【文章內(nèi)容簡介】 律、稅收制度的完善，而伴隨這一過程 所形成的是由一系列制度建制所支撐、規(guī)范的現(xiàn)代國家，這是權力結構調整的規(guī)范性內(nèi)涵。在命題 1 中強調了制度的歷史沿承對權力結構調整的限制，但這并不意味著權力結構將固化于現(xiàn)有的制度格局中。相反，適應經(jīng)濟、社會的變遷，權力結構亦會對制度的規(guī)范性內(nèi)涵提出新的界定。以農(nóng)村的稅費改革為例，針對基層 “ 三亂 ” （亂收費、亂攤派、亂集資）引發(fā)的治理危機，國家試圖通過自上而下的稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成 “ 倒逼 ” ——— 當鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府喪失不合理的收入來源后，在有限的財力約束下不得不進行 “ 自我革命 ” ，最終達到精簡機構和轉變職能的目的。 [16]但是 ，在這一過程中，國家并沒有對中央與地方之間的財稅契約進行重新制定，分稅制所造成的 “ 財權上收、事權下移 ” 的治理格局使各級政府層層向下“ 甩包袱 ” ，因此難以形成輻射全體公民的公共服務治理體系。稅費改革后，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍響應國家號召進行了整體配套改革，但實踐中大多停留在形式上的機構合并調整，人員并沒有真正減少，政府職能亦沒有根本轉變。與國家 “ 高效能、低成本 ”的小政府預期相反，財政收入銳減后所形成的是一個運轉困難的“ 弱政府 ” ，這在一定程度上使 “ 三農(nóng) ” 問題進一步惡化?；鶎诱韵露系?“ 反倒逼 ” ，促使國家不得不從更深 層次上解決 第 9 頁 共 18 頁 權力結構調整后的運轉問題，從而加快了農(nóng)村基層財政體制改革的進度。加大轉移支付力度、加強對 “ 三農(nóng) ” 的投入、幫助基層政府渡過 “ 難關 ” ，最終使國家承擔起改革農(nóng)村、提供公共服務的責任?；诖耍J為權力結構的調整不僅僅解決的是權力的分布問題 ——— 權力在不同職能間以及科層體系內(nèi)部不同機構層級間的分布，更為實質的內(nèi)容是國家本身性質的變化以及通過一系列相應的制度設置鞏固這種變化。命題 3：權力結構的調整需要一個獨立的轉變過程。在這一過程中，盡管經(jīng)濟、社會的變遷為改革提供了必要的動力，但權力結構轉變的最終實現(xiàn)還要依賴國家在宏觀層次上推動的制度變化。作為前兩個命題的邏輯延續(xù)，在此需要對改革過程中權力結構調整的動力作一討論。波蘭尼認為，現(xiàn)代社會的各種變化都是由一種 “ 雙向運動 ” 所支配的，即“ 市場的持續(xù)擴張以及這一運動所遇到的在特定方向上制約其擴張的反制運動 ”[17] 。的確，市場化運動和社會的自我保護運動對權力結構的影響是深刻的。就外部而言，伴隨市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會自主性的提高，政府直接干預的范圍不斷縮小，控制的力度不斷減弱（孫立平， 1994）；就內(nèi)部而言，隨著市場化導向的經(jīng)濟體制改革的推進以及政府與社會關系的全新界定，政府經(jīng)濟管理類組織不斷精簡，社會事務類與執(zhí)法監(jiān)督類組織不斷增加[18]，政府逐漸從 “ 干預主義 ” 轉向 “ 監(jiān)管式治理 ” 。 [19]此外，為限制行政權力對經(jīng)濟運行和公民權利的侵害，政府運作的理性 第 10 頁 共 18 頁 化和法治化程度亦不斷提高。 [20]然而，經(jīng)濟、社會的變遷只是促使權力結構轉變的動力之一，我們不能因此而忽略國家的自主性。作為強制權力的壟斷者，國家更有能力引導經(jīng)濟和社會的轉型。 [21]恰如波蘭尼所言， “ 正是持續(xù)性、集中性的有組織有計劃的干預主義的急劇增長 ” 打開和維持了通往市場經(jīng)濟的道路。在這個意義上，自由市場 “ 是精心設計的國家行為的 產(chǎn)物 ”[22] 。與之類似，盡管社會的自我保護 “ 肇始于自發(fā)的 ” 行動，但它最終也必須體現(xiàn)為有效的國家干預才能實現(xiàn)目標?；诖?，在權力結構的調整中，應更加強調國家自上而下的制度性推動。以上命題從權力結構的形成、轉變實質和動力三個不同的角度引導人們?nèi)リP注改革過程中權力結構與制度環(huán)境的關系。為檢視這一理論邏輯的解釋力度，在此以順德大部制改革為樣本，對命題所闡釋的思路進行系統(tǒng)驗證。 四、順德改革的個案分析 順德位于 XX 省 XX 市，北接廣州、南鄰港澳，總面積 806 平方公里。現(xiàn)轄大良、容桂、倫教、勒流 4 個 街道辦事處和陳村、北滘、杏壇、均安、龍江、樂從 6 個鎮(zhèn)，常住人口 247 萬。 2024年地區(qū)生產(chǎn)總值 億元，地方公共財政預算收入 億元。作為 XX 省先行先試體制綜合改革試驗區(qū)，順德的改革發(fā)展始終走在全國前列。 20 世紀 80 年代，順德鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，開創(chuàng)了 “ 以集體經(jīng)濟為主、以工業(yè)為主、以骨干大企業(yè)為主 ” 的 第 11 頁 共 18 頁 順德模式。 90 年代，又以敢為天下先的氣魄，率先推動以企業(yè)產(chǎn)權制度改革為核心的綜合體制改革，進而創(chuàng)造了連續(xù)四年中國百強縣之首、 gdp 在全國縣域經(jīng)濟中率先突破千億的輝煌業(yè)績。但近年來，隨著工業(yè)化向城鎮(zhèn)化 發(fā)展階段的轉型，順德既有的依靠資源投入的粗放 ①“ 一級政府 ” 指 XX 縣區(qū)政府； “ 兩級管理 ”指區(qū)政府負責決策，街道、事業(yè)單位和法定機構負責執(zhí)行； “ 三級服務 ” 指構建由區(qū)、街道、社區(qū)或村居服務站三級服務體系。型增長方式變得難以為繼；人口、階層結構的變化，又使得基于不同利益訴求的社會問題日益復雜，這一切都需要新的治理體系予以回應。加快行政管理體制改革，重構既有權力結構，也因此成為順德發(fā)展新階段的客觀需要，而科學發(fā)展觀的提出又進一步為順德改革營造了有利的外部環(huán)境。 2024 年 10 月，順德被 XX省委確定為全省深入學習實踐科學