【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 法國(guó)從２０世紀(jì)３０年代開(kāi)始在近６０年的時(shí)間里進(jìn)行過(guò)３次大規(guī)模的國(guó)有化運(yùn)動(dòng)。第一次是在１９３６－１９３７年人民陣線政府時(shí)期。當(dāng)時(shí)，執(zhí)政的社會(huì)黨為了緩和公眾與龐大的壟斷組織之間的尖銳矛盾，對(duì)鐵路和航空業(yè)實(shí)行國(guó)有化，建立了法國(guó)國(guó)營(yíng)鐵路公司，控制了兩大飛機(jī)制造廠，并以股份有限公司的形式將許奈特軍火廠、豪契吉斯軍火廠和雷諾坦克廠等軍工企業(yè)變成國(guó)有企業(yè)。政府還采取加強(qiáng)“監(jiān)督”的辦法，對(duì)法蘭西銀行進(jìn)行改革。第二次世界大戰(zhàn)后，為了迅速完成經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和重建，在依靠美國(guó)經(jīng)濟(jì)援助的同時(shí)，更需要利用國(guó)家的力量集中解決所需要的資金和物資，遂開(kāi)始第二次國(guó)有化運(yùn)動(dòng)。政府先后頒布了一系列法令，將雷諾汽車(chē)公司、法蘭西電力公司、法蘭西煤氣公司、法蘭西銀行、里昂信貸銀行、國(guó)民工商銀行、巴黎國(guó)民貼現(xiàn)銀行以及３０多家保險(xiǎn)公司等收歸國(guó)有，加強(qiáng)了對(duì)經(jīng)濟(jì)命脈的控制。第三次國(guó)有化運(yùn)動(dòng)始于２０世紀(jì)８０年代 初，此前的石油危機(jī)使法國(guó)經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷了１５年較快增長(zhǎng)后進(jìn)入到一個(gè)緩慢發(fā)展期，滯脹、失業(yè)等問(wèn)題導(dǎo)致社會(huì)矛盾日益尖銳。為此，政府試圖通過(guò)“計(jì)劃化”與“國(guó)有化”的結(jié)合來(lái)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，緩和社會(huì)矛盾。經(jīng)過(guò)這次主要涉及工業(yè)和金融領(lǐng)域的國(guó)有化，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重大大提高。到１９９１年，法國(guó)的國(guó)有企業(yè)達(dá)２２６８家，產(chǎn)值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的１８％，投資額占全國(guó)總投資的２７．５％，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中國(guó)有化程度最高。 從二次世界大戰(zhàn)結(jié)束到１９７９年撒切爾夫人執(zhí)政開(kāi)始大規(guī)模私有化之前，英國(guó)經(jīng)歷了兩次大規(guī)模的國(guó)有化運(yùn)動(dòng)。１９４５年７月到１９５１年１０月，艾德禮任戰(zhàn)后第一屆內(nèi)閣首相的工黨政府掀起了第一次國(guó)有化高潮，英國(guó)議會(huì)通過(guò)了英格蘭銀行法等８?jìng)€(gè)國(guó)有化法令，將銀行、煤炭、航空、運(yùn)輸、電力、郵電以及鋼鐵等諸多部門(mén)與行業(yè)收歸國(guó)有，政府完全控制了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈并左右著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。１９７４年２月至１９７９年５月，威爾遜和卡拉漢工黨政府掀起了第二次國(guó)有化浪潮，國(guó)有經(jīng)濟(jì)成份進(jìn)一步擴(kuò)大，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和影響也進(jìn)一步加強(qiáng)。到１９７９年，英國(guó)國(guó)有企業(yè)的營(yíng)業(yè)額占英國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的１１．５％，投資額占英國(guó)投資總額的２０％。雖然英國(guó)沒(méi)有法國(guó)走得遠(yuǎn)，但作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與自由競(jìng)爭(zhēng)理論的發(fā)源地，這一段歷史足以讓人們久久回味：究竟是什么影響著決策者們的選擇。 意大利國(guó)有資產(chǎn)的形成和存在方式與眾不同，如果對(duì)有關(guān)背景缺乏了解，往往會(huì)產(chǎn)生一些偏頗或錯(cuò)誤的結(jié)論。意大利早期是通過(guò)政府控股公司接管因經(jīng)營(yíng)不善或受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響陷于困境的私有企業(yè)實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的存在形式，即國(guó)家參與制企業(yè)。國(guó)家參與制企業(yè)在意大利具有歷史悠久、規(guī)模巨大、壟斷程度高、涉及部門(mén)廣、對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響大等特點(diǎn)。意大利先后成立了多家政府控股公司以逐級(jí)參股的方式實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響和控制。到八十年代中期，在全國(guó)１００個(gè)最大工業(yè)公司的增加值中，國(guó)家參與制企業(yè)占５０％，這在西方國(guó)家中是獨(dú)一無(wú)二的。 考察一下新加坡國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程或許會(huì)讓我們某些模式化的思維方式有所改變。新加坡在剛剛獲得獨(dú)立時(shí)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)非常薄弱，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)狹小，私人資本少，投資能力極其有限，為了迅速發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，政府做出的選擇是集中全國(guó)的財(cái)力和人力直接創(chuàng)辦了一批國(guó)有企業(yè) 只不過(guò)新加坡搞國(guó)有企業(yè)從一開(kāi)始就沒(méi)有排斥市場(chǎng)，恰恰相反，其指導(dǎo)思想認(rèn)為國(guó)有企業(yè)完全可以被納入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體系之中按照市場(chǎng)的規(guī)律運(yùn)行，甚至在某種特殊情況下（比如在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期），國(guó)有企業(yè)能夠更快地參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。正是在這種背景和這樣的指導(dǎo)思想下，新加坡國(guó)有企業(yè)取得了迅速的發(fā)展并藉此實(shí)現(xiàn)了國(guó)家振興，且以較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力及較好的經(jīng)營(yíng)效益成為世界經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)亮點(diǎn)。１９８９年國(guó)立新加坡大學(xué)的３位經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾對(duì)全新５００家最大企業(yè)（包括國(guó)有和私有）進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)、外國(guó)跨國(guó)公司和本地私有企業(yè)的平均利潤(rùn)率分別２８．８％、７．３％和２％，國(guó)有企業(yè)的效益明顯高于私有企業(yè)。這一“反?！爆F(xiàn)象能否 為我們破解國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的難題提供一些線索呢？ 從管理方式來(lái)看 國(guó)有未必國(guó)營(yíng)權(quán)責(zé)務(wù)必分明 一、 行使出資人所有權(quán)代表方式 從政府是否直接作為國(guó)有資產(chǎn)的出資人行使所有權(quán)的角度來(lái)看，國(guó)外基本上存在著兩種做法。 （１）國(guó)家設(shè)立專(zhuān)門(mén)主管部門(mén)行使出資者所有權(quán)。 采用這種做法的國(guó)家最典型的是聯(lián)邦德國(guó)和法國(guó)。在聯(lián)邦德國(guó)，財(cái)政部代表國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)行使所有權(quán)。它不僅在批準(zhǔn)國(guó)有企業(yè)成立及資金供給等重大決策上大權(quán)在握，更主要的是通過(guò)監(jiān)事會(huì)掌握企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，并通過(guò)對(duì)監(jiān)事會(huì)和董事會(huì)成員的聘任保證國(guó)有資產(chǎn)的安全和增值。而在法國(guó)，財(cái)政經(jīng)濟(jì)和預(yù)算部代表國(guó)家擁有國(guó)有資產(chǎn)，對(duì)國(guó)有企業(yè)管理?yè)碛休^大 權(quán)力，包括制定和實(shí)施有關(guān)經(jīng)濟(jì)立法和宏觀經(jīng)濟(jì)政策；任免董事長(zhǎng)或決定董事長(zhǎng)的人選提名；派代表參加董事會(huì)，參與公司發(fā)展政策的制定；與企業(yè)談判簽訂計(jì)劃合同；向國(guó)有企業(yè)派遣常駐代表和專(zhuān)門(mén)調(diào)查組；對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)檢查，實(shí)施監(jiān)督等。總的來(lái)看，專(zhuān)門(mén)主管部門(mén)行使所有權(quán)的主要目標(biāo)是：把握國(guó)有企業(yè)運(yùn)作的進(jìn)程，建立一個(gè)高效的董事會(huì)，協(xié)調(diào)政府各部門(mén)的政策，避免政府對(duì)董事會(huì)決策的過(guò)多干預(yù)，監(jiān)督國(guó)有企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)狀況。 （２）建立國(guó)家控股公司代行出資者所有權(quán)。 意大利、新加坡等國(guó)家都是以國(guó)家控股公司的形式代行出資者所有權(quán)。意大利最為典型，其國(guó)家控股公司宛如一座金字塔，位于塔尖的是控股公司總部，中間是二級(jí)控股公司或行業(yè)性牽頭業(yè)務(wù)公司，底層是眾多企業(yè)。新加坡則是通過(guò)政府控股公司和法定機(jī)構(gòu)這一中間層割斷了國(guó)家與企業(yè)間的直接聯(lián)系。國(guó)家控股公司負(fù)責(zé) 管理國(guó)家擁有的股份，代行國(guó)家所有權(quán)，是法人管理機(jī)構(gòu)。其主要職責(zé)：一是充當(dāng)隔離層和保護(hù)層，使企業(yè)免受不必要的政治干預(yù)，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)；二是對(duì)所有權(quán)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化管理，如提供比政府專(zhuān)業(yè)部門(mén)更有效的戰(zhàn)略指導(dǎo)和實(shí)行完善的財(cái)務(wù)紀(jì)律；三是協(xié)調(diào)政府管理國(guó)有企業(yè)的有關(guān)政策，防止各部門(mén)之間政策不一帶來(lái)的矛盾；四是督促下屬運(yùn)行公司和企業(yè)執(zhí)行上級(jí)的指示和決策，保護(hù)其利益不受侵害。二、經(jīng)營(yíng)方式 采取何種經(jīng)營(yíng)方式在本質(zhì)上反映了所有者對(duì)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中復(fù)雜的委托代理關(guān)系的認(rèn)識(shí)和理解，以及準(zhǔn)備以多大的監(jiān)督成本取得控制并享有相應(yīng)的預(yù)期收益。雖然在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的具體方式多種多樣，但從性質(zhì)上來(lái)看可分為資產(chǎn)性經(jīng)營(yíng)和資本 性經(jīng)營(yíng)兩類(lèi)，其相應(yīng)的具體實(shí)現(xiàn)形式為股權(quán)經(jīng)營(yíng)和 債權(quán)經(jīng)營(yíng)。所謂股權(quán)經(jīng)營(yíng)，即所有者以企業(yè)股票形式持有資產(chǎn)，所有者成為企業(yè)股東，參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)；而債權(quán)經(jīng)營(yíng)是所有者以企業(yè)債券形式持有資產(chǎn)，所有者成為企業(yè)債權(quán)人，不參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)。不同的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式對(duì)應(yīng)著不同的監(jiān)督成本和期望收益，并決定著所有者不同的收入索取權(quán)和控制權(quán)。 股份制作為股權(quán)經(jīng)營(yíng)的一種最普遍形式，在大多數(shù)西方國(guó)家管理國(guó)有資產(chǎn)中被廣泛采用 。 股份制既是一種產(chǎn)權(quán)安排，也是一種經(jīng)營(yíng)方式。國(guó)家以國(guó)有企業(yè)股東的身份通過(guò)持有企業(yè)股份行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，并通過(guò)任免董事、董事長(zhǎng)以及同企業(yè)簽訂計(jì)劃合同等方式來(lái)掌握企業(yè)的發(fā)展方向和經(jīng)營(yíng)方針?？偟膩?lái)說(shuō)，股份制實(shí)現(xiàn)了所有者與經(jīng)營(yíng)者的分離，是一種有效的經(jīng)營(yíng)方式。但是，股份制并沒(méi)有解決所有問(wèn)題，尤其在處理國(guó)家與市場(chǎng)的關(guān)系面前往往顯得無(wú)能為力。比如在法國(guó)，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)一直采取比較集權(quán)的管理方式，從而 導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)缺乏活力、財(cái)務(wù)預(yù)算約束軟化，經(jīng)營(yíng)效益低下，且國(guó)家目標(biāo)與企業(yè)之間經(jīng)常發(fā)生矛盾。因此，作為股份制經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上的一種補(bǔ)充形式，計(jì)劃合同制經(jīng)營(yíng)方式應(yīng)運(yùn)而生。１９６９年，法國(guó)財(cái)政總監(jiān)諾哈提出報(bào)告，建議國(guó)家與企業(yè)簽訂項(xiàng)目合同，從法律上明確雙方的責(zé)任和義務(wù)，并提出了處理政府與國(guó)有企業(yè)關(guān)系的基本原則。到２０世紀(jì)９０年代，法國(guó)政府陸續(xù)與一半以上的大型國(guó)有企業(yè)簽訂了計(jì)劃合同。計(jì)劃合同一般涉及三方面的內(nèi)容：一是充分體現(xiàn)政府政策目標(biāo)的企業(yè)發(fā)展目標(biāo)；二是企業(yè)的具體發(fā)展計(jì)劃，包括發(fā)展戰(zhàn)略、投資計(jì)劃、財(cái)務(wù)計(jì)劃、研究與發(fā)展、外貿(mào)平衡、就業(yè)計(jì)劃、職工培訓(xùn)以及在支持中小企業(yè)發(fā)展等方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；三是企業(yè)同國(guó)家股東的財(cái)政關(guān)系，包括國(guó)家對(duì)企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的財(cái)政義務(wù)和應(yīng)提供的預(yù)算資金。 基于資產(chǎn)性經(jīng)營(yíng)理念，自然會(huì)衍生出沉重的責(zé)任和義務(wù)，而且監(jiān)督成本很高，政府往往扮演出力不討好的角色。在這個(gè)問(wèn)題上，美國(guó)政府則表現(xiàn)得非常瀟灑。從資本性經(jīng)營(yíng)的理念出發(fā)，美國(guó)政府對(duì)大部分經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理采取了租賃制經(jīng)營(yíng)和系統(tǒng)承包制的經(jīng)營(yíng)方式。所謂國(guó)有資產(chǎn)的租賃制經(jīng)營(yíng)，是指在不改變國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的前提下，實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。以國(guó)家授權(quán)單位為出租方，將國(guó)有企業(yè)有期限地交給承租方經(jīng)營(yíng)，承租方向出租方交付租金，并依照合同規(guī)定由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)?？梢哉f(shuō)，這種一直延續(xù)至今的租賃制經(jīng)營(yíng)方式較好地發(fā)揮了國(guó)有資產(chǎn)的使用效率，作為主要原因之一，恰恰在于２０世紀(jì)８０年代以來(lái)美國(guó)沒(méi)有趕時(shí)髦掀起私有化浪潮系統(tǒng)承包制是基于資本性經(jīng)營(yíng)理念的另一種經(jīng)營(yíng)方式。作為美國(guó)政府管理和經(jīng)營(yíng)混合制國(guó)有企業(yè)的一種主要方式，系統(tǒng)承包制是一種國(guó)家只需與主承包商簽訂承包合同并監(jiān)督承包合同的履行而不需插手任何企業(yè)業(yè)務(wù)活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)方式。具體 做法是：由政府作為產(chǎn)品（往往是公共產(chǎn)品）供給計(jì)劃的招標(biāo)人，按照擇優(yōu)原則，選擇一家或數(shù)家投標(biāo)公司（混合制國(guó)有企業(yè)）為主承包商。被選定為主承包商的混合制國(guó)有企業(yè)既是這些產(chǎn)品的生產(chǎn)者又是與該產(chǎn)品有關(guān)的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的管理組織者，有權(quán)把自己得到的訂貨任務(wù)轉(zhuǎn)包給其它分包商，各分包商作為下一級(jí)系統(tǒng)組織者可將部分任務(wù)進(jìn)一步轉(zhuǎn)包給次級(jí)分包商。如此層層轉(zhuǎn)包或分包而形成的按系統(tǒng)工程原則組織、以某一產(chǎn)品或建設(shè)項(xiàng)目為中心的分工協(xié)作系統(tǒng)，是系統(tǒng)承包制的核心內(nèi)容。采用系統(tǒng)承包制的經(jīng)營(yíng)管理方式，國(guó)家既能貫徹宏觀經(jīng)濟(jì)政策，保證公共產(chǎn)品的供給，又可以保障混合制國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，調(diào)動(dòng)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性。實(shí)踐證明，系統(tǒng)承包制這一操作簡(jiǎn)便、容易控制及監(jiān)督成本較低的債權(quán)經(jīng)營(yíng)方式在國(guó)家管理國(guó)有企業(yè)的實(shí)踐中是行之有效的。 三、監(jiān)督方式 國(guó)外在對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理經(jīng)營(yíng)狀況的監(jiān)督方面，盡管在形式上大都采用了政府主管部門(mén)監(jiān)督、審計(jì)部門(mén)監(jiān)督及議會(huì)監(jiān)督等做法，但或許是源于不同的歷史遺產(chǎn)，或許是出于對(duì)管理思想的不同理解，亦或是民族性格使然，各國(guó)在國(guó)有資產(chǎn)管理的監(jiān)督上不乏特色。法國(guó)政府為了加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理和監(jiān)督，向企業(yè)派駐稽查特派員的做法在當(dāng)時(shí)可謂獨(dú)樹(shù)一幟?；閱T擁有調(diào)查、參加管理部門(mén)會(huì)議并發(fā)表意見(jiàn)和調(diào)閱企業(yè)文件的權(quán)力，在諸如原材料采購(gòu)、工資和價(jià)格管理等方面也享有較大的發(fā)言權(quán)。 新加坡政府設(shè)立的由國(guó)有大企業(yè)董事長(zhǎng)組成、由高級(jí)公務(wù)員兼任董事長(zhǎng)的專(zhuān)事監(jiān)督和挑選董事委員，往往是將目光更多地集中到那些虧損或經(jīng)營(yíng)不善的企業(yè)身上。但這決不意味著任何企業(yè)將有機(jī)可乘，事實(shí)上，在新加坡，除了 政府作為所有者可以隨時(shí)對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行檢查之外，所謂社會(huì)公共監(jiān)督也是非常有效的。任何機(jī)構(gòu)或個(gè)人，只須交納很少費(fèi)用，都可以在注冊(cè)局調(diào)閱任何一家企業(yè)的資料，在這一點(diǎn)上，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督與社會(huì)對(duì)私有企業(yè)的監(jiān)督是一樣的。對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行更有效控制的是銀行