體制的雛形基本形成，社會(huì)保險(xiǎn)各主要險(xiǎn)種的原則性法律基礎(chǔ)也基本建立，各種社會(huì)保險(xiǎn)金的發(fā)放在一定程度上緩解了在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中出現(xiàn)的嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題。但是，目前的改革與政府希望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)相比，仍有相當(dāng)大的差距，社會(huì)保障制度的基本功能還未得到充分發(fā)揮。就拿醫(yī)療保障改革來(lái)說(shuō)，法律規(guī)定的強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)制度并沒(méi)有完全實(shí)行，改革具有不完整性和局部性缺陷。盡管醫(yī)療保健撥款制度中的一些結(jié)構(gòu)性改革得以比較順利地進(jìn)行，但醫(yī)療保健的許多重要原則并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。(保險(xiǎn)機(jī)構(gòu))之間缺乏競(jìng)爭(zhēng)。許多地區(qū)沒(méi)有建立醫(yī)療保險(xiǎn)公司，而在建立了醫(yī)療保險(xiǎn)公司的地區(qū)，其業(yè)務(wù)活動(dòng)也僅局限于各自的勢(shì)力范圍之內(nèi)，彼此之間并沒(méi)有形成真正的競(jìng)爭(zhēng)；；，自由選擇醫(yī)生和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的權(quán)力仍只停留在“紙面上”，在實(shí)踐中很難實(shí)現(xiàn)；、醫(yī)療機(jī)構(gòu)，還是醫(yī)生暫時(shí)都沒(méi)有更有效率地利用資金的動(dòng)機(jī)。撥款機(jī)制仍舊存在著嚴(yán)重的浪費(fèi)現(xiàn)象。(一)在社會(huì)保障體制改革中存在的主要問(wèn)題醫(yī)療保健改革沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。這一事實(shí)從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明，在俄羅斯的社會(huì)保障體制改革中仍存在許多問(wèn)題，其中最主要的有：第一，法律制度不健全，政策法規(guī)之間矛盾比較突出?？梢哉f(shuō)，俄羅斯的社會(huì)保障體制改革基本上是在一系列的法律框架下，按照政府和相關(guān)部門(mén)制定的有關(guān)規(guī)定和條例進(jìn)行的。但是匆忙出臺(tái)的法律制度本身缺乏應(yīng)有的科學(xué)性和客觀性，在某種程度上反映了追求利益最大化的特殊利益集團(tuán)的主觀偏好。根據(jù)這種不健全的法律制度制定的政策法規(guī)，在實(shí)施過(guò)程中必然會(huì)產(chǎn)生相互之間的矛盾和沖突。而且對(duì)于轉(zhuǎn)軌時(shí)期復(fù)雜多變的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有的法律法規(guī)除了具有質(zhì)量上的缺陷之外，數(shù)量上也不能滿足客觀現(xiàn)實(shí)的需要。如有關(guān)大規(guī)模實(shí)行強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)的法律基礎(chǔ)就存在著很大的漏洞。俄羅斯醫(yī)療保險(xiǎn)法明確規(guī)定，強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)基金會(huì)是強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)基金的管理機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)保險(xiǎn)基金的集中、分配和使用，監(jiān)督和檢查醫(yī)療機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量。但法律同時(shí)又要求保留醫(yī)療保健管理機(jī)關(guān)。這樣一來(lái)，在醫(yī)療保健體系的管理方面就出現(xiàn)了“兩個(gè)政權(quán)并存的局面”。然而，與強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)基金會(huì)相比，醫(yī)療保健機(jī)關(guān)的官員和工作人員既無(wú)權(quán)對(duì)基金會(huì)發(fā)號(hào)施令，又無(wú)權(quán)監(jiān)督醫(yī)療保險(xiǎn)基金的花費(fèi)和支出。而且直接由醫(yī)療保健機(jī)關(guān)官員支配的資金額因基金會(huì)的出現(xiàn)而大大減少。這種現(xiàn)狀必然導(dǎo)致兩者之間的利益沖突。一方面，為了自身的利益，聯(lián)邦強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)基金會(huì)會(huì)加緊將地區(qū)強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)基金會(huì)團(tuán)結(jié)為一個(gè)統(tǒng)一的整體，以便盡快建立體系內(nèi)的垂直組織管理結(jié)構(gòu)，與醫(yī)療保健機(jī)關(guān)分庭抗禮；另一方面，醫(yī)療保健管理機(jī)關(guān)的官員們，為了最大限度地降低改革使他們所蒙受的損失，必然會(huì)千方百計(jì)地阻撓改革并設(shè)法延緩改革的進(jìn)程。由此可見(jiàn)，在大規(guī)模實(shí)行強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的諸多矛盾都是其法律制度不健全的產(chǎn)物。法律制度不健全還表現(xiàn)在，法律制度多為原則性的規(guī)定，缺乏可操作性，也就是說(shuō)，沒(méi)有與原則性規(guī)定相配套的具體實(shí)施細(xì)則。如在強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)范圍內(nèi)提供免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)的地區(qū)間相互結(jié)算制度就沒(méi)有及時(shí)制定出來(lái)。由此所造成的直接后果是，公民在他生活的地區(qū)之外不能獲得免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)。在幾個(gè)地區(qū)之間建立起來(lái)的、并發(fā)揮地區(qū)間治療中心作用的專(zhuān)門(mén)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，不得不拒絕給其他地區(qū)的居民提供免費(fèi)服務(wù)，因?yàn)樗鼈兊尼t(yī)療費(fèi)用僅僅來(lái)自其所處地區(qū)的預(yù)算撥款。第二，社會(huì)保障多頭管理，缺乏整體性和規(guī)范性，是法律制度不健全、政策法規(guī)之間矛盾突出所帶來(lái)的嚴(yán)重后果。管理方面存在的這一問(wèn)題，在一定程度上影響了社會(huì)保障事業(yè)的健康發(fā)展。如在醫(yī)療保險(xiǎn)基金會(huì)范圍內(nèi)，聯(lián)邦基金會(huì)和地方基金會(huì)之間，基金會(huì)、保險(xiǎn)公司和醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系遠(yuǎn)沒(méi)有理順，各自為政、互相扯皮的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。第三，保險(xiǎn)基金沒(méi)有做到“專(zhuān)款專(zhuān)用”，浪費(fèi)嚴(yán)重。社會(huì)保險(xiǎn)基金是用于社會(huì)保障的專(zhuān)用基金。但俄羅斯社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理存在較嚴(yán)重的缺陷，目前被挪作他用的情況時(shí)有發(fā)生。如在1994年中期，積蓄在強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)基金會(huì)的資金平均只有70％用于醫(yī)療保健撥款。而剩余的30％存入銀行用作商業(yè)操作。到1994年年底，銀行存款和閑置資金相當(dāng)于全年進(jìn)款總額的15％。％。依照醫(yī)療保健管理部門(mén)官員的意見(jiàn)，強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)資金的這種使用方法是不合理的。強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)基金會(huì)還把大量的資金用來(lái)配置電腦、購(gòu)買(mǎi)小轎車(chē)和發(fā)放基金會(huì)人員的薪金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，％。一般來(lái)說(shuō)，強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)基金會(huì)的勞動(dòng)報(bào)酬?duì)顩r和工作條件要好于醫(yī)療保健管理機(jī)關(guān)。這種為了滿足私人和小集團(tuán)利益而將保險(xiǎn)基金挪作他用的現(xiàn)象，往往伴隨著極為嚴(yán)重的資金浪費(fèi)。第四，在社會(huì)保障制度中存在著嚴(yán)重的分配不公現(xiàn)象。社會(huì)保障制度中實(shí)行不同的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，造成對(duì)某些勞動(dòng)者(主要指貧窮的居民階層)的歧視。各種社會(huì)保障量化指標(biāo)沒(méi)有同繳納相應(yīng)的基金數(shù)額掛鉤，這主要是指暫時(shí)失去勞動(dòng)能力、療養(yǎng)服務(wù)等的補(bǔ)貼數(shù)額和失業(yè)救濟(jì)金的發(fā)放。結(jié)果是繳納同樣的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，卻得不到相應(yīng)的社會(huì)保障待遇。這種權(quán)利和義務(wù)相脫離的情況嚴(yán)重違背社會(huì)保障制度的公平原則。這種既無(wú)效率又失公平的社會(huì)保障制度不僅沒(méi)有很好地發(fā)揮其應(yīng)有的收入再分配的功能，反而擴(kuò)大了社會(huì)兩極分化，使原本尖銳的社會(huì)矛盾更加突出。據(jù)俄羅斯報(bào)刊透露，目前 64％生活在貧困線以下的家庭不能領(lǐng)取兒童補(bǔ)貼，而這項(xiàng)補(bǔ)貼可能構(gòu)成其家庭收入的20％—50％，而同時(shí)，所支付的60％的兒童補(bǔ)貼卻發(fā)給了生活富有的家庭。這些補(bǔ)貼僅僅占其家庭收入的1％一3％。如果把不需要兒童補(bǔ)貼的家庭所獲得的兒童補(bǔ)貼收回來(lái)，那么，所有需要補(bǔ)貼的家庭都能夠按月足額地領(lǐng)取兒童補(bǔ)貼。其他的社會(huì)支付和補(bǔ)貼的發(fā)放也存在著類(lèi)似的情況。例如，在發(fā)放的失業(yè)救濟(jì)金中，這項(xiàng)資金的40％以上發(fā)給了富有家庭，而社會(huì)上10％最貧困家庭的失業(yè)者所領(lǐng)取的失業(yè)救濟(jì)金卻只占總額的1％。再如，臨時(shí)喪失勞動(dòng)能力的補(bǔ)貼也是如此。最富有的家庭約占補(bǔ)貼總額的75％，而最貧困的家庭所占的份額只有28％。另外，轉(zhuǎn)軌以來(lái)持續(xù)不斷的經(jīng)濟(jì)衰退使企業(yè)拖欠社會(huì)保險(xiǎn)基金和各種補(bǔ)貼繳費(fèi)的現(xiàn)象十分普遍，再加上全社會(huì)(尤其是地方政府)對(duì)社會(huì)保障還缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)，財(cái)政撥款不能及時(shí)到位，致使社會(huì)保障資金嚴(yán)重匱乏，無(wú)法滿足日益增長(zhǎng)的各種支出的需要。所有這些都是制約社會(huì)保障事業(yè)良性發(fā)展的重要因素，也是在進(jìn)一步改革中急需要解決的問(wèn)題。(二)出現(xiàn)問(wèn)題的原因從表面上看，改革中產(chǎn)生的上述問(wèn)題似乎是轉(zhuǎn)軌以來(lái)的政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)所造成的。但實(shí)際情況并非如此。政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)只是影響社會(huì)保障體制改革的直接原因。俄羅斯的社會(huì)保障體制改革，是在整體上實(shí)行大規(guī)模的“休克療法”式激進(jìn)轉(zhuǎn)軌戰(zhàn)略的條件下展開(kāi)的。應(yīng)該說(shuō)，它是激進(jìn)改革方案的一個(gè)組成部分。因此，社會(huì)保障體制改革方案并不是改革家們深思熟慮的產(chǎn)物，它一誕生就深深地烙上了“休克療法”的印痕。改革中出現(xiàn)的政策相互抵觸，各改革主體行動(dòng)不統(tǒng)一等問(wèn)題，是這種改革方案的必然產(chǎn)物。我們認(rèn)為，這就是影響社會(huì)保障體制改革的深層次原因。具體來(lái)說(shuō)，是方案設(shè)計(jì)者對(duì)以下情況未能給予實(shí)質(zhì)性的關(guān)注。首先，忽略外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)社會(huì)保障資金來(lái)源的影響。在社會(huì)保障體制改革進(jìn)程中，企業(yè)支付能力、預(yù)算條件、居民收入等因素都會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的波動(dòng)而發(fā)生變化，這將直接影響到社會(huì)保障資金的來(lái)源。俄羅斯的社會(huì)保障改革方案是在假定未來(lái)不會(huì)發(fā)生大的經(jīng)濟(jì)危機(jī)的前提條件下制定出來(lái)的。方案設(shè)計(jì)者們深信，擺脫中央控制其社會(huì)保障資金支出的地方權(quán)力機(jī)關(guān)和企業(yè)，一定會(huì)提供充足的資金來(lái)保證社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。他們認(rèn)為，在經(jīng)歷改革之初短期的困難時(shí)期之后，經(jīng)濟(jì)會(huì)步入快速增長(zhǎng)的軌道，而對(duì)有可能出現(xiàn)的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)衰退根本沒(méi)有很好地予以研究。然而，事與愿違，轉(zhuǎn)軌以來(lái)俄羅斯的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀完全是另一種情況。其次，低估國(guó)家的調(diào)控作用。改革家們戰(zhàn)略上低估國(guó)家的宏觀調(diào)控作用，戰(zhàn)術(shù)上必然忽視中央權(quán)力在保證法律實(shí)施方面的能力。由此所造成的后果是，組織方面的改革不是只能部分地實(shí)現(xiàn)，就是被一再地拖延。而且由于行政管理能力、領(lǐng)導(dǎo)者的利益和力量對(duì)比關(guān)系的不同，致使各地社會(huì)保障組織方面的改革五花八門(mén)，呈現(xiàn)出很大的差異性。俄羅斯國(guó)家作用的削弱、對(duì)醫(yī)療保健體制改革的性質(zhì)和進(jìn)程產(chǎn)生了決定性的影響。各個(gè)地區(qū)的官僚們對(duì)改革持不同的態(tài)度，這自然而然地影響了改革的效果。但是，無(wú)論是醫(yī)療保健部還是聯(lián)邦強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)基金會(huì)，都沒(méi)有足夠的權(quán)力監(jiān)督聯(lián)邦主體對(duì)醫(yī)療保健法的執(zhí)行情況。而且在準(zhǔn)備推行強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)的過(guò)程中，醫(yī)療保健部被改組為醫(yī)療保健和醫(yī)療工業(yè)部，該部的領(lǐng)導(dǎo)變成了以前在軍隊(duì)醫(yī)院工作的人們。改革并不是他們嘔心瀝血之結(jié)晶，甚至于醫(yī)療保險(xiǎn)的思想與他們?cè)诓筷?duì)醫(yī)院的特殊條件下形成的經(jīng)驗(yàn)和觀點(diǎn)也格格不入。在成功地實(shí)行了強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)之后，醫(yī)療保健和醫(yī)療工業(yè)部實(shí)際上便停止了規(guī)范強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)法律基礎(chǔ)的工作，也沒(méi)有繼續(xù)對(duì)改革和醫(yī)療保險(xiǎn)法的執(zhí)行情況進(jìn)行有效的監(jiān)督。在這種情況下，醫(yī)療保險(xiǎn)各組成要素的推行就只能取決于地方權(quán)力機(jī)關(guān)的主觀偏好了。所有這一切造成了各地在改革的徹底性、速度和深度上存在著本質(zhì)的區(qū)別。強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)的實(shí)施在很大程度上違背了法律的有關(guān)規(guī)定。法律規(guī)定，徹底實(shí)現(xiàn)從一種醫(yī)療撥款制度(單一的預(yù)算撥款)向另一種撥款制度(醫(yī)療保險(xiǎn))的轉(zhuǎn)變，但實(shí)際執(zhí)行的結(jié)果卻是各種制度成分的折中結(jié)合。據(jù)聯(lián)邦強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)基金會(huì)的資料，1994年在俄聯(lián)邦的23個(gè)聯(lián)邦主體中履行承保人職能的只有保險(xiǎn)公司，在14個(gè)聯(lián)邦主體中履行這一職能的只有強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)基金會(huì)，在34個(gè)聯(lián)邦主體中履行這一職能的既有保險(xiǎn)公司，又有強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)基金會(huì)。再次，未能重視政府官員的利益。在改革中失去部分權(quán)力，進(jìn)而失去既得利益的政府官員是改革的主要阻力。然而，俄羅斯的改革者對(duì)此卻未能給予足夠的重視。有些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，被選舉出來(lái)的政府官員或議員，也像社會(huì)上其他人