【文章內容簡介】 鄉(xiāng)管”還是“鄉(xiāng)財縣管”，從主觀上講，其理論假設似乎都是上級對基層的情況更熟悉，上級比鄉(xiāng)村對農(nóng)村的公共需求更了解，而且更負責任。但從客觀實際看，這種假設是不成立的。所以，所謂“鄉(xiāng)財縣管”其實就是“鄉(xiāng)財縣用”。因為“有些縣連轉移支付都敢挪用更別說鄉(xiāng)鎮(zhèn)的錢了”，“鄉(xiāng)財縣管”實際就是上級對下級的不信任。 以縣為主的管理體制無法支撐農(nóng)村義務教育發(fā)展所需的資金投入 盡管近年來農(nóng)村義務管理和投入體制改革取得了一定成效，但農(nóng)村義務教育體制改革的任務仍十分艱巨，農(nóng)村教育發(fā)展仍面臨諸多困難和問題。一是“普九”欠債長期得不到解決。二是農(nóng)村基礎教育辦學條件較差。三是教師隊伍缺編現(xiàn)象仍較普遍，代課人員隊伍龐大。為什么稅費改革后，農(nóng)村義務教育投入總量在不斷增加的情況下，還會出現(xiàn)上述問題。其原因主要是：一是縣鄉(xiāng)財政困難，無法滿足農(nóng)村義務教育資金投入的需要。二是教育投入缺乏有效保障。三是教育長期負債運行，形成惡性循環(huán)。 農(nóng)村公共品供需脫節(jié)的現(xiàn)象變得更加嚴峻。取消農(nóng)業(yè)稅后，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入失去了主要來源，對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給顯得有心無力。村委會要供給公共產(chǎn)品，也因取消了規(guī)定的勞動積累工和義務工以及“一事一議”的限制，也變得十分困難。以水利設施為例，村內可以通過一事一議解決，但是跨鄉(xiāng)、跨村的道路建設、水利修復就難以開展。同時，近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟結構調整的加快，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)科技、信息的需求在不斷增長，農(nóng)民從政府部門很少得到技術服務。 農(nóng)民負擔反彈的隱患依然存在。在國家增加投資加強農(nóng)村基礎設施建設的過程中，一些地方、部門無視國家規(guī)定，采取“釣魚”政策，要求農(nóng)民提供配套資金，在稅費改革中，各級各部門雖采取了多種改進措施，盡量減輕農(nóng)民負擔，取得了一定成效，但部分行業(yè)加重農(nóng)民負擔的現(xiàn)象屢禁不止。在當前進行的新農(nóng)村建設中，把改善農(nóng)村基礎設施作為村容整潔的突破口來抓，由于政府投資有限，不少要求農(nóng)民出資出勞用于農(nóng)村公益事業(yè)建設，如果這種現(xiàn)象得不到高度重視，新農(nóng)村建設中就有可能再度掀起加重農(nóng)民負擔的“高潮”。 農(nóng)民的承包地糾紛急劇增多。農(nóng)村稅費改革前，農(nóng)民種地要交稅，負擔較重，一些農(nóng)民不愿意種地。而現(xiàn)在農(nóng)民既不交稅，國家還給一定補貼，土地再一次成為農(nóng)民最關注的熱點和鄉(xiāng)村干部十分棘手的難點問題。 這些問題，有些是長期以來矛盾積累的集中暴露，有些是伴隨改革的深化而出現(xiàn)的新情況；有些是涉及生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系不相適應的矛盾，有些是涉及到經(jīng)濟基礎與上層建筑變革的矛盾。因此，要鞏固和發(fā)展農(nóng)村稅費改革已經(jīng)取得的成果，必須進行相關的配套改革，否則農(nóng)村稅費改革就難以跳出“黃宗羲定律”的怪圈。正如溫總理所說的，“取消農(nóng)業(yè)稅并不等于完成了稅費改革，不搞好相關的配套改革，取消農(nóng)業(yè)稅這個來之不易的成果是難以鞏固的。” 四、全面推進農(nóng)村綜合改革面臨的宏觀環(huán)境 取消農(nóng)業(yè)稅，標志著農(nóng)村稅費改革進入全面推進農(nóng)村綜合改革階段。必須深入分析改革所面臨的宏觀環(huán)境。 取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村稅費改革將進入農(nóng)村綜合改革的全面攻堅階段。 農(nóng)村稅費改革的目的不僅僅在于“減輕農(nóng)民負擔”，取消農(nóng)業(yè)稅，而是國家根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律調整國家與農(nóng)民關系的一場重大改革?！稗r(nóng)民負擔”是一個富有中國特色的概念。它的實質是僅靠農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的稅收收入，以支撐政府應當向農(nóng)民提供的公共服務。因此，在國家稅收之外，還必須向農(nóng)民征收各種名目繁多的“費”來彌補不足。這實質是通過稅外費的形式提高農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的實際稅率，造成農(nóng)村稅制混亂，為向農(nóng)民亂收費的行為乃至以權謀私、中飽私囊開通了可以隨意搭乘的便車。針對這一矛盾，國家從稅費合并的并稅式改革到全面取消農(nóng)業(yè)稅，真可謂是釜底抽薪，不僅摒棄了基層政府加重農(nóng)民負擔的合法依據(jù)，也使農(nóng)民數(shù)千年來第一次進入了無稅時代。農(nóng)村多少年來已沒有出現(xiàn)過這種所有農(nóng)民一致叫好、絕大多數(shù)干部稱贊的改革了。但毋庸諱言，農(nóng)民負擔反彈的“隱患”和“壓力”始終存在，“黃宗曦定律”的陰影始終籠罩著我們。之所以會出現(xiàn)隨時“復辟”的可能，既有深刻而復雜的體制性原因，又有城鄉(xiāng)經(jīng)濟利益的制約。從經(jīng)濟和社會背景看，是我們還沒有打破城鄉(xiāng)分割二元結構的壁壘；從政府行政管理體制改革進程看，還沒有越過只對上、不對下的“壓力型體制”的階段；從農(nóng)民和農(nóng)村基層政權的關系看，村民的物質利益和民主權利還沒有得到有效保障?？梢哉f，農(nóng)村稅費改革想解決的許多問題都不是稅費改革本身所能夠解決的。在新階段推進改革，不能只在稅費改革上做文章，而應當著力研究稅費改革背后的大體制、大政策、大機制問題即農(nóng)村綜合改革。 從實行改革開放以來的實踐看，造成農(nóng)村改革步伐緩慢、農(nóng)民負擔沉重的一個最重要的原因，就是城鄉(xiāng)分制的二元結構體制。目前，每年都有相當數(shù)量的農(nóng)民在非農(nóng)建設中失去土地。從工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價格“剪刀差”到農(nóng)民的不合理負擔，從低價征用農(nóng)村集體土地再高價出讓出去到農(nóng)民工的低工資，農(nóng)村和農(nóng)民作出了重大犧牲。農(nóng)村稅費改革的目的，就是為了理順國家、集體和農(nóng)民的分配關系，讓廣大農(nóng)民群眾共享改革的成果。要實現(xiàn)這一目標，就不能僅僅只進行農(nóng)業(yè)、農(nóng)村內部的改革，還必須打破城鄉(xiāng)壁壘，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，把農(nóng)村的發(fā)展，全面納入整個現(xiàn)代化進程，把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟放到整個國民經(jīng)濟發(fā)展中統(tǒng)籌部署，把農(nóng)村社會事業(yè)放到全面建設小康社會和推進新農(nóng)村建設進程中統(tǒng)籌安排，把農(nóng)民增收放到人民共同富裕中統(tǒng)籌考慮。因此，農(nóng)村綜合改革的重點應當是按照科學發(fā)展觀的要求和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方略，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度，讓公共財政的陽光照耀農(nóng)村；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力平等就業(yè)；加大對農(nóng)村公共基礎設施建設的投入，改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件；大力發(fā)展農(nóng)村的社會公共事業(yè)，建立和完善農(nóng)村的社會保障制度，努力消除妨礙城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的體制性障礙，逐步建立資源在城鄉(xiāng)之間合理配置的市場體系，盡快完善城鄉(xiāng)社會事業(yè)和基礎設施共同發(fā)展的運行機制，最終建成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會相互促進、良性互動的有效體制。 全面推進農(nóng)村綜合改革面臨的歷史機遇 按照構建社會主義和諧社會的要求，在保持政策連續(xù)性、穩(wěn)定性的基礎上，黨中央制定了“三農(nóng)”工作的大政方針，形成了一系列指導“三農(nóng)”工作的新理念、新認識，出臺了許多符合我國國情、符合農(nóng)村實際的新政策、新舉措。充分體現(xiàn)了我國經(jīng)濟社會增長進入新的發(fā)展時期的發(fā)展觀，為全面推進農(nóng)村綜合改革提供了良好的政策環(huán)境和動力源泉。 一是中央提出了“兩個趨向”的重要論斷，作出了我國現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段的基本判斷，制定了實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的重大方針，為全面推進農(nóng)村綜合改革，提供了有力保障。針對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展新階段出現(xiàn)的新變化，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對農(nóng)業(yè)提出的新要求，黨的十六大首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的方略，十六屆三中全會，又把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)