【文章內(nèi)容簡介】 網(wǎng)生產(chǎn)調(diào)度制度是電力法非常重要的組成部分。目前，電網(wǎng)生產(chǎn)調(diào)度主要集中體現(xiàn)在電力法第三章規(guī)定及電力法出臺前國務(wù)院及有關(guān)主管機關(guān)頒布的有關(guān)電網(wǎng)調(diào)度管理條例、實施辦法及釋義中。（注：主要包括1993年6月國務(wù)院頒布的《電網(wǎng)調(diào)度管理條例》、1993年11月電力工業(yè)部發(fā)布的《電網(wǎng)調(diào)度管理條例釋義》及1994年10月的《電網(wǎng)調(diào)度管理條例實施辦法》。）根據(jù)這些規(guī)定可知，電網(wǎng)生產(chǎn)調(diào)度制度實行“統(tǒng)一調(diào)度，分級管理”的原則（電力法第21條）。為什么電網(wǎng)要實行統(tǒng)一調(diào)度呢。原因主要有以下幾個方面：首先，電力產(chǎn)品的特殊性。電力具有不能儲存的特性，必須由生產(chǎn)、輸送、供應(yīng)使用設(shè)備三部分組成的生產(chǎn)分配系統(tǒng)來同步完成生產(chǎn)和消費?？梢?，電源、電網(wǎng)、供用電設(shè)備是電力系統(tǒng)重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，其中電網(wǎng)又是連接發(fā)電和用電的樞紐，電力供應(yīng)和使用的安全、經(jīng)濟、優(yōu)質(zhì)、高效主要由電網(wǎng)的正常運行予以保障。而欲實現(xiàn)電網(wǎng)的正常運行，就須以統(tǒng)一調(diào)度為前提，所以，電網(wǎng)運行的統(tǒng)一調(diào)度首先是電力生產(chǎn)的客觀規(guī)律決定的。其次，源于電網(wǎng)發(fā)展的整體性要求。各國經(jīng)驗表明，發(fā)展整體大電網(wǎng)可獲得巨大的技術(shù)經(jīng)濟效益，提高電能質(zhì)量和供電可靠性，因此現(xiàn)代電力系統(tǒng)的發(fā)展趨勢是朝著大電網(wǎng)、超高壓、大機組、高度自動化的方向發(fā)展。與之相適應(yīng)，電力生產(chǎn)組織形式宜采用統(tǒng)一調(diào)度、分級管理的方式，以此有效避免電網(wǎng)事故的發(fā)生。再次，由于電力市場的開放統(tǒng)一性。電力市場就是電力商品的交換場所，電力必須通過電網(wǎng)進行運輸、交換，所以，電網(wǎng)作為電力市場的載體，與電力市場的空間范圍是一致的。電網(wǎng)與電力市場唇齒相依的關(guān)系決定了應(yīng)加強電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度，協(xié)調(diào)運行，否則，電力交換分配就可能陷于無序狀態(tài)。 綜上所述，為著在不久的將來形成全國聯(lián)網(wǎng)、開放并統(tǒng)一的電力市場，電力法在總結(jié)我國電網(wǎng)運行實際并借鑒國際大電網(wǎng)運行經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將“統(tǒng)一調(diào)度，分級管理”確立為電網(wǎng)生產(chǎn)調(diào)度基本制度。但此項制度在今天卻已面臨市場經(jīng)濟新形勢的嚴峻挑戰(zhàn)，存在一些亟待澄清和解決的問題：首先，統(tǒng)一調(diào)度權(quán)由誰行使。電力法對此并未予以明確。根據(jù)此前國務(wù)院及主管部門發(fā)布的一系列行政法規(guī)、條例的規(guī)定，電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度權(quán)由國家各級電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)行使?！案骷壵{(diào)度機構(gòu)分別由本級電網(wǎng)管理部門直接領(lǐng)導(dǎo)，它既是生產(chǎn)單位，又是電網(wǎng)管理部門的職能機構(gòu)，代表本級電網(wǎng)管理部門在運行中行使調(diào)度權(quán)?！保ㄗⅲ簠⒁姟峨娋W(wǎng)調(diào)度管理條例實施辦法》第5條。據(jù)此，電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)依次分為：國家的電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)；跨省、自治區(qū)、直轄市電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)；省、自治區(qū)、直轄市級電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)；省轄市級電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)；縣級電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)。各級電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)在電網(wǎng)調(diào)度業(yè)務(wù)活動中是上下級關(guān)系，下級電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)必須服從上級電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)調(diào)度。）據(jù)此得知，在舊的體制中，電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào) 度權(quán)在性質(zhì)上屬于行政權(quán)，由國家各級電力行政主管部門通過相應(yīng)電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)實現(xiàn)，這就意味著，作為生產(chǎn)機構(gòu)的電網(wǎng)企業(yè)同時又承擔電網(wǎng)調(diào)度的行政管理職能。那么，在電力企業(yè)體制已朝著市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的今天，這種政企合一的模式還能繼續(xù)適用嗎。與此相關(guān)的另一個問題便是，既然舊模式中的調(diào)度權(quán)屬于行政權(quán)，其行使方法主要表現(xiàn)為與此相聯(lián)系的統(tǒng)一計劃、指揮、協(xié)調(diào)及下級服從上級的指令等行政手段，（注：參見《電網(wǎng)調(diào)度管理條例釋義》第4條。）那么，在各級電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)已經(jīng)逐漸擺脫行政隸屬關(guān)系，成為平等民事主體的今天，此種辦法是否仍然可行。對這兩個問題，首先無疑應(yīng)作否定回答，這一點在改革中已取得共識，但進一步的問題在于：通過何種手段實現(xiàn)新形勢下的統(tǒng)一調(diào)度。此問題有待理論及立法做出正確回答。 （三）農(nóng)村電力建設(shè)和農(nóng)業(yè)用電制度 電力法專設(shè)第六章對此制度予以規(guī)定，農(nóng)村電力是我國電力建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，解決農(nóng)電問題的根本出路在于加大資金投入。而國家目前資金有限，單靠國家投資顯得力不從心。所以，電力法對農(nóng)村電力建設(shè)相應(yīng)采取“國家扶持，地方為主”的立法政策（注：參見電力法第 4450條。）。同時，為開發(fā)農(nóng)村這個頗具潛力的電力市場及實現(xiàn)“電力扶貧共富工程”的宏大目標，國家電力公司還專門設(shè)置了農(nóng)電發(fā)展局，負責指導(dǎo)或參與農(nóng)村電源及電網(wǎng)建設(shè)。（注：參見《中國電力報》1997年8月7日，第1版。）這樣，就意味著未來的農(nóng)電市場可望出現(xiàn)國家與地方政府同心協(xié)力，齊抓共管的新局面，但這也同時意味著未來農(nóng)電市場仍會存在不同投資主體的發(fā)輸配企業(yè)，因此，農(nóng)電市場在發(fā)供電主體、管理體制、供電方式及電價等方面，將會保留雙軌制乃至多軌制。如果他們之間的關(guān)系得不到妥善處理，就有可能使目前存在于農(nóng)電市場之中的諸如體制不順、大小電網(wǎng)并存、交叉供電、電價過高等等弊端繼續(xù)作祟。農(nóng)電問題事關(guān)中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，事關(guān)中國億萬農(nóng)民的幸福和富裕。所以，在電力法實施過程中，我們必須努力探求一條能使新的農(nóng)電制度優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，而消極因素能降至最低限度的有效途徑。筆者認為，其難點還在于如何理順農(nóng)電市場中國家與地方等不同投資主體間錯綜復(fù)雜的關(guān)系這一問題上。 通過對電力監(jiān)督管理、大家辦電廠、國家管電網(wǎng)及農(nóng)電這三項電力法基本制度的擇要分析，可以發(fā)現(xiàn)，電力法在實施過程中存在的難點集中體現(xiàn)于：第一，政府與電力企業(yè)之間關(guān)系沒有理順，一方面電業(yè)監(jiān)督管理主體缺位，另一方面中央國家電力企業(yè)同時充任政府行政管理部門，成為職能混淆的“官商”。第二，電力企業(yè)之間的關(guān)系沒有理順，包括不同和相同投資主體的電力企業(yè)之間產(chǎn)權(quán)不明確和發(fā)、輸、配各電力企業(yè)經(jīng)營范圍界限模糊兩方面。由這些問題順藤摸瓜，作者認為，最根本的原因可歸結(jié)于一點：中國目前缺乏符合市場經(jīng)濟規(guī)律的電業(yè)權(quán)制度，因而嚴重阻礙了中國電力市場的發(fā)育，進而引發(fā)上述問題。所以，解決問題的關(guān)鍵在于盡快建立并完善電業(yè)權(quán)法律制度，在此基礎(chǔ)上，進一步理順電力市場主體間的關(guān)系。 二、電業(yè)權(quán)法律制度的創(chuàng)新 電業(yè)權(quán)是電業(yè)投資者依法經(jīng)政府許可，在一定區(qū)域內(nèi)的電業(yè)專營權(quán)。（注：肖乾剛、肖國光編著：《能源法》，法律出版社1996年版，第171頁。）此定義所含要點為：（1）電業(yè)權(quán)是在一國領(lǐng)域內(nèi)進行電力開發(fā)經(jīng)營活動的一定地域內(nèi)的壟斷經(jīng)營權(quán)。它作為主權(quán)國家不可分割的組成部分，應(yīng)由國家享有。（注：1974年聯(lián)合國通過《各國經(jīng)濟權(quán)利義務(wù)憲章》第2條第1款規(guī)定：“每個國家對其全部財產(chǎn)、自然資源和經(jīng)濟活動享有永久主權(quán)，包括擁有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)在內(nèi)，并得自由行使此項權(quán)利?！鞭D(zhuǎn)引自江平主編：《中國礦業(yè)法律制度研究》，中國政法大學(xué)出版社1991年版，第8頁。據(jù)此，電業(yè)權(quán)屬于國際法上國家主權(quán)的一部分，同時在國內(nèi)法上它又是國家作為民事主體所享有的財產(chǎn)權(quán)利。）申言之，應(yīng)由政府代表國家享有此項權(quán)利，其他任何人未經(jīng)政府許可，不