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正文內(nèi)容

講稿馬懷德:從十八屆四中全會公報看“全面推進(jìn)依法治國”(編輯修改稿)

2024-10-15 13:07 本頁面
 

【文章內(nèi)容簡介】 建立重大決策終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制?為什么剛才我說了有很多重大決策,他拍完板,跟自己就沒有關(guān)系了?以后所有的決策都要終身負(fù)責(zé)了,這就有點(diǎn)像我們搞工程搞機(jī)械,蓋一棟樓監(jiān)理施工單位要終身負(fù)責(zé),不能說一調(diào)度工作了,這個樓塌了跟你沒有關(guān)系了。那不行。誰設(shè)計、誰施工、誰監(jiān)理一律承擔(dān)責(zé)任。以后行政重大決策也是終身負(fù)責(zé)的,有了這個“緊箍咒”我相信很多領(lǐng)導(dǎo)會高度重視決策的重大制度,不認(rèn)真決策最后責(zé)任權(quán)是你自己的,而且是終身承擔(dān)。還要堅決執(zhí)行倒查機(jī)制,出了問題,那回頭看誰做的決策。這是我想說的法治政府建設(shè)方面第一個重點(diǎn),就是強(qiáng)化依法決策。第二個重點(diǎn),深化行政執(zhí)法體制改革,健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制。這個實(shí)際上在三中全會已經(jīng)明確提出了,我們現(xiàn)在的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)職權(quán)交叉重疊沖突,互相“打架”,有利的爭執(zhí),沒有利的推到一邊;執(zhí)法機(jī)構(gòu)多頭執(zhí)法,這種現(xiàn)象非常的嚴(yán)重?,F(xiàn)在提出,所有的執(zhí)法要強(qiáng)調(diào)執(zhí)法體制改革。有三個項目:第一,要注重將執(zhí)法的力量下沉到基層,就是街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)要賦予一定的執(zhí)法權(quán)。因?yàn)榇罅康倪`法現(xiàn)象都發(fā)生在基層,執(zhí)法機(jī)構(gòu)都漂在上面,執(zhí)法力量都在上面。前一段時間北京市政府向市人大報告執(zhí)法工作,結(jié)果就發(fā)現(xiàn)接近99%的執(zhí)法任務(wù)都在基層,基層執(zhí)法力量只有83%,17%的力量都在市一級或者是區(qū)一級。這是不符合現(xiàn)在的執(zhí)法要求的。第二,要加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法。有些事情涉及多個部門的,在部門機(jī)構(gòu)整合之前,就要加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法。比如說,城管和公安有些部門就應(yīng)該聯(lián)合執(zhí)法,不能讓城管執(zhí)法過程中挨打,然后這屬于民事糾紛。執(zhí)法要權(quán)威,要聯(lián)合。另外,我們的有些關(guān)聯(lián)度很強(qiáng)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須聯(lián)合執(zhí)法。第三,要強(qiáng)化綜合執(zhí)法。實(shí)際上就是要強(qiáng)化類似于城管這樣的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊伍。我們以后在城市管理、文化管理、農(nóng)業(yè)管理各個領(lǐng)域,包括我認(rèn)為在北京治理小產(chǎn)權(quán)房、違章建設(shè)的拆除等都應(yīng)該盡可能的建立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu),所以說,從聯(lián)合執(zhí)法這個角度講,綜合執(zhí)法的角度講,必須深化城鎮(zhèn)土地改革。第三個重點(diǎn),堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,加大重點(diǎn)領(lǐng)域的執(zhí)法力度。這是有所指的,在食品藥品涉及 到安全生產(chǎn)、民生這些方面,加大重大領(lǐng)域的執(zhí)法力度,嚴(yán)格規(guī)范公正文明的執(zhí)法。同時還要健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度、完善糾錯問責(zé)機(jī)制。在法治政府建設(shè)方面的最后一個要求,就是要進(jìn)一步擴(kuò)大政府公開的范圍。2008年以后實(shí)施的《政府信息公開條例》,允許老百姓對政府提出公開的要求。我們政府公開了大量的信息,但是與老百姓的這種需求要求發(fā)展相比的話,我們還有很大的提升的空間。我前一段時間看了國務(wù)院個部委的網(wǎng)站。國務(wù)院50多個部委每年收到老百姓申請部委信息公開的案件數(shù)量,最多的一個部委達(dá)到了4萬多件。4萬4千件是住房城鄉(xiāng)建設(shè)部,我知道住建部有兩三個人管信息公開工作,每年要面對4萬多個信息公開的要求,這個壓力非常大,但是必須做。我們北京市也是,規(guī)委、建委土地的信息一直是公開的。下一步國務(wù)院中央要求進(jìn)一步擴(kuò)大政務(wù)公開的范圍,要堅持“以公開為常態(tài),以不公開為例外”的原則。以后公開就是常態(tài),什么都要盡可能的公開,不僅信息要公開,政務(wù)活動也要公開。而且有些地方探索,比如說老百姓列席政府常務(wù)會議、列席人大的會議;有些提出會議要公開,要上網(wǎng),要直播;有些提出過程信息也要公開,不光結(jié)果要公開,過程也要公開。所以這次四中全會公報提出,要推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開的“五公開”。這“五公開”制度也是下一步對政府的一個挑戰(zhàn)?,F(xiàn)在老百姓的公民意識、權(quán)利意識、民主意識不斷增強(qiáng),信息公開的強(qiáng)烈要求會逼迫我們政府不斷擴(kuò)大公開范圍。大家知道,去年發(fā)生了陜西的“表哥”事件。陜西安監(jiān)局局長楊達(dá)才一次出現(xiàn)在車禍現(xiàn)場處理車禍,但是按照他的說法是一不小心表情有所放松,就被記者抓拍了一個“微笑哥”,緊接著發(fā)現(xiàn)他戴著不同的名表,最后抓出一個“表哥”來。這個事件發(fā)生的同時,有一個大學(xué)生第一時間向財政廳要求財務(wù)公開,要求知道楊達(dá)才一個月掙多少錢。他說,現(xiàn)在的政府三公經(jīng)費(fèi)都公開了,為什么楊達(dá)才不公開,這個不公開沒有理由。陜西財政廳拖了10多天,在截止日期最后一天答復(fù)了一個信息上面寫著:某某某同學(xué),你申請的信息不屬于政府信息公開范圍,祝你學(xué)習(xí)進(jìn)步。但是這小伙子出名了,現(xiàn)在全國各地哪兒抓住一個貪官,向當(dāng)?shù)刎斦块T申請公開貪官收入的人越來越多。上海交大的一個碩士研究生多次向中央的五十多個部委申請公開部長工資,還有清華大學(xué)的一個小女孩查閱了53個部委的網(wǎng)站,發(fā)現(xiàn)有14個部委的網(wǎng)站沒有副部長分工的信息,就提出申請要求14個部委公布副部長分工信息。結(jié)果11個部委老老實(shí)實(shí)答復(fù)了。教育部、國土資源部和科技部沒有理睬,很快就被起訴到了上面。當(dāng)三部委接到法院通知的時候意識到了嚴(yán)重性。但是關(guān)鍵是這個小女孩申請的信息很多人有爭議,說他能不能申請公開部委部長的工資,或者是這個部長分工的信息。按照我們《政府信息公開條例》的規(guī)定,她還真有權(quán)利,因?yàn)槲覀儣l例寫的是,公民可以因?yàn)樽约旱纳a(chǎn)生活科研等特殊需要申請公開。那個女孩說,在寫一篇論文關(guān)于副部長分工研究。以這個理由的話,所有的信息都可以要求公開了。老百姓的意識越來越強(qiáng)了,我們現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的政務(wù)公開、司法公開,甚至立法公開、黨務(wù)公開、重大事項公開,這是大勢所趨,誰都阻擋不了這個發(fā)展的大勢,只能順應(yīng)這個大勢逐步擴(kuò)大政務(wù)公開的范圍,從決策到執(zhí)法到財務(wù)到管理到結(jié)果都要公開,盡可能地公開。這是我想說的第三個重點(diǎn)任務(wù),就是在推進(jìn)法治政府建設(shè)方面四中全會明確提出的一些要求。第四個重點(diǎn)任務(wù)是在司法領(lǐng)域。關(guān)于司法改革,三中全會就做了布局,明確提出了優(yōu)化司法職權(quán)配置,推動司法體制機(jī)制改革的一系列的要求。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組開了三四次會,其中兩次會涉及到司法改革,通過了司法改革的方案和上海試點(diǎn)方案,也決定在6個省市進(jìn)行司法改革試點(diǎn),既要進(jìn)行體制改革,又要推動機(jī)制改革;既要改法院,又要改法官,所以說,這個改革的進(jìn)程正在加快。這次四中全會在這個基礎(chǔ)上又有了新的改革事項、新的改革要求。這個新的改革要求我想是不是可以概括為以下四個方面。第一,明確提出了建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度。這是新制度。三中全會也提過,但是沒有這么具體、這么明確。領(lǐng)導(dǎo)干部如果干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報、責(zé)任追究制要建立健全。這是我們常說的“全程留痕”,就是司法過程全程都要留下影響司法結(jié)果結(jié)論的因素的痕跡。誰去打招呼了,誰批條子了,誰打電話了,誰做了指示了,都要做記錄、做通報,而且要責(zé)任追究。我在四中全會以前也提過,我說,如果法官把領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)打招呼批條子的這些東西都入了卷,領(lǐng)導(dǎo)就不去打招呼了。結(jié)果有很多法官就在微信上評論,說馬教授你來當(dāng)法官,看你敢不敢把領(lǐng)導(dǎo)的批示給入卷。的確有這個風(fēng)險。因?yàn)槟闶且话愕钠胀ǚü伲阏f院長給你打一個招呼,這個事怎么怎么辦;或者是市委書記、市長給你做了批示,誰暗示一下,你還要記錄嗎?記錄了,還要通報。誰去通報?誰去責(zé)任倒查?為什么要倒查呢?因?yàn)闆]有記錄,就沒有通報,就沒有倒查。記錄是最重要的,誰記錄?為什么要記錄?敢不敢記錄?能不能記錄?這個我覺得四中全會是有認(rèn)真研究的,是有過專門的分析的,也有后續(xù)的手段和措施的。這就是強(qiáng)制的規(guī)定法官有義務(wù)要把這個東西記錄下來。我的觀點(diǎn)是要入卷。那有人說打了個電話怎么記錄,那也得記錄。你不記錄,那就是你的責(zé)任;你記錄的裝進(jìn)卷子了,那就是打招呼者的責(zé)任。這對領(lǐng)導(dǎo)干部插手案件的處理,特別是領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法有很多的制約。我們希望這個制度能越來越健全完善。不光是這個四中、三中全會喊出一嗓子就完了,要有具體的落實(shí)。中國的司法核心問題在司法不能夠依法獨(dú)立公正的審理案件,受制于太多的因素。司法的地方性行政化的問題是非常的嚴(yán)重的??倳浾f,要讓人們?nèi)罕娫诿恳粋€司法案件中感受到公平正義。法官不能獨(dú)立對事實(shí)負(fù)責(zé)、對法律負(fù)責(zé),就做不到。馬克思說了,“法官除了法律沒有別的上司”。我們也是,總書記強(qiáng)調(diào),法官要忠于事實(shí)、忠于法律。嚴(yán)格的講,審理者裁判,裁判者負(fù)責(zé),誰裁判者,誰負(fù)責(zé),沒有人能夠?qū)Σ门姓咧甘謩澞_,下命令、打招呼,這個制度我認(rèn)為是非常重要的。第二項,非常重要的治理叫做建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。以后的法官在現(xiàn)有的體制內(nèi)有了護(hù)身符,這個護(hù)身符就是四中全會強(qiáng)調(diào)的保護(hù)體系。因?yàn)榉ü俪惺軌毫κ呛艽蟮模瑩?dān)任的風(fēng)險也是不小的,因?yàn)橐粋€訴訟案總有人敗訴、總有人勝訴,敗訴的人對法官是不滿的,如果有辦法他一定要找法官的麻煩,所以要建立這樣的一套保護(hù)機(jī)制。怎么保護(hù)?這個我也想不太清楚,但是要有一條機(jī)制,這從法院的本身、從政法委、從我們黨委的角度提出這個要求,所以要有一套保護(hù)機(jī)制。法官不能因?yàn)榕辛税甘艽驌魣髲?fù);法官不能因?yàn)檎l敗訴了,給穿小鞋;不能說堅持原則公正履行職責(zé)了,被開除被解雇。我就碰過一個的法官處理一個行政機(jī)關(guān)的案件,行政機(jī)關(guān)敗訴了,行政機(jī)關(guān)找了問題,給解聘了。我們建立一套保護(hù)機(jī)制,目的是為了提升司法的公信力。第三個是最重要的問題,就是最高人民法院設(shè)立巡回法庭,探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院。這個是這幾天媒體熱議的問題。這里不是說探索,也不是說嘗試,而是說命令,以后馬上就要設(shè)最高法院的巡回法庭了。有學(xué)者建議,搞六大巡回法庭,華北、西北、東北、華南、中南。也有人說,可以建立更多一點(diǎn)。為什么要建立巡回法庭?兩方面原因:第一,方便當(dāng)?shù)氐睦习傩?,打官司不用車馬勞頓跑到北京來,直接在設(shè)在當(dāng)?shù)氐淖罡叻ㄔ旱难不胤ㄍゾ湍芡瓿蛇@一套起訴、上訴、申訴的過程了。另外,也為了維護(hù)司法公正,因?yàn)楹芏喟讣绕渖婕暗揭恍┑胤嚼娴胤綑?quán)利的案件,當(dāng)事人非常希望在最高法院立案的,不想讓當(dāng)?shù)靥幚?。?dāng)然稍微有一點(diǎn)點(diǎn)美中不足的,我認(rèn)為“最高法院設(shè)立巡回法庭”應(yīng)該改一個字,叫做設(shè)立巡回法院,這樣更好。七大區(qū)或者是六大區(qū)的巡回法院,權(quán)威性更強(qiáng)。它是常設(shè)的,而且能夠切實(shí)的履行相當(dāng)?shù)膶徟袡C(jī)制。在司法改革方面最后一條,就是強(qiáng)調(diào)了法官的辦案質(zhì)量的終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制,這個坦率的講在理論界是有爭議的,剛才我們說了重大決策領(lǐng)導(dǎo)干部要終身負(fù)責(zé),法官要不要終身負(fù)責(zé)、能不能終身負(fù)責(zé),理論界是有爭議的。但是,你考慮到如果我把司法裁判權(quán)都給了法官,法官充分行使這樣的權(quán)利。給他權(quán)利就有風(fēng)險,尤其是刑事案件,判了那么多冤案怎么辦,受冤屈的人錯殺了怎么辦?你不負(fù)責(zé)任也不行。現(xiàn)在提出來法官辦案要實(shí)行辦案的終身責(zé)任制、錯案的倒查問責(zé)制。這個至少對法官還是有點(diǎn)約束的。但是我們看到地方上法官對纏訴的人是非常的奧惱。法官沒有辦法給當(dāng)事人跪下了,求別上訪了,再訪問他的烏紗帽就沒有了。如果我們的法官到了給當(dāng)事人下跪的程度,至少這個法官的制度是有問題的。所以現(xiàn)在建立終身責(zé)任制,我不反對,但是具體怎么操作落實(shí)。不能說,我一審判張三勝訴了,二審改判張三敗訴,這是不合理的。不能因?yàn)閷Ψ蓡栴}的認(rèn)識不足,就認(rèn)定為這個是錯案。第五個重點(diǎn)任務(wù),弘揚(yáng)法治精神,建設(shè)法治社會,增強(qiáng)全社會的法治觀念,弘揚(yáng)法治精神、建設(shè)法治社會,這里面涉及到幾個方面。大家知道,我們推進(jìn)依法治國,立法重要是重要,下了工夫,付出時間精力,執(zhí)法紀(jì)律嚴(yán)明之后也不難;司法公正相對難一些,難是難在全社會法治觀念的提升,尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識、依法行政能力的水平、運(yùn)用法治思維法治方式的提升,這個是最難的。因?yàn)檫@個東西是靠內(nèi)化的意識融入到人們的血液當(dāng)中,進(jìn)行選擇。我們長期以來是人治社會,人治觀念影響很深,特權(quán)思想、等級觀念深深扎根在意識上。你想要推翻,比如說法律面前人人平等,大家都愿意這樣說,但輪到自己的時候就不希望這樣。除非那些他覺得沒有得到平等對待、面臨權(quán)利受侵害的情況下,他希望平等。再比如說,法律要求制定良好的規(guī)則,一切組織機(jī)構(gòu)必須在憲法法律范圍內(nèi),但是一到約束到自己頭上的時候,就不希望受法律的約束,因?yàn)槭芊傻募s束,不舒服不方便。就像我們排隊似的,他沒有形成排隊的意識。為什么有人到國外有收斂?因?yàn)樗协h(huán)境的制約的壓力。一個就是有從眾心;另外一個,人們根深蒂固的沒有規(guī)則、沒有程序、沒有責(zé)任心的意識。所以,要想增強(qiáng)法治觀念、提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的能力,尤其是要加強(qiáng)社會法治建設(shè),我覺得下一步重點(diǎn)的任務(wù)還是要怎么來弘揚(yáng)社會主義法治精神。這次提出來社會主義法治文化,要推動全社會樹立法治意識,深入開展法治教育,要把法治教育納入國民教育體系和精神文明創(chuàng)建內(nèi)容。什么叫做納入國民教育體系?在小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)的課本里,法律要成為必修課,不是小學(xué)生的思想品德課,它要成為一項重要的國民教育內(nèi)容。尤其是強(qiáng)調(diào)我們搞法治宣傳教育的,不能夠僅僅把重點(diǎn)放在老百姓身上,應(yīng)該是全社會的動員,領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭。我曾經(jīng)提過建議,法治形成了一種文化關(guān)鍵是四條。第一,領(lǐng)導(dǎo)干部要率先垂范,以上帶下。中國自古以來就是“民以吏為師”(老百姓以當(dāng)官的為楷模
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