【文章內(nèi)容簡介】 政務(wù)官提供或傳達(dá)有利于自身利益的信息，造成二者信息的不對稱，客觀上造成了文官處于政策之中并且在主要的政 第 9 頁 共 20 頁 策中活動(dòng)發(fā)揮重要作用，事實(shí)上，在日常生活中，文官很可能成為政策形成的主要來源。 對政治與行 政二分的拓展 王路《從政行二分法到行政三分制》中指出，在借鑒西方國家政 7 策與執(zhí)行分開的行政改革經(jīng)驗(yàn)后，試圖用 “ 行政三分 ” 即實(shí)行決策、執(zhí)行和監(jiān)督相協(xié)調(diào)的構(gòu)想來指導(dǎo)政府改革，徹底打破以往各部門自定規(guī)則、自己執(zhí)行、自我監(jiān)督而形成的 “ 權(quán)力壟斷 ”格局。行政三分制是在借鑒國外行政體制改革模式上的創(chuàng)新之舉。 國外對政治與行政二分的批評 公共政策學(xué)派對政治與行政二分提出了批評，認(rèn)為政治與行政二分原則忽視了政府對公共政策的實(shí)際影 響力。在公共政策研究中，人們發(fā)現(xiàn)威爾遜、古德諾根據(jù)政治與行政二分原則把政策制定與政策執(zhí)行嚴(yán)格區(qū)分開來是不符合現(xiàn)實(shí)的，一方面，政府在執(zhí)行公共政策方面有著很大的主動(dòng)性，行政人員在執(zhí)行某些較為含糊的或一般性的法律時(shí)，不僅可以使用行政裁量權(quán)，而且在政策制訂過程中也常常聽取行政人員的建議。在日常生活中，政府很可能成為我們政策形成的主要來源，政府最重要的活動(dòng)是公共政策的制訂，政府運(yùn)作的過程也是公共政策的制訂與評估的過程。 第 10 頁 共 20 頁 另一方面，在政治活動(dòng)中，任何體現(xiàn)國家意志的政治決策，也要經(jīng)過一系列的信息、咨詢、監(jiān)督、反饋等行政環(huán)節(jié) ，可見，在公共政策學(xué)家們的眼中，政治與行政是相互聯(lián)系的、不可分割的。 新公共管理學(xué)派認(rèn)為，公共部門的行政或管理不是孤立存在的，公眾、政府的政治領(lǐng)袖及其公務(wù)員之間，由于制度安排和政治上的相互作用，彼此有著非常密切的聯(lián)系，政府的事務(wù)總是被納入政治之中在責(zé)任機(jī)制方面，政府的政治部分與行政部分之間必然會交叉，新公 8 共管理學(xué)派認(rèn)為，管理主義模式下的責(zé)任機(jī)制更易變化、更具有政治性。管理主義的責(zé)任機(jī)制在普通模式中增加了對公眾的直接責(zé)任。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府對于公眾的直接責(zé)任，這種責(zé)任機(jī)制是 對傳統(tǒng)消極避險(xiǎn)的責(zé)任機(jī)制加以改進(jìn)和吸收私營部門責(zé)任機(jī)制的結(jié)果，而正是這種責(zé)任機(jī)制，有效地連結(jié)著政治與行政，使二者成為一個(gè)整體。在現(xiàn)實(shí)中，新公共管理主張對部分高級公務(wù)員實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過程并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，通過政治任命和明確的責(zé)任機(jī)制使高層公務(wù)員對政治家負(fù)責(zé)，可以加強(qiáng)對高層公務(wù)員的政治控制，增強(qiáng)他們對政治的回應(yīng)性。 新公共服務(wù)的倡導(dǎo)者丹哈特夫婦認(rèn)為政治問題與行政問題是相互作用的。他們并不否認(rèn)政治與行政二分在行政學(xué)發(fā)展中的 第 11 頁 共 20 頁 貢獻(xiàn)，相反，將政治與行政的相互作用作為 認(rèn)識政府的關(guān)鍵因素加以推崇。他們反對將政治與行政二分過分絕對化，只有政治與行政的相互作用才能構(gòu)成完整的政府。值得指出的是，在新公共服務(wù)者所設(shè)計(jì)的舞臺上，政府只是配角，是公共利益實(shí)現(xiàn)的工具之一，公民才是演出的主角和最終目的。如果政府不能很好地配合并為公民價(jià)值做出貢獻(xiàn)，它的權(quán)力合法性就會被其他主體所掠奪而流失。 發(fā)展趨勢。自 20 世紀(jì) 70 年代末以來，西方發(fā)達(dá)國家掀起了一股新公共管理改革的潮流，其基本特征是政府職能的退縮和市場價(jià)值的回歸。其中，最為引人注目的就是決策與執(zhí)行的分離，設(shè)置執(zhí)行局的主張。決策與執(zhí) 行的分開屬于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部縱向的管理職能的劃分和轉(zhuǎn)變，這體現(xiàn)了當(dāng)代各國公共行政體制改革與發(fā)展的基本趨勢，也為 9 實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高政府能力與行政效率提供了新的思路和視角。 綜上所述，國外對政治與行政二分的研究主要體現(xiàn)在對政治與行政二分的質(zhì)疑和批評方面，自從 20 世紀(jì) 30 年代以來，新公共行政學(xué)派、新公共管理學(xué)派、新公共服務(wù)學(xué)派、公共政策學(xué)派、只是從不同角度指出政治與行政二者存在一定的聯(lián)系是不可分割的。 第 12 頁 共 20 頁 示 政治與行政二分的思想其核心在于處理政黨與政府的關(guān)系問題，從外在形式上看，與我國的 “ 黨政分開 ” 有著相似性。對于中國能否施行政治與行政真正意義上的二分，張康之教授持否定態(tài)度，他認(rèn)為： “ 在我們看來，中國的情況是不能夠簡單地套用政治與行政二分原則的，盡管黨政分開同政治與行政二分表面上看來極為相似，而實(shí)際上它們之間是完全不同的 ” 。對于原因的解釋，行政管理研究專家馬駿則認(rèn)為： “ 中國公共行政最大的特點(diǎn)就是，政治與行政是水乳交融，無法區(qū)分開的 \忽略了政治維度的中國公共行政學(xué)研究，根本就無法真正理解與政治密不可分，渾然一體的 公共行政現(xiàn)實(shí)。因此，將政治與行政二分的思想原封不動(dòng)地套用在我國的制度建設(shè)中是不合實(shí)際的。 ” 然而，作為西方政治文明的典型思想，政治與行政二分的思想對于我國的黨政建設(shè)和制度改革仍有重要的啟發(fā)作用： ，加強(qiáng)政府行政能力建設(shè)。 10 政黨分肥制 “ 政黨分肥制 ” 是美國歷史上盛行的一種以黨派關(guān)系分配 第 13 頁 共 20 頁 政府職務(wù)的制度，大