7行政復(fù)議前置制度問題探討(編輯修改稿)
2024-09-28 10:27 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 （二）也明確認(rèn)為，國有土地使用權(quán)登記、農(nóng)村宅基地證頒發(fā)，是產(chǎn)權(quán)登記，不是行政許可。因此，案例二中p市政府頒發(fā)國有土地使用證的行為，屬于行政確認(rèn)，應(yīng)當(dāng)適用復(fù)議前置。 行政確認(rèn)與行政裁決也存在明顯的區(qū)別：其一，行政確認(rèn)的對象可以是有爭議的事項，也可以是無爭議的既定事項，而行政裁決的對象僅限于行政相對人提出的有爭議的事項；其二，行政確認(rèn)一般不創(chuàng)設(shè)權(quán)利，不增加義務(wù)，對行政相對人不直接產(chǎn)生約束力和強制執(zhí)行力，而行政裁決可以直接涉及甚至設(shè)定、增減、免除當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，當(dāng)事人必須接受和履行行政裁決的內(nèi)容。由此可見，《土地管理法》第十六條規(guī)定的縣級以上人民政府針對土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議所作出的行政處理決定，屬于行政裁決行為，不屬于復(fù)議前置。“行政機關(guān)對土地權(quán)屬糾紛的行政處理是一種居中處理行為，帶裁判性質(zhì)，是依申請而為的行為，不具有主動性，并且處理行為并不為處理方帶來民事性質(zhì)上的利益，所以不應(yīng)適用《行政復(fù)議法》第三十條第一款?！盵3]這也與《土地管理法》相關(guān)規(guī)定的精神相吻合，該法第十六條第三款就明確規(guī)定：“當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴?！? 可見，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，案例二中關(guān)于政府頒發(fā)國有土地使用證的行為，屬于行政復(fù)議前置；案例一中關(guān)于政府撤銷國有土地使用證的行為，不屬于行政確認(rèn)，不應(yīng)適用復(fù)議前置。 二、行政復(fù)議前置制度利弊分析。存廢之爭 對于特定的行政爭議，設(shè)置復(fù)議前置程序的立法初衷主要基于以下幾個方面的考慮：一是可以降低相對人的訴訟成本，減輕訟累。由于行政復(fù)議本身具有高效、便捷、低成本等優(yōu)勢，如果行政相對人首先通過行政復(fù)議程序可以解決行政爭議，就能夠更加高效地保護(hù)自己的合法權(quán)益，也可以“避免司法程序不必要和不合適宜地干預(yù)行政程序?！盵4]一些由行政權(quán)來管理的事務(wù)，司法權(quán)的過早干預(yù)，則會使問題的解決變得更加拖延和復(fù)雜，而行政復(fù)議前置的設(shè)立使一些行政爭議化解在行政機關(guān)內(nèi)部，不僅維護(hù)了行政機關(guān)的社會公信力，也提高了爭議解決的效率，降低了爭議解決的成本。二是有利于行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正錯誤，使行政機關(guān)執(zhí)法行為得到進(jìn)一步規(guī)范。三是有利于利用行政機關(guān)的行政專業(yè)知識和管理經(jīng)驗方面的優(yōu)勢迅速解決具有專業(yè)性的行政爭議。四是有利于減輕法院的訴訟負(fù)擔(dān)，“確立行政復(fù)議先行處理原則，可以使大量的這些行政案件解決于行政復(fù)議程序之中，可以減輕法院行政審判的壓力，使法院可以集中精力審理經(jīng)過復(fù)議仍解決不了的行政爭議案件?！盵5] 復(fù)議前置制度自從確立以來，雖然在降低爭議解決成本、強化行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督等方面取得了一定的效果，但由于這個制度存在諸多弊端，無論在理論還是在實踐中都存在諸多問題，招致越來越多人的批評和質(zhì)疑，改革和完善復(fù)議前置制度的呼聲也越來越高。筆者認(rèn)為，復(fù)議前置制度存在的主要弊端有： （一）剝奪了行政相對人在行政爭議發(fā)生時選擇救濟方式的權(quán)利，提高了行政訴訟救濟的門檻。在日益崇尚個人自由的時代，尊重當(dāng)事人對法律救濟程序的自主選擇越來越成為各國的共同趨勢。立法者應(yīng)當(dāng)相信相對人為了維護(hù)其私人利益完全能夠作出理智的選擇。賦權(quán)，而不是限權(quán)，應(yīng)當(dāng)成為立法者的共識。賦予相對人行政復(fù)議和行政訴訟選擇權(quán)，同樣也會實現(xiàn)復(fù)議前置制度所期望的目的。因此，強制性地復(fù)議前置規(guī)定不但不能更好地保護(hù)相對人的合法權(quán)益，反而成為公民維護(hù)自身合法權(quán)益的絆腳石，這是設(shè)置復(fù)議前置制度最大的弊端所在。 （二）復(fù)議前置在很多情況下不但不能實現(xiàn)降低爭議解決成本的目的，反而會給相對人造成更大的訟累。強制性要求將復(fù)議作為訴訟的前提，使得想通過訴訟解決行政爭議的當(dāng)事人不得不先行復(fù)議，無形中增加了行政相對人精力、財力、時間等的投入，增加了訴訟救濟的成本，這與服務(wù)、高效、便民的理念相矛盾。而行政復(fù)議居高不下的維持率也使復(fù)議前置降低成本的愿望落空，使相對人被迫多走了一道甚至數(shù)道程序（案例中的情況足可佐證），與其如此，不如將行政復(fù)議的選擇權(quán)交給相對人。 （三）現(xiàn)行法
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