【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 政，法律制度建設(shè)是前提和基礎(chǔ)。在制度建設(shè)方面，有三個(gè)顯著變化：一是堅(jiān)持立法決策與改革發(fā)展決策相適應(yīng)，用法律手段引導(dǎo)、推進(jìn)、保障改革和建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。二是增強(qiáng)立法工作的民主性和透明度。三是注重政府規(guī)則與國(guó)際慣例的接軌。行政訴訟法律制度的建立，是我國(guó)依法行政法律制度開(kāi)始確立的開(kāi)創(chuàng)性的標(biāo)志。我國(guó)建立了法規(guī)規(guī)章備案審查制度。自《法規(guī)規(guī)章備案條例》頒布以來(lái)，我國(guó)法規(guī)規(guī)章實(shí)現(xiàn)100%備案。，行政執(zhí)法監(jiān)督不斷加強(qiáng)，行政執(zhí)法水平和效率有所提高。我國(guó)行政執(zhí)法體制改革的目標(biāo)就是要逐步建立與WTO規(guī)則相適應(yīng)的統(tǒng)一、規(guī)范、高效的行政執(zhí)法體制，建設(shè)廉潔公正、作風(fēng)優(yōu)良、業(yè)務(wù)精通、素質(zhì)過(guò)硬的行政執(zhí)法隊(duì)伍。為了克服我國(guó)多年來(lái)形成的制約依法行政工作向縱深推進(jìn)的體制性弊端，由國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署，啟動(dòng)了幾個(gè)方面的行政管理體制改革。一是從2000年開(kāi)始對(duì)省直各單位的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行了兩次大規(guī)模的清理，為轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)廉潔高效政府和優(yōu)良經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境創(chuàng)造了條件。二是1998年以來(lái)，根據(jù)行政處罰法關(guān)于“一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”的規(guī)定，先后在城市管理領(lǐng)域開(kāi)展了相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，對(duì)解決部門(mén)林立、職能交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等行政執(zhí)法體制中存在的問(wèn)題產(chǎn)生了突出的效果。三是在連續(xù)幾輪精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)家有關(guān)要求，確定了綜合執(zhí)法試點(diǎn)城市，這方面的深入探索正在積極進(jìn)行。推行依法行政以來(lái)，我國(guó)已形成了縱橫交織的行政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，行政執(zhí)法監(jiān)督制度逐步建立和落實(shí)。從上到下建立起一系列層級(jí)監(jiān)督工作制度，如規(guī)范性文件備案審查制度、行政執(zhí)法矛盾協(xié)調(diào)制度、行政執(zhí)法責(zé)任制度和行政處罰統(tǒng)計(jì)、重大行政處罰決定備案、一般行政處罰案件卷宗的調(diào)閱抽查等制度。既有以綜合監(jiān)督、職能監(jiān)督、主管監(jiān)督、行政監(jiān)察等主要形式構(gòu)成的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，又有中國(guó)共產(chǎn)黨的監(jiān)督、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督、輿論的監(jiān)督等形式多樣、范圍廣泛的外部監(jiān)督〔注②〕。近些年來(lái)，各級(jí)政府采取一系列措施，全面推行行政執(zhí)法責(zé)任制，大力清理整頓行政執(zhí)法主體和行政執(zhí)法隊(duì)伍，積極開(kāi)展綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)工作，把秉公執(zhí)法、文明執(zhí)法和改革執(zhí)法體制、機(jī)制作為轉(zhuǎn)變政府職能、轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)、建設(shè)服務(wù)型政府、改善投資軟環(huán)境的硬著子，努力營(yíng)造最優(yōu)效率環(huán)境、最佳執(zhí)法環(huán)境和最好服務(wù)環(huán)境，促進(jìn)了依法行政，執(zhí)法效率和執(zhí)法質(zhì)量有所改善。（二）我國(guó)依法行政中存在的主要問(wèn)題我國(guó)的依法行政狀況總體上已大為改觀，并在逐步向良性化方向發(fā)展。但是，目前我國(guó)的依法行政還處于初步階段，還存在一些不容忽視的問(wèn)題： ，公務(wù)員法律素質(zhì)參差不齊。部分行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的法治觀念還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)全面推進(jìn)依法行政的需要。例如，對(duì)“依法治國(guó)”、“依法行政”的認(rèn)識(shí)僅停留在口頭上，并未變成自覺(jué)行動(dòng)，或者把法單純看作是治理老百姓的工具；對(duì)法采取實(shí)用主義的態(tài)度，當(dāng)法被用來(lái)管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)時(shí)能想起法的重要，當(dāng)法被用來(lái)規(guī)范自身的決策和執(zhí)行行為時(shí)又認(rèn)為法束縛手腳；在思維方式和行為準(zhǔn)則中還保留較深的“人治”觀念，習(xí)慣于以言代法甚至以權(quán)壓法。個(gè)別行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員素質(zhì)底下，全心全意為人民服務(wù)的意識(shí)不強(qiáng)，唯上是從，唯利是從；“重實(shí)體，輕程序”，不告知、不聽(tīng)取相對(duì)人的陳述申辯，甚至對(duì)相對(duì)人爭(zhēng)辯，認(rèn)為態(tài)度不好而加重處罰；業(yè)務(wù)知識(shí)欠缺，趕不上時(shí)代步伐；依法行政意識(shí)不強(qiáng)，執(zhí)法手段簡(jiǎn)單、粗暴，為民服務(wù)思想淡薄。有些行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員工作作風(fēng)不扎實(shí)，不按法律規(guī)定的程序嚴(yán)格執(zhí)法。有的隨意擴(kuò)張權(quán)利，越位執(zhí)法，執(zhí)法不公，濫用查封扣押權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。在行政管理活動(dòng)中，有些執(zhí)法人員不是本著管理、服務(wù)的目的，而是抱著挑毛病、耍特權(quán)、多罰款的心態(tài)，把法律賦予的權(quán)利，變成了罰款、謀私的工具。行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高，是多方面的原因造成的，既有歷史原因，也有現(xiàn)實(shí)原因：既有體制原則，也有制度原因；既有行政執(zhí)法人員自身的原因，也有行政機(jī)關(guān)的原因，還有社會(huì)的原因。，政令不夠暢通問(wèn)題比較突出。一是決策制度不完善。一方面，人民群眾對(duì)重大決策、重要干部的任用事項(xiàng)的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)落實(shí)不到位。另一方面，一些黨委、政府的決策程序不完善，民主集中制形同虛設(shè)，少數(shù)人決定重大事項(xiàng)；科學(xué)論證不夠，憑經(jīng)驗(yàn)、憑好惡盲目決策；決策監(jiān)督不到位，干部對(duì)決策的失誤很少承擔(dān)責(zé)任。二是對(duì)行政決策的合法性、民主性和科學(xué)性重視不夠，決策程序不完善，決策責(zé)任追究制度不健全，導(dǎo)致決策失誤頻頻發(fā)生，給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和人民權(quán)益造成重大損害。河南鄧州市幾家執(zhí)法部門(mén)曾召開(kāi)會(huì)議，對(duì)向城區(qū)護(hù)城河倒垃圾的多家飯店下達(dá)了“關(guān)門(mén)搬遷”的通知，結(jié)果造成飯店效益受損，差點(diǎn)引起行政訴訟。本應(yīng)該有更好的辦法解決這一問(wèn)題，但決策失誤卻使政府部門(mén)變主動(dòng)為被動(dòng)，教訓(xùn)很深。政令暢通也是政府提高執(zhí)政能力的一個(gè)重要方面。在有的地方，上級(jí)政府部門(mén)的決策，到了下級(jí)就得不到執(zhí)行，近年來(lái)，隨著社會(huì)主義民主法制建設(shè)進(jìn)程的加快和依法行政工作的全面推進(jìn)，各級(jí)人民政府及其所屬工作部門(mén)運(yùn)用行政執(zhí)法手段，在統(tǒng)籌、指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)中取得了一定成效。但是，由于一些執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員執(zhí)法為民的觀念不強(qiáng)、執(zhí)法水平不高，在行政執(zhí)法工作中，仍有有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問(wèn)題存在，仍有政令不暢通、職責(zé)不到位的現(xiàn)象存在，仍有不接受監(jiān)督、不傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)、不廉潔行政的行為存在，使得行政執(zhí)法不作為和亂作為的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，損害了國(guó)家利益、公共利益和公民、法人、其他組織的合法權(quán)益，損害了政府形象。，監(jiān)督機(jī)制不完善。我國(guó)現(xiàn)行的執(zhí)法體制存在不順的問(wèn)題，既有政企不分（行政管理部門(mén)辦企業(yè)），政事不分（一些事業(yè)單位行使行政職能）的問(wèn)題，又有行政執(zhí)法部門(mén)縱向集權(quán)，條塊分割，部門(mén)壁壘，缺乏協(xié)作的問(wèn)題，還有部門(mén)管理交叉過(guò)多，職責(zé)不消，甚至“利益型”（即為本部門(mén)、本單位的小團(tuán)體利益）執(zhí)法的問(wèn)題。行政越軌，主要表現(xiàn)為越權(quán)執(zhí)法，不作為違法、濫用行政權(quán)，亂施處罰，以及“權(quán)權(quán)交易”、“權(quán)錢(qián)交易”、“權(quán)色交易”等等。行政越軌，損害黨群、干群關(guān)系，損害黨和政府的形象，對(duì)黨的建設(shè)、政權(quán)建設(shè)、行政機(jī)關(guān)建設(shè)都是極其有害的。我國(guó)現(xiàn)階段已形成行政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，但是絕大多數(shù)監(jiān)督主體的監(jiān)督軟弱乏力，各級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督實(shí)際運(yùn)用很不夠，所發(fā)生的實(shí)際效力極為有限；民主黨派的監(jiān)督流于形式，作用尚未充分發(fā)揮；人民群眾的監(jiān)督名不符實(shí)，實(shí)際效力極低；司法機(jī)關(guān)困惑較多，實(shí)施自滿(mǎn)荊棘不少；輿論監(jiān)督受制較多，難于放手發(fā)揮作用；行政機(jī)關(guān)的職能監(jiān)督、行政監(jiān)察等內(nèi)部監(jiān)督由于受復(fù)雜情況和關(guān)系等因素的影響，雖然能夠發(fā)揮一定的作用，但力度不夠。例如，作為行政系統(tǒng)內(nèi)的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督的行政監(jiān)察，由于它與行政機(jī)關(guān)有著行政隸屬關(guān)系，使得這種監(jiān)督在實(shí)踐中很難真正履行其監(jiān)督職責(zé)，以致弱監(jiān)、虛監(jiān)、失監(jiān)現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。還有，行政復(fù)議也存在著一些亟待解決的問(wèn)題。目前，有些同志怕麻煩、推諉等不愿受理行政復(fù)議申請(qǐng)的情況還在相當(dāng)程度上存在，在行政復(fù)議決定上，還存在該撤銷(xiāo)或者變更而維持的情況，上下級(jí)之間“官官相護(hù)”的問(wèn)題尚未徹底解決，等等〔注③〕。（三）我國(guó)依法行政取得的經(jīng)驗(yàn)經(jīng)過(guò)多年來(lái)的實(shí)踐，我國(guó)依法行政積累了許多豐富的經(jīng)驗(yàn)，主要是：，必須以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，把反映先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展要求、遵循中國(guó)先進(jìn)文化的發(fā)展方向、體現(xiàn)和維護(hù)最廣大人民的根本利益，作為依法行政的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。始終堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，始終堅(jiān)持正確的政治方向。憲法所確立的基本原則、國(guó)家根本制度和公民基本權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，體現(xiàn)了全國(guó)各族人民的共同意志和根本利益，是一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和社會(huì)團(tuán)體的根本活動(dòng)準(zhǔn)則，也是依法行政的基礎(chǔ)和依據(jù)。一切推進(jìn)依法行政的制度和措施，都必須符合憲法的規(guī)定。、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)改革，維護(hù)穩(wěn)定，作為依法行政的根本任務(wù)。推進(jìn)依法行政必須始終圍繞改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局，保持依法行政與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。、有步驟地分類(lèi)推進(jìn)依法行政。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制還在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展很不平衡。因此，推進(jìn)依法行政要結(jié)合不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，確定切實(shí)可行的目標(biāo)、任務(wù)和措施，有計(jì)劃、有步驟地分類(lèi)進(jìn)行。、不斷創(chuàng)新作為推進(jìn)依法行政的動(dòng)力。適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)外開(kāi)放和社會(huì)全面進(jìn)步的要求，依法行政必須堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新體制、機(jī)制、制度和方法。、特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的觀念轉(zhuǎn)變和法律素質(zhì)提高形成良性互動(dòng)。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員、特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政素質(zhì)的培育，不斷提高其依法行政的能力和水平，使依法行政真正成為行政機(jī)關(guān)工作人員、特別是領(lǐng)導(dǎo)干部自學(xué)的行動(dòng)。三、解決問(wèn)題的幾點(diǎn)對(duì)策（一）樹(shù)立依法行政理念。法律至上，是指法律取代其他社會(huì)規(guī)范成為政治、經(jīng)濟(jì)、和社會(huì)生活的主宰，具有最高的權(quán)威和效力。當(dāng)前樹(shù)立法律至上理念也是我國(guó)推進(jìn)依法行政工作的前提條件。很難想象，在一個(gè)法律并不具備最高權(quán)威和效力的國(guó)度能真正實(shí)現(xiàn)依法行政，此時(shí)的依法行政只不過(guò)是權(quán)力的一個(gè)好看的擺設(shè)而已。我們要推進(jìn)依法行政，首先就必須培養(yǎng)起人們對(duì)法律的信仰，因?yàn)闆](méi)有被信仰的法律只是一個(gè)沒(méi)有靈魂的軀殼，并不能真正規(guī)范權(quán)力，而要使法律被信仰，一條重要的路徑就是使法律（尤其是憲法）在行政中真正樹(shù)立起至高無(wú)上的地位。法律至上不僅要求法律具有秩序意義上的最高權(quán)威和效力，而且還要求法律作為一種價(jià)值追求而不是一種工具存在并發(fā)揮作用。當(dāng)前，受制于長(zhǎng)期的封建專(zhuān)制統(tǒng)治，人治傳統(tǒng)、法律工具論思想在人們的心目和行為方式中具有極為濃厚的影響，現(xiàn)實(shí)中權(quán)大于法、情大于法等現(xiàn)象普遍，法律缺乏權(quán)威，得不到貫徹或被任意違反，其根源即在于法律缺乏價(jià)值屬性而導(dǎo)致不被信仰，法律現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有在政治和社會(huì)生活中確立至上的地位，這反過(guò)來(lái)更強(qiáng)化了法律工具論、人治的意識(shí)和相應(yīng)行為，形成了一種“怪圈”。要扭轉(zhuǎn)這種局面，出路在于樹(shù)立法律至上的權(quán)威和地位，使法律真正作為一個(gè)規(guī)則運(yùn)行并發(fā)揮作用，分配權(quán)力、義務(wù)，實(shí)現(xiàn)自由、公平和正義，在自我完善的基礎(chǔ)上形成與社會(huì)的良性互動(dòng)關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)人治文化向法治文化的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)依法行政。當(dāng)前我國(guó)行政現(xiàn)狀中，權(quán)利得不到應(yīng)有的保護(hù)與重視是較為突出的問(wèn)題，行政立法上主要問(wèn)題是對(duì)不