5人大代表行使權(quán)利的機(jī)制殛待改革(編輯修改稿)
2025-09-11 17:54 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 模，組成能夠日常運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)關(guān) 。所以改革開放以后，我國采用了人大常委會(huì)制 —— 代表中的代表機(jī)構(gòu)。 把人大常委會(huì)作為人大常設(shè)機(jī)關(guān)，相對(duì)于過去各級(jí)地方不設(shè)人大常委會(huì)而使人大成了徒有虛名的政治花瓶來說，這是人大制度的一大進(jìn)步。但問題是，人大常委會(huì)的組成人員基本上都是現(xiàn)任的或曾經(jīng)擔(dān)任過相當(dāng)行政級(jí)別職務(wù)的黨政官員，很少有沒有行政級(jí)別的人大常委委員。一般而言，當(dāng)全國人大常委會(huì)成員是給省部級(jí)單位主要領(lǐng)導(dǎo)干部的政治安排，以此類推，省里的人大常委會(huì)成員安排給省、廳級(jí)官員，市縣的人大常委會(huì)成員以廳、處級(jí)官員為多數(shù)。由于我國社會(huì)幾千年權(quán)力等級(jí)制的深厚 影響，就使人大常委會(huì)事實(shí)上帶有明顯的等級(jí)思維，以為人大常委會(huì)委員地位高于其他人大代表，權(quán)力大于一般人大代表，人大常委會(huì)是人大代表的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，所以在人大制度的運(yùn)轉(zhuǎn)中熏染上明顯的行 第 8 頁 共 17 頁 政等級(jí)色彩。 從理論上講人大代表地位平等、權(quán)利平等，但無論是閉會(huì)期間、還是會(huì)議期間，人大常委會(huì)事實(shí)上都把自己當(dāng)作人大代表的領(lǐng)導(dǎo)。大會(huì)議程、議題、表決事項(xiàng)等都以人大常委會(huì)委員的意見為準(zhǔn)，特別是以人大常委會(huì)主任、副主任的意見為決定。這就事實(shí)上使人大機(jī)關(guān)的權(quán)力實(shí)際掌握在人大代表中的少數(shù)人手里，變成少數(shù)人大代表（人大常委會(huì)中的部分成 員）對(duì)人大代表多數(shù)人的操控。當(dāng)人大會(huì)議討論問題意見一致時(shí)，權(quán)力的力量是不太明顯的，但按薩托利轉(zhuǎn)述達(dá)爾的多頭統(tǒng)治民主觀的說法 “ 只有當(dāng)一項(xiàng)決定引起爭議時(shí)，權(quán)力才被行使，或者權(quán)力的問題才真正出現(xiàn)。 ”[1] “ 在關(guān)鍵時(shí)刻，權(quán)力取決于行使，不是取決于有名無實(shí)的歸屬。 ”[2] 近幾年有的地方在人大會(huì)議上逐漸出現(xiàn)一些沒有明文規(guī)定但實(shí)際通行的潛規(guī)則做法，以鉗制代表發(fā)表意見的權(quán)利。比如，當(dāng)事先估計(jì)有的問題可能會(huì)引起爭議，人大常委會(huì)就以召集代表會(huì)前集中學(xué)習(xí)的名義，在各地代表中先做工作，或明或暗地提示代表哪些可以說哪些不 可以在會(huì)議上說。 還有一些問題，從人大職權(quán)看是必須經(jīng)由人大代表討論的，但也以各種名義甚至根本不給名義，就取消了代表在相關(guān)問題上的審議討論權(quán)利。比如，人大代表和社會(huì)公眾都對(duì)政府公共財(cái)政透明問題議論紛紛，并且期望在全國人大會(huì)議上討論政府財(cái)政問 第 9 頁 共 17 頁 題，但是 2024 年全國人大會(huì)議對(duì)中央政府應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)沖擊所撥出的 4 萬億如何使用居然沒有列入人大代表討論審議的議程。 正是因?yàn)橛羞@樣的行政等級(jí)思維，人大制度在其實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中表現(xiàn)出人大常委會(huì)管理代表、控制代表的傾向，所以人大代表在人大會(huì)議上能夠討論和不能討 論什么問題，事實(shí)上都由人大常委會(huì)決定，而沒有嚴(yán)格執(zhí)行憲法和全國人民代表大會(huì)組織法的規(guī)定。 由知識(shí)專長所獲得的權(quán)力而產(chǎn)生的支配優(yōu)勢(shì) 隨著國家事務(wù)的日趨復(fù)雜和對(duì)立法決策要求的不斷提高，要當(dāng)好人大代表（尤其是全國人大代表）必須具有廣泛的知識(shí)和閱歷。羅伯特 .米歇爾斯指出： “ 代表們所必須應(yīng)對(duì)的問題以及對(duì)這些問題的有效解決都需要做大量的準(zhǔn)備工作，這就要求他們自身知識(shí)技能的不斷提高。 ”[3] 而目前的人大代表制度是難以使代表做到這一點(diǎn)的，因此我國各級(jí)人大工作機(jī)構(gòu)加強(qiáng)了對(duì)人大代表的訓(xùn)練和教育。正是因?yàn)?人大代表因?yàn)橹R(shí)的欠缺和時(shí)間精力的限制（這就是專職代表的必須性），所以人大代表只能依賴于各級(jí)人大常委會(huì)專職委員和人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的專職工作人員。由這些專職工作人員事前為代表們準(zhǔn)備會(huì)議材料、確定議題、安排日程。 從實(shí)際工作需要講，人大需要有相應(yīng)的辦事機(jī)構(gòu)，也需要有相應(yīng)的工作人員為人大代表服務(wù)。在國外的代議制民主制度中， 第 10 頁 共 17 頁 議員通常招募志愿者和專職工作人員為其助手，議員的經(jīng)費(fèi)支出專門有這方面的安排，而且國外議會(huì)也有相應(yīng)的辦事機(jī)構(gòu)。議員聘用的專職工作助手提交初步材料后，首先要經(jīng)議員的審查，議員再向議會(huì)提出 。議會(huì)開會(huì)期間，議員針對(duì)提出的議案要反復(fù)辯論，實(shí)行一讀二讀三讀的程序。從表面看，議會(huì)反復(fù)辯論是扯皮，但這種扯皮的實(shí)質(zhì)是運(yùn)用議會(huì)程序進(jìn)行利益搏弈、充分發(fā)表各方意見的過程，從而防止國家決策出現(xiàn)重大失誤。（反觀我們，正因?yàn)閲抑卮髥栴}科學(xué)民主決策機(jī)制的不健全，所以我們國家的決策特點(diǎn)是決策快，出錯(cuò)后糾錯(cuò)慢。）另一方面，國外議會(huì)的會(huì)議程序設(shè)計(jì)比較明顯地體現(xiàn)出辦事機(jī)構(gòu)為議員服務(wù)的性質(zhì)，議會(huì)扯皮的過程客觀上就把議會(huì)辦事機(jī)構(gòu)局限在提供服務(wù)的定位上，而難有明顯操縱議員的可能性。
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