【正文】 涉農政策敏感性，導致相關單位不愿意配合，使得行政處罰成為一紙空文。占用農用地的還需到市（州）辦理農用地轉用審批手續(xù)，并落實占補平衡，加上占補落實難，少則半年，多則一年以上，而多數建房戶用地心切，很多農戶索性不報批先占用。同年，國土資源部又出臺《關于進一步加快宅基地使用權登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)〔2008〕146號），對農村宅基地發(fā)證政策做出了具體規(guī)定。針對巴東全縣當前宅基地管理存在的突出問題，筆者認為應從以下個方面著手加強農村個人建房用地管理：加大宣傳力度，嚴格依法行政。對亂占與濫用耕地建房等違法行為，國土、建設、法院等部門密切配合，形成執(zhí)法合力，堅決依法查處。強化規(guī)劃管理。這也是合理用地的前提和基礎。加強對農民建房的政策引導。不符合規(guī)劃的，制定切實可行的處罰辦法，依法進行處理。改革農村村民建房用地指標以戶為單位的核定方式，實行按人均用地指標來確定每戶用地面積和有償使用的政策。制定宅基地利用和管理的獎懲政策，盤活農村土地存量。鼓勵農村村民進城落戶，對已在城鎮(zhèn)購置商品房定居或愿意進入城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)定居，并自愿退宅還耕且以后不再申請新宅基地的農民，其宅基地還耕后歸村集體經濟組織所有。要以開展宅基地使用權登記發(fā)證工作為契機，因地制宜地組織開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調查清理工作。凡村內有空閑地、老宅基地未利用的，不得批準占用耕地。全額撥款的基層國土所人員應納入公務員管理，要從有利于國家發(fā)展大計的長遠目標出發(fā)，站在保護國家糧食安全的高度，重視農民建房占地的問題，重視國土資源及其體制改革工作。農村宅基地是農村土地管理的重要組成部分，加強和規(guī)范宅基地管理，有利于集約節(jié)約用地，只有不斷總結經驗，積極探索，走出一條符合實際的宅基地管理之路，促進社會穩(wěn)定和經濟可持續(xù)發(fā)展。撫今追昔，有許多寶貴經驗應當認真總結，有許多重大課題迫切需要破解，農村改革發(fā)展亟待加快推進。其中最重要的一項任務就是從農村基本經營制度、農村土地管理制度、農業(yè)支持保護、農村金融、城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化、農村民主管理等方面著手，大力推進改革創(chuàng)新和加強農村制度建設。另一方面，由于利潤的驅動，出現了集體和農民利用宅基地進行“以地生財”的隱形交易，形成了地下宅基地市場。宅基地置換，將分散居住的農民集中起來，搬入新建多層或規(guī)劃合理的住宅中，“騰出來”的農村非農建設用地可以從事其他用途，包括復耕、工業(yè)用地。一．當前農村宅基地流轉面臨的問題宅基地使用權是在保有集體土地所有制基礎之上，為農民建造方便而創(chuàng)建的一種用益物權。許多農戶都嘆息道：農村房屋，哪一塊磚、哪一塊瓦不是農民用現金購回的。其原因在于：1．.農村宅基地使用權私下流轉導致土地資源的嚴重失衡對宅基地使用權流轉理論研究和法律規(guī)定的缺乏，并未影響現實生活中大量宅基地使用權流轉行為的私下進行；城鄉(xiāng)結合部或經濟較發(fā)達的農村表現的尤為強烈。另外，上述幾種流轉方式完全是民間的操作，未有政府行為的介入。但是，《土地管理法》規(guī)定，宅基地是農民的居住財產，無法入市，因此，宅基地租賃和買賣交易只能通過地下交易完成。從目前法律實踐來看，各地政府對農民住宅的轉讓是允許的，只是需要控制在一定的范圍內(受讓人必須是房屋所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內的人)。4．歧視性制度加劇了城鄉(xiāng)二元分割。但地方政府的一些做法正在突破政策限制。人類的創(chuàng)造性首推交易的發(fā)明。政府對已經發(fā)生的交易也難以監(jiān)管和控制。按照現行法律，農村住房的供應還在不斷擴張。這樣的制度不變化，農村土地總歸有一天要被房屋全部占去。只有允許宅基地使用權流轉，才能將資源流向有效的利用主體，實現資源的最優(yōu)配置。農村村民的財產除承包地（農地使用權）外，唯有對宅基地的使用權?，F在農民以“市場經濟人”的理念對宅基地使用權進行管理、使用，符合經濟體制要求的資源利用形式。據我國城市化進程的分析資料估計：今后20年全國每年有1200多萬農村人口要轉移到城鎮(zhèn)地區(qū)。城市土地市場經過幾年的運作與完善，已經形成較為合理的配置，“留給投資者的利潤空間已經很小。一般來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所占的集體土地數量是相當大的，在管理上也不是很規(guī)范，其對農民利益的影響應該說是比較大的，但由于企業(yè)用地與農民沒有很直接的利益關系，因此，農民對企業(yè)用地的關注強度至少低于他們對自己承包地的關注。例如，我國的《土地管理法》規(guī)定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。2．對土地使用權的處置權限不同。四．加強農村宅基地流轉管理的思考就目前不規(guī)范的宅基地使用權流轉現狀來看，為了保障我國土地資源的可持續(xù)發(fā)展，切實保障農民的合法權益，提高宅基地的配置效率和集約利用程度，就必須探索與市場經濟相適應的農村宅基地管理和有償流轉的相關對策。因此，要加強農民對集體土地流轉的認識，加大宣傳力度，讓農民深刻認識到“房地一體主義”這一基本原則以及其他土地(流轉)常識。應加強宅基地的登記工作，依法確定宅基地的權屬范圍，明晰宅基地使用權的產權主體，保障交易的安全性，做好流轉的管理。在一些發(fā)達地區(qū)的城市郊區(qū)，如北京市近郊的一些農民已經把原來自己經營的土地租給外來的從事農業(yè)生產的勞動者耕種，至于收成如何他們并不在意，因為其主要的甚至全部的收入均來自第一產業(yè)以外的其他產業(yè)，農業(yè)倒成了他們的“副業(yè)”，或者是賠本的買賣，只是國家分配的任務不得不完成而已。宅基地流轉不改變用途的，地方政府不應收取土地收益；改變用途增值的，建議地方政府收取的土地收益最高不要超過土地收益的10%，當然，最好免收土地收益，以支持當地經濟發(fā)展。法律還應該規(guī)定，山區(qū)私人院落的林地應允許游人進入，但不允許打獵?，F在我國農村的建設用地總規(guī)模已經超過了城市建成區(qū)的面積，其中主要是農民住房占地和村莊內的空閑地。要解決杜絕把耕地轉為宅基地再行出售的做法。農村宅基地上的房屋所有權可以轉讓，意味著宅基地使用權也可以轉讓。2．做好農村宅基地流轉的基礎性工作。允許農村宅基地向本集體經濟組織內部或者本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內的符合申請宅基地條件的人員，或者外地來此長期從事農業(yè)生產的準備在此定居住的人員出租或出賣。如何把其潛在價值變成擴大生產的貨幣價值，解決農民發(fā)展經濟資金不足的問題，重要途徑就是將其宅基地上的房屋抵押貸款。此外，宅基地上房屋他項權登記要盡可能降低收費標準，切實減輕農民負擔。6．整理農村宅基地。許多宅基地布局雜亂無章，零星分散，土地浪費和亂占現象嚴重，應當鼓勵農民建樓房，配套的宅基地面積上限應作相應調整。如果是債權，永遠處于發(fā)包、承包的關系上，是不能流轉的，使用者無權抵押。9．建立規(guī)范的宅基地流轉制度。在新的形勢下，特別是在人地矛盾日益加劇的今天，要完善社會主義市場體系，協(xié)調大量潛在宅基地供需，合理利用土地就必須改變農村宅基地的無償使用制度，建立起規(guī)范、有序的農村宅基地市場，要以體現宅基地區(qū)位環(huán)境質量的差異性為核心，形成合理的價格體系，使價格在農村宅基地的有效配置中發(fā)揮基礎性作用。．建立規(guī)范、有序的農村宅基地市場。宅基地的所有權仍然屬于集體，但是合法使用者享有租賃權和收益權，可以將農宅入市買賣租賃。8．明確宅基地合法流轉范圍。全面開展宅基地登記發(fā)證工作，界定宅基地邊界和產權，為宅基地市場提供基礎條件，鼓勵農民向住宅小區(qū)集中，提高土地利用效率。對于新增宅基地可以設計不按戶限定標準，而是規(guī)定人均面積上限，超出部分根據有待建立的農村宅基地價格體系規(guī)定的地價購買。為此，要做好房屋權屬登記工作；房屋他項權利登記應采用登記要件主義，要增加必要的登記收件，如要求土地所有者提供同意抵押的證明等。4．積極穩(wěn)妥地開展宅基地上房屋的他項權利登記。3．制定宅基地流轉的“放開”政策。１９９０年國務院批轉《國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作請示的通知》，為逐步推進農村住宅商品化，鼓勵農民原地或異地購買商品房，以及對村鎮(zhèn)現代化建設奠定了良好理論基礎。在經濟利益、城鄉(xiāng)居民利益互補以及景觀優(yōu)勢等因素的共同驅動下，宅基地管理措施應當采取疏導方式而非強堵手段，通過土地管理制度改革，依法準許宅基地入市，制定宅基地流轉制度，建立合理健康的農村宅基地流轉市場，徹底打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機制，推動城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，保護農民利益。宅基地的交易必須服從這一節(jié)約土地資源的要求。農村宅基地的交易還應符合政府的土地利用規(guī)劃。在一定時期里，法律應規(guī)定每戶城市居民只能購買一所農舍。4．促進農民宅基地使用權的合理流轉，確保流轉收益分配的公平和公正在上述條件基本成熟后，允許將宅基地連同地上建筑物優(yōu)先轉讓給符合宅基地申請條件的農戶，也可以轉讓給其他農民，而流轉收益則主要歸原使用者所有。3．建立和完善農村特別是城郊集體建設用地流轉的法律法規(guī)我國現行《土地管理法》中只是簡單規(guī)定“農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設……”。這是因為農民是典型的“經濟人”，追求的是經濟利益最大化，所以其行為方式往往受到經濟利益的驅動，這也是城鄉(xiāng)結合部土地市場如此混亂的重要原因之一。同時，在不改變集體土地所有權性質的前提下也應該允許出租、轉讓集體土地使用權用于農業(yè)生產或非農建設。然而，在實踐中，由于農村內部結構的調整，農地使用權的流轉已經非常普遍，且我國《土地承包法》的頒布也給予了土地流轉一定的法律保障；而宅基地使用權按法律的規(guī)定是不能流轉的。1．土地使用權的獲得方式不同。農民的宅基地與農業(yè)的承包地都是農民非常關心的問題，因為它們有很多的相同之處。因此，投資者正逐步由城市轉向城市郊區(qū)，進而是廣大的農村低廉的土地。從某種意義上說，流轉的標的物已經形成，只是市場尚未建立。3．農村宅基地流轉是協(xié)調大量潛在宅基地供需的要求我國在1978年實行改革開放后，由于農村經濟發(fā)展產生的大量農村剩余勞動力紛紛由西部地區(qū)流向東部地區(qū)，由農村流向城市，使流出地的宅基地長期閑置，在這些地區(qū)大量出現“空心村”。國家對耕地由承包到戶到承包期限30年不變，再到現在物權化的趨勢，無不體現對農民財產的尊重以及經濟價值的體現。2．農村宅基地流轉是我國經濟體制變革的必然要求自20世紀80年代，我國開始了由計劃經濟轉向市場經濟的變革。因此，現代物權法更強調對物的經濟效益的價值追求，由過去單純的強調歸屬轉向對利用價值的追求。農村人口源源不斷地產生，結婚成家的農戶年年增加，宅基地也年年增加。隱蔽的農村住房市場是存在的。從經濟學上說，可以交易而沒有交易是一個浪費；是潛在的交易各方利益的損失。宅基地的交易也是同樣的道理。城鎮(zhèn)居民對應的是商品房，而農民對應的是宅基地和農宅，商品房可以作為商品在市場上流通交易，而農宅則無法作為資產進入市場經營，明顯體現了城鄉(xiāng)差距與分割。3．法律滯后，無法可依農村宅基地流轉從流轉條件、范圍、方式、期限、收益分配及流轉后土地產權關系的調整等方面，均缺乏明確的法律法規(guī)及政策的規(guī)定和指導，這一方面增加了管理的難度，另一方面大量宅基地流轉私下進行，擾亂了土地市場的正常秩序。但是，對農村宅基地上已建成的住宅是否可以轉讓，國家現行法律、法規(guī)沒有明確的禁止性規(guī)定，但也沒有明確允許轉讓的規(guī)定。其交易大多暗箱操作。分析當下流轉的不同方式，主要有不同主體之間的的流轉，包括出租、轉讓、抵押。甚至有農民認為，城鄉(xiāng)二元分割的體制對農民最不公之處就體現在這里。隨著農村經濟的發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的進程，現實中存在大量宅基地使用權的隱性流轉。此舉有利于節(jié)約集約利用土地資源，有利于基礎設施和公共服務設施集約配套，方便農民生活。而宅基地作為非農建設用地的重要組成部分，中共十七屆三中全會后有望獲得制度性突破。近30年來，伴隨著經濟的高速發(fā)展，我國正經歷著一個經濟和人口高速增長、城市化進程加快、土地需求旺盛的時期。這次會議客觀分析了我國農村改革發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和問題，提出農業(yè)基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農民增收仍然困難，最