【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 ，農(nóng)村規(guī)劃進(jìn)展緩慢。農(nóng)村村莊建設(shè)規(guī)劃編制由于缺乏村鎮(zhèn)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，從而在一定程度上阻礙了新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)民住宅處于低水平重復(fù)建設(shè)之中，出現(xiàn)“只見新居，不見新貌”的現(xiàn)象。我縣農(nóng)村宅基地總體以自然村落為主，布局星星點(diǎn)點(diǎn)，雜亂分散，10戶以下的自然村分布普遍，占地面積大。農(nóng)村“一戶一宅”制度難以貫徹落實(shí)。宅基地帶有福利性，盡管對(duì)農(nóng)民宅基地有具體規(guī)定，但由于歷史遺留問(wèn)題多、基層政府對(duì)農(nóng)民建房缺乏正確引導(dǎo)和管理，再加上采用的是無(wú)償、無(wú)期限的使用制度，很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)農(nóng)村建房處于無(wú)序狀態(tài)，亂占、多占現(xiàn)象嚴(yán)重，普遍出現(xiàn)了農(nóng)民超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地建房和未經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn)任意建房，建了新房也不愿意交出閑置下來(lái)的老宅基地，出現(xiàn)“一戶二宅”、“一戶多宅”現(xiàn)象。宅基地轉(zhuǎn)讓受限制，農(nóng)村出現(xiàn)大量閑置宅基地、閑置住房。農(nóng)村宅基地的性質(zhì)屬于農(nóng)村集體所有，按我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)民對(duì)自己依法獲得的宅基地只有使用權(quán)，沒有處置權(quán)，不能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。除了本行政村內(nèi)相鄰戶間的調(diào)劑和父母與子女間因分家立戶經(jīng)批準(zhǔn)后由村委重新安排而發(fā)生的流轉(zhuǎn)外，沒有其他形式的流轉(zhuǎn)。由于宅基地的不可交易性，部分農(nóng)民進(jìn)城后，農(nóng)村的房子都閑置著。還有的農(nóng)民工打工賺錢后，在城市里買房的同時(shí)，又在農(nóng)村修建新房，舍棄老宅基地，進(jìn)一步擴(kuò)大了宅基地占用的土地面積，也使農(nóng)村出現(xiàn)大量的閑置宅基地、閑置住房。農(nóng)村宅基地違法案件頻繁發(fā)生，查處難、執(zhí)行難。部分農(nóng)民隨意建設(shè)，想建就建，由于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))基層國(guó)土資源管理人員少，很難實(shí)施有效監(jiān)管，對(duì)這些違法案件的查處在現(xiàn)實(shí)中很難執(zhí)行。加上國(guó)土資源管理部門只有查處權(quán)又沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，申請(qǐng)法院執(zhí)行又要履行繁瑣的程序，具體執(zhí)行起來(lái)也很困難。宅基地管理薄弱，管理方式落后?；鶎訃?guó)土資源所機(jī)構(gòu)改革不到位，宅基地管理仍然停留在上世紀(jì)80年代，程序復(fù)雜，效率低下。完善宅基地功能的同時(shí)，耕地破壞嚴(yán)重。由于人口增長(zhǎng)較快，大部分村民追求獨(dú)立自主、功能設(shè)施齊全的宅基地，在他們眼中，在耕地上建房既經(jīng)濟(jì)有便宜便利，特別是近年來(lái)，為了方便生產(chǎn)生活，家家戶戶修公路，都從自家的責(zé)任山、責(zé)任田中修建，%，致使大量耕地破壞。迷信重，糾紛多。農(nóng)民建房是件大事，喜事，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)一生也就發(fā)生一兩次，因而格外慎重。有的農(nóng)民建房崇信封建迷信，看風(fēng)水，截別人地脈，就因采光、通風(fēng)、引發(fā)宅基地糾紛。有的農(nóng)民建房時(shí)擠占縣、鄉(xiāng)、村道路，毀壞溝渠，影響農(nóng)業(yè)灌溉和村民日常出行及交通車輛行駛引發(fā)諸多矛盾，給農(nóng)村穩(wěn)定帶來(lái)不安定因素?；鶎訃?guó)土資源所力量薄弱?；鶎訃?guó)土人員擔(dān)負(fù)著轄區(qū)村民建房用地、耕地保護(hù)、地質(zhì)災(zāi)害巡查監(jiān)測(cè)、礦產(chǎn)資源管理、土地利用動(dòng)態(tài)巡查等，任務(wù)極重，且每個(gè)國(guó)土資源所最多4人，最少只有2人，每個(gè)基層國(guó)土工作人員要管理100多平方公里，是測(cè)量靠尺子，走路靠?jī)蓷l腿，缺乏科技手段，管理難度極大。土地“私有化”思想嚴(yán)重。大多數(shù)農(nóng)村群眾對(duì)國(guó)家法律法規(guī)在認(rèn)識(shí)上存在一些偏差，認(rèn)為上級(jí)批準(zhǔn)給自己的以及祖上遺留的宅基地，都屬于自己私有的；有的農(nóng)村在批準(zhǔn)新宅基地之后，沒有及時(shí)收回舊宅基地，造成部分宅基地滯留在個(gè)別農(nóng)村群眾手中；還有的土地因工程實(shí)施征用了，還認(rèn)為是自己的。1土地征收難。在公益事業(yè)面前，大多數(shù)農(nóng)村群眾思想好、覺悟高，對(duì)村公益事業(yè)給予積極支持與配合。然而，也有一些村民顯得比較斤斤計(jì)較，甚至新農(nóng)村電網(wǎng)改造工程，需要占用村民宅基地、挖個(gè)洞栽電線桿，同樣需要錢，否則，事情就辦不成。1處理新舊宅基地缺問(wèn)題少有效辦法。不少宅基地都是由祖上傳下來(lái)的，因繼承就擁有了二處宅基地上的房子，又不能收回。還有不少農(nóng)民工，有了錢就地買房在城里安家，農(nóng)村的房子和宅基地如何處理問(wèn)題，均無(wú)明確的立法規(guī)定。二、問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因思想意識(shí)落后。在農(nóng)村，不少農(nóng)民群眾土地基本國(guó)策意識(shí)淡薄，思想上存在一些錯(cuò)誤的觀念和不良的傾向，有些村民信奉風(fēng)水迷信，隨意改變建房地點(diǎn)或規(guī)定朝向，不在規(guī)劃范圍內(nèi)選址，不尊重科學(xué)布局。農(nóng)民對(duì)惠農(nóng)政策在認(rèn)識(shí)上產(chǎn)生誤區(qū)。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了對(duì)農(nóng)民建自用住宅的收費(fèi)，于是農(nóng)村村民片面理解農(nóng)村稅費(fèi)改革的政策，認(rèn)為無(wú)論在何種情況下，只需要5元錢的工本費(fèi)。造成搶占好地、耕地建房成風(fēng)，對(duì)土地的重要性、耕地減少的危險(xiǎn)性認(rèn)識(shí)不足或根本沒有認(rèn)識(shí)，助長(zhǎng)了濫占亂用耕地現(xiàn)象禁而不止。尤其是近幾年在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的大環(huán)境下，進(jìn)一步助長(zhǎng)了農(nóng)民濫占土地亂建住房，農(nóng)民建房用地處于無(wú)序狀態(tài)，農(nóng)民違法占用耕地的現(xiàn)象十分普遍。立法本意與管理現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)偏差?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。而沒有明確分家立戶的具體條件，對(duì)“一戶一基”可以有不同的理解。使農(nóng)民建房立戶“一戶一基”的原則被曲解。立法本意認(rèn)為：祖孫三代、父子兩代構(gòu)成傳統(tǒng)的“戶”，忽視了在農(nóng)民收入提高后，或在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下的新立戶現(xiàn)象。年滿18歲的單身公民能否立戶?沒有明確的規(guī)定。無(wú)論每戶人數(shù)多寡，農(nóng)村村民子女年滿18周歲便可以分家立戶，新建住房，占用宅基地，造成了土地資源的浪費(fèi)，“一戶一基”政策在實(shí)踐中與立法初衷發(fā)生了背離。另外，對(duì)農(nóng)民非法占用土地修建房屋必須予以拆除的規(guī)定，在字面上看是極為嚴(yán)肅的，但從多年的執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，光靠行政手段，沒有經(jīng)濟(jì)措施，難以操作到位，效果也不理想?；鶎恿α坎蛔悖欠ㄕ嫉匕l(fā)現(xiàn)難?；鶎訃?guó)土所是國(guó)土資源管理的前沿陣地，承擔(dān)著大量的事務(wù)性工作，基層人員不夠，已成為農(nóng)村土地管理不理想，非法占地發(fā)現(xiàn)難的一個(gè)重要原因。村級(jí)管理不力，非法占地建房制止難。稅改后農(nóng)村村級(jí)組織工作量少了，靠批地送點(diǎn)人情，聯(lián)絡(luò)干群關(guān)系，造成村級(jí)組織主觀上不愿管，害怕管得過(guò)多得罪群眾，影響換屆選舉拉選票，在管理上睜一只眼閉一只眼。鼓勵(lì)農(nóng)民建房使用荒地不切合農(nóng)村實(shí)際。農(nóng)村已在對(duì)條件惡劣的農(nóng)戶實(shí)施搬遷，在交通不便，信息不靈，水源有限的荒地上建住宅，這一政策與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是不相適應(yīng)的。同時(shí)，農(nóng)民以耕種農(nóng)田為生，為方便耕作管理，也不愿意和不可能把宅基地建在離承包地太遠(yuǎn)的地方，大多數(shù)農(nóng)民新建住房極難做到不占耕地。特別是在現(xiàn)行無(wú)償使用宅基地的政策下，誰(shuí)還愿去開荒地來(lái)建房?其地基開挖成本就是一筆不小的支出。因而，鼓勵(lì)農(nóng)民使用荒地建房得到的響應(yīng)甚少，是一種不切實(shí)際的要求和規(guī)定。法律措施不力，非法占地建房查處難。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，對(duì)農(nóng)村居民非法占用土地建住宅的，國(guó)土資源部門可以責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用土地上新建的房屋；對(duì)違法占地建筑責(zé)令停止仍續(xù)建的，有權(quán)制止。但在實(shí)際執(zhí)法中，對(duì)發(fā)現(xiàn)在建的非法占地建筑，責(zé)令停工仍繼續(xù)施工的，如何行使制止權(quán)沒有明文規(guī)定，難以操作。對(duì)已建成的違法占地建筑，國(guó)土部門自身沒有強(qiáng)制拆除權(quán)，只能依照法定程序申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。因農(nóng)村宅基地涉農(nóng)政策敏感性，導(dǎo)致相關(guān)單位不愿意配合，使得行政處罰成為一紙空文。農(nóng)民建房監(jiān)管實(shí)際上已處于有法難依，執(zhí)法難嚴(yán)的被動(dòng)境地。報(bào)批程序繁瑣，報(bào)批難。農(nóng)民建房需要進(jìn)行申請(qǐng)公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核和縣政府批準(zhǔn)。占用農(nóng)用地的還需到市（州）辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，并落實(shí)占補(bǔ)平衡，加上占補(bǔ)落實(shí)難，少則半年，多則一年以上，而多數(shù)建房戶用地心切，很多農(nóng)戶索性不報(bào)批先占用。這一問(wèn)題已成為農(nóng)村個(gè)人建房用地管理的一大癥結(jié)問(wèn)題。三、加強(qiáng)農(nóng)村宅基地利用和管理的對(duì)策與建議近幾年來(lái)，國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部高度重視農(nóng)村宅基地管理工作，先后出臺(tái)了一系列的文件和政策。2008年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》中就有關(guān)于農(nóng)村宅基地管理相關(guān)內(nèi)容，要求各地政府對(duì)村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請(qǐng)條件購(gòu)買空閑住宅的給予獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助。同年，國(guó)土資源部又出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2008〕146號(hào)），對(duì)農(nóng)村宅基地發(fā)證政策做出了具體規(guī)定。今年，國(guó)土資源部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部再次聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，要求力爭(zhēng)到2012年底把全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織，做到農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋。《通知》明確要求，凡是到2012年底未按時(shí)完成工作的，農(nóng)轉(zhuǎn)用、土地征收審批暫停，農(nóng)村土地整治項(xiàng)目不予立項(xiàng)。由此可見，從中央到地方，都在不斷探索農(nóng)村宅基地管理的新方法、新路子。針對(duì)巴東全縣當(dāng)前宅基地管理存在的突出問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下個(gè)方面著手加強(qiáng)農(nóng)村個(gè)人建房用地管理：加大宣傳力度，嚴(yán)格依法行政。加大土地管理法律、法規(guī)和政策的宣傳力度，形成集約節(jié)約用地的輿論氛圍，提高廣大農(nóng)民群眾依法用地意識(shí)。針對(duì)村干部對(duì)土地政策法規(guī)了解不多的實(shí)際情況，對(duì)村委會(huì)主要干部進(jìn)行輪訓(xùn)，使村級(jí)干部系統(tǒng)掌握農(nóng)村宅基地、和耕地保護(hù)等方面的法律規(guī)定，提高依法保護(hù)、開發(fā)和利用土地資源意識(shí)；針對(duì)農(nóng)民群眾文化特點(diǎn)，開展形式多樣的宣傳，讓土地法律法規(guī)家喻戶曉，進(jìn)而提高村民遵守土地法律法規(guī)的自覺性，真正使村民依法建房用地意識(shí)深入人心。要切實(shí)加強(qiáng)國(guó)土資源管理隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步健全土地執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查制度，發(fā)揮村級(jí)土地監(jiān)管員的作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止土地違法行為。對(duì)亂占與濫用耕地建房等違法行為，國(guó)土、建設(shè)、法院等部門密切配合，形成執(zhí)法合力，堅(jiān)決依法查處。加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作，建立數(shù)據(jù)庫(kù)，確保農(nóng)民合法使用的宅基地全部如期發(fā)證到戶。摸清各類用地面積底數(shù)是開展農(nóng)村宅基地集中治理的基礎(chǔ)。認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)土資發(fā)〔2008〕146號(hào)“關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知”要求，由政府統(tǒng)一組織，制訂調(diào)查方案，有計(jì)劃、有步驟地開展調(diào)查，集中力量，對(duì)本轄區(qū)現(xiàn)有農(nóng)村宅基地進(jìn)行全面調(diào)查，摸清轄區(qū)的住宅用地、生產(chǎn)性用地、經(jīng)營(yíng)性用地、服務(wù)性用地等數(shù)量，以及一戶一宅，一戶多宅，空閑房屋，出租轉(zhuǎn)讓住宅和違法用地、批少用多、批甲占乙等現(xiàn)狀，及時(shí)掌握動(dòng)態(tài)信息，建立數(shù)據(jù)庫(kù)和完善的檔案、臺(tái)帳，實(shí)行信息化管理。強(qiáng)化規(guī)劃管理。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民宅基地的管理，強(qiáng)化實(shí)施規(guī)劃的措施，特別對(duì)用地規(guī)模、布局、用地標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按規(guī)定控制的范圍實(shí)施。因地制宜，制訂科學(xué)合理村莊發(fā)展規(guī)劃。要科學(xué)合理利用土地，首先要從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，制訂和編訂與本村相適應(yīng)的村莊發(fā)展規(guī)劃和用地規(guī)劃。這也是合理用地的前提和基礎(chǔ)。其次，要嚴(yán)格按照規(guī)劃進(jìn)行操作，避免亂圈亂建，造成土地資源的浪費(fèi)。強(qiáng)化監(jiān)督，加大違法用地查處力度。對(duì)一些違規(guī)建房、占用耕地建房的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立即查處，做到嚴(yán)格執(zhí)法，依法辦事，該罰的就罰，該拆的依法拆除，加大處罰力度，這對(duì)于規(guī)范農(nóng)村建房是一項(xiàng)必要的措施。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民建房的政策引導(dǎo)。按照“合理布局，集約用地”的原則，因地制宜，鼓勵(lì)村居建設(shè)高層住宅，在土地和建設(shè)審批上，爭(zhēng)取最大限度地減免有關(guān)費(fèi)用，降低工程造價(jià)，避免失地農(nóng)民無(wú)錢買房或買房致貧的現(xiàn)象。對(duì)一戶多宅的，出臺(tái)具體的政策，予以相應(yīng)處理。妥善處理好歷史遺留問(wèn)題，對(duì)已形成的違法占地，所建房屋符合規(guī)劃的，按照有關(guān)規(guī)定，依法補(bǔ)辦手續(xù)。不符合規(guī)劃的，制定切實(shí)可行的處罰辦法，依法進(jìn)行處理。對(duì)于私自轉(zhuǎn)讓已成事實(shí)的，研究制訂處理辦法。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地管理工作的扶持力度。要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門和鎮(zhèn)(鄉(xiāng)、街道)的力量，合理統(tǒng)籌資金，按照新農(nóng)村建設(shè)的要求積極推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理工作。改革農(nóng)村村民建房用地指標(biāo)以戶為單位的核定方式，實(shí)行按人均用地指標(biāo)來(lái)確定每戶用地面積和有償使用的政策。為遏制土地浪費(fèi)，對(duì)每戶占地指標(biāo)，應(yīng)按人均占用宅基地的多少，確定一定的面積基數(shù)，對(duì)基數(shù)范圍內(nèi)也應(yīng)適當(dāng)收取土地有償使用費(fèi)（符合有償使用的法定原則），對(duì)超過(guò)基數(shù)面積的用地，實(shí)行分級(jí)加倍收取有償占用費(fèi)的辦法，以遏制多占、濫占土地建房。占用耕地必須交納開墾費(fèi)，由專門部門實(shí)施復(fù)墾，確?！罢家谎a(bǔ)一”的政策規(guī)定落到實(shí)處。對(duì)在原宅基地上翻建的要限制面積標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)非移民（工程、地災(zāi)）和婚姻原因，遷入他村的農(nóng)民，原宅基地必須拆除復(fù)墾后，才能在新的居住地申請(qǐng)建房用地；原房屋出賣的，新的宅基地必須加倍支付