【文章內(nèi)容簡介】 同一行為過程，往往會出現(xiàn)站在不同的角度，加之立法的滯后和刑法“從舊兼從輕”原則限制得出不同結(jié)論的現(xiàn)象，從而采取不同的民事訴訟或刑事案件調(diào)查的救濟途徑，公司付出的成本大不相同，效果差別較大，限制了對國有資產(chǎn)的有效保護(hù)。 尚未確立對被監(jiān)督行為的合理性審查原則，經(jīng)營者自由裁量權(quán)空間較大，部分國有資產(chǎn)流失無責(zé)可究。 現(xiàn)有法規(guī)存在部分領(lǐng)域施之于寬，法律空白、執(zhí)行不力問題。對經(jīng)營者行為只有合法性審查，缺少合理性要求，導(dǎo)致國有資產(chǎn)某些流失無法追究責(zé)任者，資產(chǎn)無法挽回。某國有獨資公司十年間形成不良資產(chǎn)數(shù)億元，多因投資、擔(dān)保、貸款所致。追究主要行為者責(zé)任時卻很難，因行為過程多經(jīng)所謂民主決策程序，而法律規(guī)定了“董事長是公司法定代表人”，至于“法定代表人”的職務(wù)權(quán)限沒有細(xì)化，“法無明文規(guī)定者不為罪，法無明文規(guī)定者不處罰”，決策責(zé)任制、責(zé)任追究制無法“依法”執(zhí)行，嚴(yán)重制約法律懲處功能的發(fā)揮。 少部分公司法人治理結(jié)構(gòu)的監(jiān)督機制沒有得到有效發(fā)揮。 國有獨資公司多由國有獨資企業(yè)改制組建，由于歷史等原因，少部分國有公司尚未真正建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度，所有者、經(jīng)營者和生產(chǎn)者間的責(zé)權(quán)利不夠清晰，公司內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立相互制衡不夠，內(nèi)部人控制，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)合一現(xiàn)象還存在，直接影響到經(jīng)濟效益。還有部分已經(jīng)建立起公司法人治理結(jié)構(gòu)的股東、董事會、監(jiān)事會職能沒有得到很好發(fā)揮，內(nèi)部監(jiān)督不到位。如監(jiān)事會制度對重要子公司及二級、三級公司監(jiān)事會作用有待加強。隨著國家對國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，通過重組改制，出現(xiàn)了國有有效資產(chǎn)向二級三級及重要子公司流動情況。相應(yīng)的公司監(jiān)事會監(jiān)管沒有同步，原因之一監(jiān)事會成員方面多由本公司上一級公司領(lǐng)導(dǎo)兼任，他們在上級公司工作任務(wù)已很重，時間精力上難以保證對兼任監(jiān)事公司的了解，日常監(jiān)督職能很難正常發(fā)揮。之二經(jīng)費不獨立，公司監(jiān)事會行使職權(quán)所須費用，往往受制于經(jīng)營管理人員，這也嚴(yán)重影響了監(jiān)事行使職權(quán)。之三職工監(jiān)事與公司的經(jīng)營管理者是上下級關(guān)系，加之信息掌握上的不對等，不敢不能進(jìn)行監(jiān)督。另外，我國公司普遍缺乏一種對監(jiān)事業(yè)績的評估體系，監(jiān)事人員只有“盡職、廉潔、守紀(jì)”的要求，沒有一種對監(jiān)事監(jiān)督權(quán)的激勵約束措施。 三、完善國有獨資公司監(jiān)管制度的立法建議 我國目前尚未頒布國有資產(chǎn)監(jiān)管基本法。監(jiān)管依據(jù)散見于《公司法》及相關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章，這顯然與國有資產(chǎn)在國家的地位不太協(xié)調(diào)，規(guī)制力度偏小。《暫行條例》屬于目前適用的最高位階專項立法，但僅從條文數(shù)目上看就極少，其中許多還只是原則性規(guī)定，各監(jiān)督部門的職責(zé)和權(quán)限，部門之間如何協(xié)調(diào)配合未作規(guī)定。 綜上，本文將國有獨資公司視作一個自然的生命過程，從公司設(shè)立、組織、運營、退出等角度，以現(xiàn)行法律制度為基礎(chǔ)，提出立法完善建議。 （一）制定《國有資產(chǎn)法》，加強對國有獨資公司監(jiān)管。 廣義的國有資產(chǎn)法 我國《憲法》第九條規(guī)定，國有經(jīng)濟是國民經(jīng)濟中的主導(dǎo)力量，國家保障國有經(jīng)濟的鞏固和發(fā)展?，F(xiàn)行國資監(jiān)管體制下，國有資本參與平等的民商事活動。監(jiān)管由行政公權(quán)力管理變成了所有者股權(quán)管理，立法亦應(yīng)從行政權(quán)力型轉(zhuǎn)向所有者和出資人權(quán)能型，從行政立法為主轉(zhuǎn)向以民商立法為主，側(cè)重調(diào)整層層委托代理關(guān)系、企業(yè)依法運營關(guān)系。國有資產(chǎn)法規(guī)體系將以規(guī)范平等主體之間的民商事活動的民商法體系為主，主要涉及兩部分，一是國有資產(chǎn)出資人股東權(quán)與企業(yè)財產(chǎn)權(quán)關(guān)系立法，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值；另一是企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管立法，維護(hù)國家統(tǒng)一所有權(quán)，維護(hù)國有資產(chǎn)安全，防止國有資產(chǎn)流失。國有資產(chǎn)法是調(diào)整國有資產(chǎn)運營和監(jiān)管關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，屬于財產(chǎn)法與監(jiān)管法相結(jié)合的法律制度。它確認(rèn)國有資產(chǎn)權(quán)屬，明確國有資產(chǎn)所有權(quán)的主體和客體，屬于財產(chǎn)法；又基于社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要，明確國有資產(chǎn)的運營、監(jiān)督與管理等內(nèi)容，屬于宏觀調(diào)控法范疇。廣義的國有資產(chǎn)法，包括現(xiàn)行《公司法》、《破產(chǎn)法》、《暫行條例》、《監(jiān)事會工作暫行條例》等眾多散見的相關(guān)法律法規(guī)，圍繞國有資本設(shè)立公司的市場準(zhǔn)入、組織和行為設(shè)置、運營及退出等環(huán)節(jié)，以《國有資產(chǎn)法》為主線，自成體系。法律淵源應(yīng)包括憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及我國參與和承認(rèn)的國際公約、條約等。 狹義的《國有資產(chǎn)法》 狹義的國有資產(chǎn)法，指《國有資產(chǎn)法》單行法規(guī)。該法應(yīng)涉及國有資本在國有獨資、控股和參股公司等公司形態(tài)中問題，本文中僅從國有獨資公司角度加以論述。 （1）立法目的 筆者以為該法將利用法律的規(guī)范功能，借鑒吸收英美法系、大陸法系經(jīng)驗，平衡出資人、經(jīng)營者、勞動者等相關(guān)利益，保證企業(yè)和監(jiān)督部門依法進(jìn)行經(jīng)營和監(jiān)督，維護(hù)社會和諧發(fā)展。 依據(jù)國有經(jīng)濟在國家的地位和作用，立法目的中應(yīng)包含，一是發(fā)展壯大國有經(jīng)濟，鞏固國有經(jīng)濟的主導(dǎo)地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟主導(dǎo)作用；二是調(diào)整國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)，促進(jìn)國有資產(chǎn)合理流動和優(yōu)化配置；三是深化國有企業(yè)改革，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值；四是維護(hù)國有公司企業(yè)、國有資產(chǎn)所有者在內(nèi)的股東及債權(quán)人合法利益，防止國有資產(chǎn)流失。 （2）調(diào)整范圍 調(diào)整國有經(jīng)營性、行政事業(yè)性、資源性三類國有資產(chǎn)，側(cè)重于經(jīng)營性資產(chǎn)。經(jīng)營性資產(chǎn)需超出《暫行條例》規(guī)定的企業(yè)國有資產(chǎn)范圍。 理由之一國有資產(chǎn)法作為國有資產(chǎn)管理的基本法，調(diào)整范圍應(yīng)包括全部國有資產(chǎn)?，F(xiàn)行對行政事業(yè)性、資源性資產(chǎn)監(jiān)管的法律法規(guī)立法層次較低，存在需要修改的問題，國有資產(chǎn)法必須為國有資本監(jiān)管提供原則性規(guī)定。理由之二，依法三類資產(chǎn)可以相互轉(zhuǎn)化，我國公司法關(guān)于現(xiàn)物出資方式中就將“土地”劃入其中；三是經(jīng)營性資產(chǎn)數(shù)量大，創(chuàng)造力強，是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱，其監(jiān)管與經(jīng)營當(dāng)屬重點。 （3）關(guān)于國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理的相關(guān)規(guī)定 市場經(jīng)濟體制下，國有資產(chǎn)不應(yīng)是一種靜態(tài)的所有權(quán)保護(hù)，而是需要通過國有資產(chǎn)在一定經(jīng)濟領(lǐng)域的流轉(zhuǎn)，獲得數(shù)量上的增長和質(zhì)量上的提高。利用國有資產(chǎn)的過程中，首先要明確國有資產(chǎn)的基本情況，需要對國有資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資，運用物權(quán)法原則確定財產(chǎn)權(quán)屬與登記，資產(chǎn)的評估與統(tǒng)計等，在此過程中所發(fā)生的經(jīng)濟關(guān)系，簡稱國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理關(guān)系。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革，重要目標(biāo)就是要實行政資分開，改變國有資產(chǎn)出資人缺位問題，到位而不越位。對于經(jīng)營性國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理立法中應(yīng)注意：第一，經(jīng)營性國有資產(chǎn)的監(jiān)管不是公共管理，而是基于出資人股東權(quán)和國家所有權(quán)，對出資人股東設(shè)立的法定權(quán)利、義務(wù)與法律責(zé)任應(yīng)多采用民商法內(nèi)容。第二，國家所有權(quán)的監(jiān)管既包括宏觀的對面上企業(yè)國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、清產(chǎn)核資、國有產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處等基礎(chǔ)