【文章內(nèi)容簡介】 和用電量的增長均已快于GDP的增長。但是，目前我國電力供給只是不十分緊張，還遠(yuǎn)未達(dá)到“過?！钡臓顟B(tài)。按人均計(jì)算， kW/人，發(fā)電量僅為1 060 kWh/人，用電量僅為1 045 kWh/人，均不及世界平均水平的一半，電力發(fā)展尚有十分廣闊的空間。一、發(fā)展水電是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中的一項(xiàng)重點(diǎn)工作水力發(fā)電是清潔的電力生產(chǎn)，不排放有害氣體、煙塵和灰渣，沒有核輻射污染。水能是可再生能源，水力發(fā)電效率高?；鹆Πl(fā)電的熱效率只有30%~50％，而常規(guī)水電站水能利用率達(dá)80％左右。水電站的水庫可以綜合利用，除用于發(fā)電以外，還具有防洪、灌溉、航運(yùn)、城鄉(xiāng)生活用水和工礦生產(chǎn)供水、養(yǎng)殖、旅游等功能，經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益很高。我國水力資源總量居世界首位，具有得天獨(dú)厚的能源優(yōu)勢(shì)。我國常規(guī)能源資源探明可采總儲(chǔ)量為：煤炭1 145億t，石油326億t，天然氣11 230億m3，水力資源19 200億kWh。以上4種資源折合標(biāo)準(zhǔn)煤1 551億t，其中水力資源可開發(fā)量占全國常規(guī)能源資源探明可采總儲(chǔ)量的40%強(qiáng)。水力資源富集于大江大河，主要集中在12大水電基地，這有利于實(shí)現(xiàn)流域、梯級(jí)、滾動(dòng)開發(fā)，有利于發(fā)揮水力資源的規(guī)模效益。我國水力資源已開發(fā)總量大，已開發(fā)水電裝機(jī)容量7 935萬kW，但開發(fā)程度低。優(yōu)先發(fā)展水電是世界各國通行的產(chǎn)業(yè)政策。發(fā)達(dá)國家的水電開發(fā)量已達(dá)到可開發(fā)量的90%，%。我國水資源豐富，開發(fā)潛力大。因此，應(yīng)當(dāng)把發(fā)展水電作為“十五”期間和今后可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中的一項(xiàng)重點(diǎn)工作來規(guī)劃。我國《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要》提出：“進(jìn)一步調(diào)整電源結(jié)構(gòu)，充分利用現(xiàn)有發(fā)電能力，積極發(fā)展水電、坑口大機(jī)組火電，壓縮小火電，適度發(fā)展核電，鼓勵(lì)熱電聯(lián)產(chǎn)和綜合利用發(fā)電”。水力資源主要分布在我國西部地區(qū)，我國正在實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，發(fā)展水電與其相吻合，也符合當(dāng)前的宏觀產(chǎn)業(yè)政策。但是，在政策的執(zhí)行過程中，水電行業(yè)面臨著巨大困難。其中在現(xiàn)行稅制設(shè)計(jì)上未考慮水電行業(yè)增值稅進(jìn)項(xiàng)環(huán)節(jié)基本不能抵扣的問題，造成企業(yè)稅負(fù)過重，有失市場公平競爭原則。如何使稅收政策向國家重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)傾斜，是亟待解決的問題之一。二、增值稅稅負(fù)偏高是水電企業(yè)經(jīng)營困難原因之一水電行業(yè)稅負(fù)重是近幾年、特別是西部開發(fā)方針提出后，引起水電部門和社會(huì)各界普遍關(guān)注的一個(gè)重要問題。目前水電行業(yè)普遍經(jīng)營困難，影響其生存和發(fā)展，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生的負(fù)面作用也不可低估。我國水電站的建設(shè)及水電業(yè)的發(fā)展，主要存在以下制約因素：一是我國水電站的總體稅負(fù)較高，其中特別是增值稅的稅負(fù)很重。水電企業(yè)由于行業(yè)特殊性，增值稅的進(jìn)項(xiàng)抵扣很少，存在沒有抵扣的隱形進(jìn)項(xiàng)稅，從而造成其增值稅實(shí)際稅負(fù)在所有行業(yè)中居于高位，負(fù)擔(dān)很重；這使水電企業(yè)在同行業(yè)競爭中處于劣勢(shì)。據(jù)對(duì)貴州省的調(diào)查，各行業(yè)現(xiàn)行增值稅的實(shí)際稅負(fù)為：水電16%，火電9%，冶金10%，煤炭3%，%，白酒11%，其中水電是最高的。二是水電站的前期投入很大，所需的龐大資金大部分由貸款取得；因此水電企業(yè)，尤其是新建水電站的資產(chǎn)負(fù)債率均很高，一般都在70％以上。如果水電站的建設(shè)貸款均由商業(yè)貸款構(gòu)成，則水電企業(yè)不得不承擔(dān)很高的貸款利息，財(cái)務(wù)費(fèi)用數(shù)目驚人，這對(duì)本來還款壓力很大的水電企業(yè)來說是一項(xiàng)不小的負(fù)擔(dān)。三是水電站在發(fā)電的同時(shí)，發(fā)揮著巨大的社會(huì)效益，承擔(dān)著防洪、防凌、減淤、供水和灌溉等義務(wù)。不少水電站在社會(huì)效益與自身的經(jīng)濟(jì)效益發(fā)生沖突時(shí)均毫不猶豫地犧牲了自身的經(jīng)濟(jì)效益，顧全了大局，但是再生產(chǎn)補(bǔ)償嚴(yán)重不足。四是一些地方政府對(duì)“水火”不能一視同仁，沒有給予水電應(yīng)有的支持。由于水電企業(yè)建設(shè)期長（一般超過一屆政府的任期），而火電企業(yè)的建設(shè)期短，且火電企業(yè)的發(fā)展可帶動(dòng)地方其他工業(yè)（如：煤炭業(yè)，運(yùn)輸業(yè)）的發(fā)展，使得地方的發(fā)展政策向火電企業(yè)傾斜。有的地方甚至不許低電價(jià)的水電上網(wǎng)，而必須使用高電價(jià)的火電（本地股東），導(dǎo)致了不公平競爭。五是電力體制市場化改革滯后，行業(yè)壟斷和區(qū)域壟斷仍未很好破除，電源結(jié)構(gòu)不合理的狀態(tài)仍未改變，電網(wǎng)建設(shè)和管理手段落后，“廠網(wǎng)分開”工作沒有到位。一些水電企業(yè)不能按計(jì)劃設(shè)計(jì)能力發(fā)電，加大了發(fā)電成本；水電電價(jià)未按市場需求定位，被人為壓低。三、水電企業(yè)增值稅稅負(fù)偏高的實(shí)證分析 1994年稅改前后稅負(fù)比較1994年稅制改革以前，電力行業(yè)繳納的是產(chǎn)品稅，發(fā)電環(huán)節(jié)無論水電、h計(jì)征產(chǎn)品稅，供電環(huán)節(jié)為銷售收入的10%，其中發(fā)電環(huán)節(jié)產(chǎn)品稅的67%，供電環(huán)節(jié)產(chǎn)品稅的20%可用來還貸；1994年稅制改革后，對(duì)電力行業(yè)改征增值稅，稅率為17%，且增值稅不能用于還貸。改革前后水電行業(yè)的稅負(fù)成倍提高。以湖南五凌公司為例：h，（h）。如果按稅制改革前的產(chǎn)品稅計(jì)算，%；按17%的增值稅稅率計(jì)算，由于水電行業(yè)進(jìn)項(xiàng)稅抵扣很少，%。稅制改革前后比較。由于增值稅稅負(fù)的提高，五凌公司1997~。稅制改革應(yīng)以“公平稅負(fù)”為基本原則，不應(yīng)造成改革前后稅負(fù)的巨大反差；這樣既不利于水電滾動(dòng)發(fā)展的需要，也不符合國家優(yōu)先開發(fā)水電清潔能源的產(chǎn)業(yè)政策。根據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，整個(gè)電力系統(tǒng)在產(chǎn)品稅改為增值稅后，在抵扣進(jìn)項(xiàng)稅后的應(yīng)繳增值稅，平均稅率為11%，與稅制改革之前的10%的產(chǎn)品稅率差距不大；但是在電力系統(tǒng)內(nèi)部稅制改革前后差距卻是十分巨大的。水電行業(yè)增值稅由于進(jìn)項(xiàng)稅抵扣少，其稅負(fù)一般高于16%，實(shí)際稅負(fù)接近法定稅率，大部分企業(yè)增值稅的稅負(fù)是改革前產(chǎn)品稅稅負(fù)的3倍以上；這樣的稅負(fù)水平在國民經(jīng)濟(jì)的所有行業(yè)中是最高的。在相同稅率下，火電由于其成本構(gòu)成中的主要燃煤、燃油及其他原材料中已征增值稅可以抵扣，且此部分成本在火電成本中所占比例為60%以上，所以通過抵扣，其實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)率僅為6%~10%；而水電業(yè)因需要購進(jìn)的原材料僅為修理性支出及日常消耗性支出部分，支出所占成本比例僅為1%~3%，占成本比重60%左右的折舊中的增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額則不可以抵扣。對(duì)于銷項(xiàng)稅而言，幾乎沒有抵扣，實(shí)際水電增值稅負(fù)擔(dān)率接近17%，比火電高7~11個(gè)百分點(diǎn)左右。水電行業(yè)名為增值稅，實(shí)為營業(yè)稅。因?yàn)檫M(jìn)項(xiàng)稅很小，增值稅的稅率實(shí)際上是營業(yè)稅的稅率。從理論上講，增值稅的稅基是增值額，營業(yè)稅的稅基是銷售額，增值稅與營業(yè)稅相比其優(yōu)點(diǎn)是無重復(fù)征稅。但是由于水電行業(yè)的特殊性，其在實(shí)行增值稅時(shí)出現(xiàn)了增值稅實(shí)際稅率過高現(xiàn)象。如果按營業(yè)稅的稅率分析，16%的稅率是一個(gè)很高的數(shù)字（各行業(yè)營業(yè)稅稅率為：建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、郵電通訊業(yè)、文化體育業(yè)3%，服務(wù)業(yè)、銷售不動(dòng)產(chǎn)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)5%，金融保險(xiǎn)業(yè)6%，娛樂業(yè)20%）。四、調(diào)整水電行業(yè)增值稅的政策建議和實(shí)施方案我國已經(jīng)加入了WTO，應(yīng)根據(jù)國際上采用增值稅的國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)水電行業(yè)增值稅進(jìn)行調(diào)整。例如從加拿大水電增值稅情況看，該國對(duì)水電征收“水稅”，（103kWh）。按1加元=，h（h產(chǎn)品稅相當(dāng)），此外無須繳納其他稅，如“Goods And Services Tax”（貨物和勞務(wù)稅）和“Provincial Sales Tax”（省銷售稅）。這兩種稅相當(dāng)于增值稅，總的稅率也在17%左右。由此可見，加拿大水電業(yè)的稅負(fù)是很輕的，有利于水電業(yè)的發(fā)展。建議方案一：將增值稅稅率按小規(guī)模納稅人征收，即降為按銷售收入的6%征收。將水電增值稅稅率按小規(guī)模納稅人的稅率6%征收，可以降低水電行業(yè)的增值稅稅負(fù)，起到公平稅負(fù)的作用。這樣做的優(yōu)點(diǎn)是，操作簡單，對(duì)降低水電行業(yè)的增值稅稅負(fù)作用較大。理論上講，降低了近11個(gè)百分點(diǎn)。但是這樣做也存在問題：因?yàn)樵鲋刀愂且粋€(gè)完整的鏈條，如果水電增值稅的稅率下降11個(gè)百分點(diǎn)，那么下游行業(yè)就會(huì)因?yàn)樯俚玫?1個(gè)百分點(diǎn)稅款的抵扣，而補(bǔ)繳相應(yīng)的稅款。其結(jié)果，國家的稅收不會(huì)減少，只能是稅負(fù)在企業(yè)之間的轉(zhuǎn)移，以及財(cái)政收入在地區(qū)間的轉(zhuǎn)移。建議方案二：適應(yīng)增值稅由生產(chǎn)型向消費(fèi)型轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)，率先在水電行業(yè)試行增值稅轉(zhuǎn)型。水電行業(yè)的增值稅負(fù)擔(dān)問題，不在于稅率的高低，因?yàn)橥划a(chǎn)品都是相同稅率，水電沒有多少進(jìn)項(xiàng)稅額可以抵扣，是因?yàn)樗姷某杀緲?gòu)成中，固定資產(chǎn)折舊和財(cái)務(wù)費(fèi)用占了很大比重，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其他行業(yè)，按照增值稅的征收原理，這部分的稅收是應(yīng)該可以抵扣的。鑒于水電行業(yè)增值稅的現(xiàn)狀，可考慮在水電行業(yè)采用消費(fèi)型增值稅，這樣有助于降低水電行業(yè)增值稅的稅負(fù)；其不足是：由于水電行業(yè)的前期固定資產(chǎn)投入的比重較大，折舊費(fèi)用較高，加上在水電投資上一般采用銀行貸款投資方式，其財(cái)務(wù)費(fèi)用較大，可能造成增值稅銷項(xiàng)稅額低于進(jìn)項(xiàng)稅額的現(xiàn)象。從鼓勵(lì)發(fā)展水電的角度考慮，要徹底解決水電增值稅稅負(fù)偏重的問題，最好的辦法是增值稅擴(kuò)大稅基和轉(zhuǎn)型的改革同步進(jìn)行，即把建筑安裝業(yè)納入增值稅征收范圍的同時(shí)，將現(xiàn)行的生產(chǎn)型增值稅改為消費(fèi)型增值稅。這種改革方案對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)來說，不僅方便了征收管理，還可以有效防堵建筑安裝業(yè)原來某些體制性的稅收漏洞；對(duì)企業(yè)來說，增值稅稅負(fù)下降，能有效刺激固定資產(chǎn)投資的擴(kuò)大。但是，這種改革會(huì)涉及中央和地方稅收分成問題，其操作難度很大。從目前的情況看，水電行業(yè)在增值稅轉(zhuǎn)型改革中先行一步的方案似乎最為可行，等時(shí)機(jī)成熟時(shí)，再擴(kuò)大稅基，把建筑安裝業(yè)納入增值稅的征收范圍。增值稅的轉(zhuǎn)型改革在水電行業(yè)率先試行，具體方案可選擇抵轉(zhuǎn)投模式，即允許其抵扣新增固定資產(chǎn)中已征的增值稅，再按增值稅分成比例，將所抵扣的增值稅分別轉(zhuǎn)為中央和地方的資本金。但是，由于增值稅轉(zhuǎn)型改革受制于國家財(cái)政承受能力，受制于建筑安裝業(yè)尚未納入增值稅的征收范圍，所以，下一步實(shí)行的增值稅轉(zhuǎn)型改革，準(zhǔn)許抵扣的范圍不會(huì)太大，很可能限制在機(jī)器設(shè)備范圍內(nèi)。這樣一來，水電行業(yè)增值稅轉(zhuǎn)型改革中受益程度就會(huì)大打折扣。建議方案三：為保持增值稅鏈條的連續(xù)性，對(duì)水電行業(yè)可采取增值稅先按17%的稅率征收，再根據(jù)消費(fèi)型增值稅或6%生產(chǎn)型增值稅計(jì)算的增值稅，將高出部分由財(cái)政給予返還。這樣做的優(yōu)點(diǎn)是保證了增值稅下一環(huán)節(jié)的進(jìn)項(xiàng)稅的足額抵扣，使整個(gè)增值稅鏈條保持完整；缺點(diǎn)是給征收管理造成了麻煩，而且在時(shí)間上可能會(huì)造成企業(yè)運(yùn)營資金的暫時(shí)困難。建議方案四：根據(jù)水電企業(yè)的特點(diǎn)，在不同時(shí)期采用不同的稅收政策。水電行業(yè)具有典型的行業(yè)特征：其生產(chǎn)初期投資大，固定資產(chǎn)折舊額高，加上現(xiàn)行的投資體制，水電企業(yè)投資大部分靠銀行貸款，前期還貸壓力大，財(cái)務(wù)費(fèi)用占成本的比重較大；后期固定資產(chǎn)折舊額較小，特別是過了還款期以后，水電企業(yè)的運(yùn)行成本大幅度減小。針對(duì)這種情況，根據(jù)水電行業(yè)的生產(chǎn)特點(diǎn)，在稅收政策上可考慮采用不同的政策。在水電企業(yè)建設(shè)期和投產(chǎn)的前5~10年，采用低稅收政策，或采取部分免稅政策，或采用先征后返或者即征即返的稅收政策。為解決固定資產(chǎn)折舊費(fèi)較大問題，可以在稅法上規(guī)定與企業(yè)會(huì)計(jì)上不同的折舊率和折舊年限，對(duì)財(cái)務(wù)費(fèi)用也在稅法上規(guī)定一個(gè)攤?cè)氡壤?。其他相關(guān)政策選擇。 為鼓勵(lì)水電企業(yè)進(jìn)行后期滾動(dòng)開發(fā)，可規(guī)定水電企業(yè)用稅后利潤再投資的投資稅收抵免。從水電企業(yè)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)分析，其負(fù)債比例較高，初期財(cái)務(wù)費(fèi)用較大，還款壓力大，建議由國家擔(dān)保，發(fā)行水電企業(yè)債券。在債券的設(shè)計(jì)上，充分考慮到水電站建設(shè)的周期長、后期運(yùn)行成本低的特點(diǎn)，宜發(fā)行企業(yè)長期債券，并在稅收上，對(duì)投資水電企業(yè)長期債券的收益，減按15%征收企業(yè)所得稅，并在一定時(shí)期內(nèi)免征個(gè)人所得稅。借鑒國家對(duì)風(fēng)力發(fā)電的稅收政策。為鼓勵(lì)風(fēng)力發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，國家日前已出臺(tái)了對(duì)風(fēng)力發(fā)電實(shí)行按增值稅應(yīng)納稅額減半征收的優(yōu)惠政策。風(fēng)力發(fā)電的成本主要是固定資產(chǎn)投資，約占總投資的85%以上。我們認(rèn)為對(duì)水電行業(yè)同樣也存在風(fēng)力發(fā)電類似抵扣不足的情況，為公平稅負(fù)，也可考慮選擇像風(fēng)力發(fā)電的政策，對(duì)水電企業(yè)采取同樣的稅收優(yōu)惠政策。通過以上不同政策方案的研究分析，我們認(rèn)為，解決當(dāng)前水電行業(yè)困難最好的決策選擇是應(yīng)當(dāng)從如下兩個(gè)方面入手：一是盡快調(diào)整增值稅政策，宜實(shí)行“即征即退”辦法。經(jīng)測算每年水電增值稅征收約108億元，即使全部退稅也只相當(dāng)于我國全部電力蒸汽熱水生產(chǎn)供應(yīng)業(yè)增值稅征收額的1/5，在近年稅收收入每年增收千億元的情況下，對(duì)財(cái)政影響不大，但對(duì)水電行業(yè)的發(fā)展卻是很大的支持。二是從支持水電業(yè)的滾動(dòng)發(fā)展看，宜發(fā)行企業(yè)長期建設(shè)債券，