【文章內(nèi)容簡介】 那時所提的 “ 綜合執(zhí)法 ” 概念不清、內(nèi)涵不明。有的是指相對集中處罰權(quán)，有的是指聯(lián)合執(zhí)法。如果是指前者，容易混淆概念，不利具體操作；如果是后者，執(zhí)法主體的法律地位不明確，責任歸屬難以確定，在執(zhí)法中一旦產(chǎn)生糾紛，又不能直接作為一方當事人參加復(fù)議或訴訟，因而使行政相對人的合法權(quán)益 難以得到保障。這種情況自**年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》后有了改變，相關(guān)概念界定得比較明確了，從那以后，起碼政府法制機構(gòu)的同志就不再有這種混合型的提法了。但后來， “ 綜合執(zhí)法 ” 的內(nèi)含又有新變化。 20**年 10 月國務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政 7 執(zhí)法實行綜合行政執(zhí)法試點工作意見的通知》，中編辦決定在廣東、重慶開展綜合執(zhí)法的試點，其他各省市區(qū)各選擇 1— 2 個具備條件的市、縣進行試點。它的基本內(nèi)容：一是進一步轉(zhuǎn)變職能，實現(xiàn) “ 兩個相對分開 ” ， 第 8 頁 共 17 頁 將制定政策、審查審批等職能與監(jiān) 督檢查、實施處罰等職能相對分開，改變政府部門既管審批又監(jiān)督的體制；改變執(zhí)法機構(gòu)既管查處又管檢驗的體制，將監(jiān)督處罰職能與技術(shù)檢驗職能相對分開。將承擔技術(shù)檢測、檢驗、檢疫職能的單位逐步與政府部門脫鉤，不再承擔執(zhí)法任務(wù)，其職責改為面向社會依法獨立提供服務(wù)。二是調(diào)整合并行政執(zhí)法機構(gòu)，能夠不設(shè)的不設(shè)，能夠合設(shè)的合設(shè)；一個政府部門下設(shè)的多個行政執(zhí)法機構(gòu)原則上歸并為一個機構(gòu)。重點在城市管理、文化市場管理、資源環(huán)境管理、農(nóng)業(yè)管理、交通運輸管理以及其他適合綜合執(zhí)法的領(lǐng)域，合并組建綜合執(zhí)法機構(gòu)。三是改變多層執(zhí)法狀況，按區(qū)域設(shè)置 執(zhí)法機構(gòu)并實行屬地管理，主要在城市和區(qū)、縣設(shè)置執(zhí)法機構(gòu)，省級政府各部門不再單獨設(shè)置執(zhí)法機構(gòu)。這里所提出的推行 “ 綜合執(zhí)法 ” 試點，其概念與過去執(zhí)法機構(gòu)所說的 “ 綜合執(zhí)法 ” 不同。我理解這是針對現(xiàn)代行政出現(xiàn)的管理內(nèi)容越來越多，分工越來越細的趨勢和目前管理職能相對分散而不能滿足要求的不合理的行政機構(gòu)體制而言，它與相對集中處罰權(quán)一樣，都是解決多頭執(zhí)法和執(zhí)法隊伍膨脹等問題的重要舉措，目標是一致的。從深層次說，綜合執(zhí)法是從機構(gòu)改革的角度出發(fā)，相對合并一些相關(guān)的、相近的部門，從體制上、源頭上改革和創(chuàng)新行政執(zhí)法體制，推動行政管理 體制改革。由于這種變革的難度更大，國務(wù)院要求 “ 協(xié)同配合、精心組織，審慎實施 ” ，所以目前還在試點階段。 第 9 頁 共 17 頁 我們回顧相對集中處罰權(quán)制度的建立與發(fā)展，是否可以這樣說，現(xiàn)在推行的相對集中處罰權(quán)工作，走過了聯(lián)合執(zhí)法 —— 委托執(zhí)法 —— 相對集中處罰權(quán)試點階段的發(fā)展路徑，在實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變、強化監(jiān)督、規(guī)范執(zhí)法行為、消除重復(fù)處罰、提高行政執(zhí)法效率等作了積極而富有成效的探索，為建立廉潔高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的行政管理體制創(chuàng)造了新鮮經(jīng)驗。 二、當前推行相對集中處罰權(quán)需要研究的幾個問題 相對集中行政處罰權(quán)工作是改革現(xiàn) 行行政管理體制和行政執(zhí)法體制的一項制度創(chuàng)新，是行政管理體制改革的突破口，也是一個需要不斷深化、不斷完善的過程。如何以《全面推進依法行政實施綱要》為契機，本著以人為本、執(zhí)政為民的原則，創(chuàng)新行政執(zhí)法模式，加快建立權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的執(zhí)法體制，不斷提高執(zhí)法效能和執(zhí)法水平，是當前在深入推進相對集中行政處罰權(quán)工作中需要研究和重視的問題。 一是相對集中處罰權(quán)機構(gòu)的名稱問題。目前對相對集中處罰權(quán)的機構(gòu)，全省均統(tǒng)一為 “ 城市管理行政執(zhí)法局 ” 。明確定為“ 局 ” ，也是貫徹《行政處罰法》關(guān)于一個行政機關(guān) 行使有關(guān)行政機關(guān)的處罰權(quán)的規(guī)定，體現(xiàn)其執(zhí)法主體的特點。同時明確行政執(zhí)法局不能作為行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者下屬機構(gòu)，否則它沒有履行集中行使處罰權(quán)的主體資格。這實際也是我們在審查時的重要條件之一。有的地方在申報相對集中處罰權(quán)方案時，其執(zhí)法主 第 10 頁 共 17 頁 體是行政機關(guān)的代管機構(gòu)甚至是二級局，這就不符合要求了。在實踐中，相對集中處罰權(quán)的推行與機構(gòu)改革結(jié)合起來，并在機構(gòu)改革中鞏固和深化，進一步理順市縣機構(gòu)行政管理體制。有的地方在機構(gòu)改革中謀劃在先，預(yù)留了一個局的位置給行政執(zhí)法局，使這項工作有個比較扎實的基礎(chǔ)。 二是城市管理 執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置的問題。相對集中處罰權(quán)是項行政管理領(lǐng)域的改革，不是簡單地在現(xiàn)有執(zhí)法機構(gòu)或隊伍的基礎(chǔ)上再增加一支執(zhí)法隊伍，即所謂的 “n+1” ，比如你那個地方城市管理領(lǐng)域原來是 8 支執(zhí)法隊伍，現(xiàn)在這基礎(chǔ)上再增加一支，變成9 支執(zhí)法隊伍，這就不符合 “ 精簡、效能、統(tǒng)一 ” 的原則。實際上，由于城市管理涉及的部門眾多，而各部門又擁有單獨的執(zhí)法隊伍，造成了我國大部分城市還存在執(zhí)法隊伍眾多，經(jīng)費不足等問題?？吹酵馐∈械慕y(tǒng)計材料，按隸屬關(guān)系不